Magyar Külkapcsolati Bizonyítvány a évről

Átírás

1 Magyar Külkapcsolati Bizonyítvány a évről Budapest,

2 Közreműködtek: Balázs Péter Banai Károly Bányai Péter Baranyi Márton Egry Gábor Fodor Gina Garamhegyi Ábel Inotai András Jarábik Balázs Kenessey Tamás Korányi Dávid Kozma Levente Köles Sándor Rácz András Szeles András Tófalvi Zselyke Valki László Varga Imre Végh Zsuzsanna és sokan mások 2

3 TARTALOM Bevezetés Az értékelés szempontjai Összefoglaló A MAGYAR KÜLPOLITIKA ÉRTÉKELÉSE 1. TÉRSÉGPOLITIKA EU-tag szomszédaink Ausztria Szlovákia Szlovénia Románia Horvátország Visegrádi együttműködés Nyugat-Balkán Az EU Keleti Partnerségi programja Ukrajna Moldova Belarusz Azerbajdzsán Örményország Grúzia Nemzetpolitika: a határon túli magyarság 2. AZ EURO-ATLANTI SZÖVETSÉGI RENDSZER Európai Unió Kiemelt fontosságú európai uniós ügyek Európai Parlament Európai Bizottság Nagy EU-tagállamok Németország Franciaország Egyesült Királyság Olaszország Spanyolország 3

4 Észak-atlanti Szövetség NATO Amerikai Egyesült Államok Nemzetközi szervezetek 3. GLOBÁLIS NYITÁS Oroszország Törökország Közel-Kelet és Észak-Afrika Kína India Latin-Amerika 4. SZAKDIPLOMÁCIA Biztonságpolitika Gazdasági diplomácia Energiabiztonság Kulturális diplomácia Nemzetközi fejlesztési együttműködés Demokrácia és civil társadalmak fejlődésének előmozdítása 5. A MAGYAR KÜLPOLITIKA INTÉZMÉNYRENDSZERE Magyarország külkereskedelmi termékforgalma 4

5 BEVEZETÉS Első alkalommal készült Magyarországon külkapcsolati bizonyítvány. Az újfajta értékelési módszer az utóbbi években tűnt fel és kezdett terjedni. A kezdeményezés a Külkapcsolatok Európai Tanácsától (European Council of Foreign Relations ECFR) ered. Egyes államok például Csehország 1 már követték a példát. Magyarországon a Haza és Haladás Közpolitikai Alapítvány vállalkozott rá, hogy elkészítse és közre adja a magyar külpolitika újszerű értékelésének első eredményét. Az értékelési metodika ötvözi az osztályzás és a szöveges minősítés elemeit. A magyar módszertan kialakításánál elsősorban az ECFR gyakorlatát hasznosítottuk. A nemzetközi tapasztalatokat menet közben is csiszoltuk és igyekeztünk a magyar helyzetre alkalmazni. Az értékelés tematikája a külpolitika hagyományos, földrajzi értelmezését követi, és a partnerekhez fűződő viszonyt Magyarország külkapcsolatainak három koncentrikus körében tárgyalja: a térségpolitika, az euro-atlanti szövetségi rendszer (EU, NATO és egyéb nemzetközi szervezetek), illetve a globális nyitás szerinti csoportosításban. Ezután sorra veszi a főbb szakdiplomáciai területeket, végül értékeli diplomáciai hálózatunkat. A bizonyítvány a legutóbbi lezárt időszak, a év külpolitikáját vizsgálta. A külkapcsolatok minősítése az egyes témakörökben három fő lépésben történt: a célok, az erőfeszítések és az eredmények számbavétele alapján. A célokat a magyar külpolitikai doktrínának tekinthető dokumentum, a kormány nyilvánosan meghirdetett külpolitikája, 2 Magyarország Nemzeti Biztonsági Stratégiája, 3 Külgazdasági Stratégiája 4 valamint a MÁÉRT által elfogadott nemzetpolitika 5 tartalmazza. Az erőfeszítések az adott cél elérése érdekében végzett diplomáciai tevékenységet és a bevetett erőforrásokat tették mérlegre. Az eredményesség megítélése a célkitűzés megvalósításának, a magyar külpolitikai mozgástér bővítésének és az ország, polgárai, valamint tágabb értelemben a magyarság számára mutatkozó haszonnak a számbavételén alapszik. A nemzetközi metodikát követve a témák szakértői az erőfeszítéseket és az eredményességet számszerűen is minősítették. A végeredményt a két szám összege adja. A minősítés így egy 10-es skálán helyezi el az adott országgal való bilaterális kapcsolatokat vagy az adott multilaterális viszonylatban elért teljesítményt. A legkiemelkedőbb teljesítményt a tízes szám jelöli. A skála kiegészült egy 0 fokozattal, amely a kudarcot, veszteséget jelenti. A bizonyítvány Magyarország külpolitikai mozgásterét is minősíti az adott relációban és a maximális aktivitástól a kiszolgáltatott pozícióig terjedően öt fokozatot ölel fel: (1) kezdeményező, (2) együttműködő, (3) elzárkózó, (4) kérő és végül (5) zsarolható. A két-, illetve a sokoldalú kapcsolatrendszereket azok sajátosságai szerint igyekeztünk differenciáltan minősíteni. A módszertan részletes leírását mellékeljük. 1 Agenda for Czech Foreign Policy 2013, Association for International Affairs (AMO), Praha, Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, A Kormány 1035/2012. (II. 21.) Korm. Határozata Magyarország Nemzeti Biztonsági Stratégiájáról 4 Külgazdasági Stratégia. Szakmai Vitairat, Nemzetgazdasági Minisztérium, Magyar nemzetpolitika. A nemzetpolitikai stratégia kerete. Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium,

6 A külkapcsolati bizonyítványon mintegy negyven külpolitikai szakértő dolgozott több hónapon keresztül. A munka célja a valósággal való szembenézés, a magyar külpolitika helyzetének és mozgásterének minél pontosabb meghatározása. Az átfogó értékelést szándékaink szerint valódi nemzeti konzultációnak kellene követnie, élő párbeszéd keretében, azonos helyen és időben. Így közeledhetnénk a legfontosabb stratégiai kérdésekben a magyar külpolitikában kívánatos konszenzus felé. 2

7 AZ ÉRTÉKELÉS SZEMPONTJAI A Magyar Külkapcsolati Bizonyítvány közvetlen célja a magyar külpolitika teljesítményének és eredményességének értékelése egy adott naptári évben. Az értékelés csak az állami külpolitikát vizsgálta. Külpolitikán azon célok és a megvalósításukat szolgáló eszközök rendszerét értjük, amelyek a magyar államot és sok vonatkozásban, tágabb értelemben a magyar nemzetet más államokhoz és közösségekhez, valamint a nemzetközi kapcsolatok egyéb fontosabb szereplőihez kapcsolják, és kölcsönös viszonyukat meghatározzák. A magyar külpolitika céljainak azonosításához segítségül szolgálnak a bevezetőben említett hivatalos stratégiai dokumentumok, valamint az adott országra, illetve szakterületre vonatkozó stratégiai dokumentumok, ide értve azokat a nemzetközi egyezményeket, amelyeket Magyarország elfogadott. A stratégiákban kijelölt célok többnyire hosszú távúak és jellemzően nincs melléjük rendelt cselekvési terv, így egy rövid, egyéves periódusra vonatkozva nehezen konkretizálhatók, illetve számszerűsíthetők. Az értékelés során ezért azt igyekeztünk felmérni, hogy Magyarország 2012-ben a lehetőségekhez képest mennyire hatékonyan mozdult el a kitűzött célok irányába. A vizsgált témákat és viszonylatokat elsősorban a hivatalos külpolitikai stratégia alapján határoztuk meg. A vizsgálat menete és módszertana a következő volt. A vonatkozó stratégiai dokumentumok alapján azonosítottuk a magyar külpolitika adott résztémára (országra, térségre, vagy szakpolitikára) vonatkozó céljait, majd áttekintettük, hogy 2012 során milyen főbb kérdések, események és fejlemények határozták meg az adott kapcsolatot. Ezt követően került sor a magyar külpolitikai teljesítmény értékelésére. Az értékelés minden résztéma esetében két komponens erőforrás és eredmény alapján történt, ezek számítottak be a minősítésbe, továbbá értékelésre került Magyarország mozgástere az adott összefüggésben. A minősítés két komponensén a következőket értjük: erőforrás: a cél elérése érdekében kifejtett erőfeszítések és felhasznált források mértéke, célzottsága, a mozgástér bővítésére való alkalmasságuk; eredmény: az objektív nyereségek/veszteségek, a mozgástér tényleges bővítése, a célkitűzés megvalósítása, valós haszon Magyarország és polgárai, illetve a magyarság számára. Az erőforrás komponenst a következő elemek tanulmányozása alapján osztályoztuk: külpolitikai deklarációk, diplomáciai találkozók, pénzügyi hozzájárulások, együttműködések, engedmények, segítségnyújtás stb. Azt is figyelembe vettük, hogy Magyarország mit nem tett, pedig tehetett volna, illetve kellett volna tennie. Az erőforrás komponens esetében a skála fokozatai a következők: 5: Minden erőforrás felhasználásra került, ami az adott külpolitikai környezetben lehetséges és elérhető. 4: A magyar külpolitika az erőforrások széles körét fektetette be, de ezek nem érték el a lehetséges maximumot. 3

8 3: Korlátozott erőforrások kerültek felhasználásra, amelyek korlátozott eredmények elérésére elegendőek. 2: Magyarország fordított ugyan erőforrásokat a célok elérésére, de azok elégtelenek voltak ahhoz, hogy a külpolitika jelentősen közelítse a kijelölt célokat. 1: Magyarország alig fordított erőforrást a célok elérésére. 0: Semmilyen erőforrás nem került felhasználásra Az eredmény komponens értékelésénél figyelembe vettük, hogy az adott eredményt elérhette a magyar külpolitikai tevékenység önmagában, míg átfogóbb, globális kérdésekben, ahol a magyar külpolitikai mozgástér értelemszerűen kisebb, a Magyarország számára kedvező vagy kedvezőtlen fejlemény más tényezők következménye is lehet. A szöveges értékelésben jelezzük, hogy melyikről van szó, de az egyszerűség kedvéért az osztályzásban nem különül el a kettő. Az eredmény komponens esetében a skála fokozatai a következők: 5: A magyar külpolitika minden kitűzött célt elért, egyértelmű a siker. 4: A legtöbb célt sikerült elérni, a külpolitika alapvetően eredményes. 3: Bizonyos célokat sikerült elérni, de a legfontosabbakat nem; a magyar külpolitika nem sikertelen, de komoly sikereket sem ért el. 2: Minimális előrelépés történt, de a külpolitika alapvetően sikertelen. 1: A célokat nem sikerült elérni, a külpolitikát a sikertelenség jellemzi, habár veszteségeket nem szenvedett. 0: A kitűzött célok közül semmi nem teljesült, sőt veszteségeket, kudarcokat is elszenvedett a magyar külpolitika. A minősítést a két komponens összege adja, ezáltal az értékelések egy 0-10-es skálán szóródnak. Az összesített minősítés értelmezése a következő (két-két számszerű fokozat kapott egy szöveges értékelést, kivéve a 0 fokozatot): 10-9 kiváló 8-7 jó 6-5 közepes 4-3 gyenge 2-1 elégtelen 0 kudarc, veszteség A külpolitikai mozgástér értékelésére külön kerül sor. Véleményünk szerint a mozgástér nagysága és milyensége önmagában még nem minősíti a külpolitikát, így nem tartottuk célszerűnek a külpolitika hatékonyságát és eredményességét értékelő osztályzat részévé tenni, ugyanakkor figyelmen kívül hagyni sem lenne tanácsos. A politikai mozgástér értékelésének célja a kétoldalú kapcsolatok esetében annak meghatározása, hogy Magyarország hogyan használja ki a rendelkezésére álló politikai, gazdasági és kulturális lehetőségeket. A multilaterális témák esetében pedig annak meghatározása a cél, hogy Magyarország milyen szerepet képes játszani az adott viszonylatot érintő nemzetközi folyamatok alakításában. 4

9 A mozgástér minősítésének kategóriái a következők: kezdeményező: a kétoldalú kapcsolatok alakításában Magyarország irányító szerepet vállal, multilaterális ügyek esetében pedig az adott cselekvés vezetője (multilaterális keretben a példamutató minősítés is értelmezhető: az ország egyike a fő cselekvőknek, jelentős erőforrásokat fektet be a területbe, de nem közvetlen kezdeményező); együttműködő: pozitív politikai hozzáállást tanúsít a partnerrel vagy a szakterülettel szemben, de viselkedése nem éri el a kezdeményezés szintjét; elzárkózó, ezen belül a) közömbös: érdektelen, tétlen magatartást tanúsít a partnerrel vagy a területtel szemben, ami akadályozhatja a bilaterális kapcsolatok alakulását, illetve a magyar szerepvállalás megerősítését a területen; b) ellenséges: kétoldalú kapcsolatokban a partnerrel szembehelyezkedik, multilaterális ügyek esetében akadályozza az adott kezdeményezést; kérő: az ország nettó kedvezményezetti, haszonélvezői pozícióra törekszik a partnerrel szemben vagy az adott területen zsarolható: Magyarország kiszolgáltatott helyzetben van a partnerrel szemben vagy a területen. 5

10 A MAGYAR KÜLPOLITKA ÉRTÉKELÉSE ERŐFORRÁS (max. 5) EREDMÉNY (max. 5) MINŐSÍTÉS (max. 10) MOZGÁSTÉR TÉRSÉGPOLITIKA EU-tag szomszédaink Ausztria együttműködő Szlovákia együttműködő Szlovénia kezdeményező Románia együttműködő / ellenséges Horvátország kezdeményező Visegrádi Együttműködés együttműködő Nyugat-Balkán együttműködő Az EU Keleti Partnerség programja Ukrajna közömbös Moldova kezdeményező Belarusz közömbös Azerbajdzsán kezdeményező Örményország zsarolható Grúzia közömbös Nemzetpolitika: a határon túli magyarság kezdeményező / együttműködő EURO-ATLANTI SZÖVETSÉGI RENDSZER Kiemelt fontosságú európai uniós ügyek Európai Parlament kérő / zsarolható Európai Bizottság ellenséges / kérő Nagy EU-tagállamok Németország együttműködő Franciaország együttműködő Egyesült Királyság együttműködő Olaszország közömbös Spanyolország közömbös Észak-atlanti Szövetség NATO együttműködő Amerikai Egyesült Államok együttműködő / közömbös Nemzetközi szervezetek együttműködő / ellenséges GLOBÁLIS NYITÁS Oroszország kérő Törökország közömbös Közel-Kelet és Észak-Afrika együttműködő Kína kérő India együttműködő Latin-Amerika együttműködő SZAKDIPLOMÁCIA Biztonságpolitika együttműködő Gazdasági diplomácia kérő Energiabiztonság együttműködő Kulturális diplomácia kérő Nemzetközi fejlesztési együttműködés közömbös Demokrácia és civil társadalmak fejlődésének előmozdítása közömbös A MAGYAR KÜLPOLITIKA INTÉZMÉNYRENDSZERE Intézményrendszer kezdeményező 6

11 ÖSSZEFOGLALÓ A magyar külpolitika 2012-ben felemásan teljesített, összességében követő, reagáló, gyakran védekező, sőt, olykor zsarolható pozícióban volt. A nemzetközi kapcsolatok gyakoriságát és tartalmát illetően 6 a külügyminiszter aktivitása emelkedik ki, habár a hangerő és az okozott bonyodalmak tekintetében a kormányfő és a házelnök akciói rendszeresen felülírták a hagyományos diplomáciai munkát. Martonyi János mintegy 40 látogatást tett külföldön, fele részben EU, NATO és más többoldalú szervezeti keretekben, fele részben kétoldalú tárgyalások formájában. Nyugat-Európában felkereste német, francia, olasz, spanyol és svájci kollégáit, és fogadta az angol, osztrák és svéd külügyminisztereket, utóbbi a Wallenberg emlékév alkalmából jött Budapestre. Térségünkben meglátogatta a román, szlovák, cseh, valamint moldáv és macedón minisztereket és itthon találkozott a lengyel és horvát kollégájával. Fontos globális gazdasági szereplőkkel tárgyalt egy délkelet-ázsiai, majd pedig egy dél-amerikai körút keretében. Szembetűnő, hogy jóval kevesebb külügyminiszter jött Magyarországra, mint ahányan fogadták a magyar tárcavezetőt. A miniszterelnök nemzetközi aktivitása különös képet mutat. Több mint 30 utazása fele részben történt multilaterális eseményekhez kapcsolódva (EU, NATO, V4, illetve a saját pártcsaládjának rendezvényei) és fele részben zajlott kétoldalú keretekben. Ám az utóbbin belül viszonylag kevés a hivatalos kormányfői látogatás és azon belül is elenyésző a transzatlanti közösség aránya. Orbán Viktort a saját szövetségi rendszerünkön belül csak Németországban, Ausztriában, Szlovéniában és Litvániában fogadták, azon kívül pedig Ukrajnában, Albániában, Grúziában, Kazahsztánban és Azerbajdzsánban tett látogatást. Budapesten egyetlen nyugat-európai kormányfő fordult meg 2012-ben: az ír miniszterelnök jött el néhány órára mint az EU következő elnöke. Látogatást tett még Magyarországon a horvát, szlovák, szerb, továbbá az albán, macedón, montenegrói és libanoni kormányfő. Az összkép egy ki nem mondott, de a gyakorlatban alkalmazott bojkott benyomását kelti Orbán személyével szemben, ami nem használ a magyar érdekeknek. A köztársasági elnök kevéssé tudta pótolni a kormányfő korlátozott mozgásterét, mivel ben személyi változás történt. Az év elején Schmitt Pál olimpiai bizottsági funkcióin kívül látogatást tett az EU-nál és Dél-Koreában. Hivatalba lépése után Áder János Ausztriában, Lengyelországban és az EU intézményeinél járt, részt vett ENSZ tanácskozásokon, ellátogatott Izraelbe és Afganisztánba. Magyarországon csak a szűkebb térségünkből fordult meg néhány államfő: a lengyel, cseh és szerb, továbbá határ menti találkozók formájában a szlovén és a horvát elnök. A miniszterelnökhöz hasonlóan itt is szemet szúr Magyarország nemzetközi elszigetelődése. Nagy nemzetközi aktivitást mutatott az Országgyűlés (OGy) elnöke. Kövér Lászlónak sikerült alkalmat teremteni két nyugat-európai látogatásra: Németországba és az Egyesült Királyságba. Térségünkön belül Horvátország, Lettország, Bosznia-Hercegovina, Macedónia és Koszovó szerepelt 6 A diplomáciai események összesítése a Külügyi Szemle negyedévenként közreadott külpolitikai eseménynaptára szerint készült. 7

12 a hivatalos látogatásai listáján, azon túl pedig Marokkó, Dubai és India. Budapesten egyetlen nyugateurópai parlamenti elnök járt: a svéd elnök áprilisban részt vett az Élet menetén. Magyarországra látogatott a litván, moldáv, grúz, török, szaúd-arábiai és ausztrál törvényhozás elnöke. Nem használtak a szomszédsági kapcsolatoknak és az ott élő magyar közösségek érdekeinek Kövér akciói a határok túloldalán. Három romániai útja a Magyar Polgári Párt akcióihoz kapcsolódott. Ukrajnában egy vereckei ünnepség, Szlovákiában pedig az OGy Nemzeti Összetartozási Bizottságának kihelyezett ülése okozott bonyodalmakat. A házelnök Nyírő József székelyudvarhelyi újratemetésével kapcsolatos aktivitása miatt Izrael visszavonta meghívását és a Raoul Wallenberg születésének 100. évfordulójára rendezett megemlékezésre végül Áder János utazott el. A komplex és különösen érzékeny szomszédsági kapcsolatok a diplomáciai érintkezések szintjén láthatóan nem szenvedtek nagy kárt a Budapesten kormányzó többség politikája következtében. A felsőszintű látogatások összességét tekintve a fentiekben felsorolt közjogi méltóságok tárgyalásain valamennyi szomszéd állam szerepelt. Az a bojkott-közeli aszimmetria, amely a vezető politikusok nemzetközi kapcsolataiban érzékelhető, különös tekintettel a fejlett világra és azon belül is a transzatlanti közösségre, a közvetlen szomszédok, illetve a V4 szintjén nem volt tapasztalható. A hanyatló presztízsű és nemzetközi vitákba bonyolódó magyar kormányzattal szembeni türelmét különösen Ausztria és Lengyelország jelezte, amiben nyilvánvaló pártpolitikai szimpátiák is közrejátszottak (az ÖVP, illetve PO részéről). Eredményesen működött a V4 együttműködés is. A négy ország az EU többéves pénzügyi keretéről szóló tárgyalások során sikeresen képviselte azt a közös érdeket, hogy ne csökkenjenek a főösszegek, kivált a két legfőbb kiadási tétel, a közös agrárpolitika és a kohéziós politika finanszírozásának mértéke. A Nyugat-Balkán jelentőségének hangoztatása megmaradt ugyan, de a cselekvés szintjén a térségbeli magyar aktivitás erősen visszaesett, magas szintű látogatásra alig került sor 2012-ben. A Magyarországgal határos hét állam többségével azonos szövetségi rendszerben, egy táguló és fejlődőképes térségben élünk együtt, a kisebbségi kérdésen kívül más lényeges konfliktusforrás alig van közöttünk. A magyarság kormányzó erő volt és lehet Szlovákiában és Romániában, regionális szinten pedig Ukrajnában, a Kárpátalján és Szerbiában, a Vajdaságban. Jelenleg azonban minden számottevő kisebbségi magyar szervezet ellenzékben van a szülőföldjén. Ebben fő szerepet játszott a Fidesz azon törekvése, hogy megpróbálta őket a saját politikai klientúrájába besorozni, ezzel megosztotta a magyarság politikai képviseletét és éppen a kiszemelt szövetségeseit hiteltelenítette el a saját hazájukban. A magyar vezetők, jelesül a házelnök, a miniszterelnök és Németh Zsolt külügyi államtitkár akciói a szomszéd államokban mindezt 2012-ben is alátámasztották. A valóságos közjogi helyzet szándékos figyelmen kívül hagyása, a többségi nemzeteket megkerülő, vagy azok ellenében indított politikai próbálkozások mind a magyar kisebbségek pozícióit, mind a szomszédsági kapcsolatokat rongálták, elsősorban Romániában és Szlovákiában. A magyar kormány uniós politikája 2012-ben a legkevésbé sem volt kiszámítható és a kompromisszumkészség is csak rövid időre volt rá jellemző. A 2011-es EU-elnökség jó szakértői teljesítményének emléke gyorsan szertefoszlott és folytatódott Budapest és Brüsszel kapcsolatainak 8

13 súlyos megromlása, amelyet a magyar jogállamiság leépítése, illetve az ezzel kapcsolatos uniós bírálat váltott ki. Visszatetszést keltett Brüsszelben, hogy Orbán Viktor továbbra is rendszeresen a Nyugat hanyatlásáról és a keleti nyitás szükségességéről értekezett. A túlzottdeficit-eljárásból való kikerülés 2012-ben még nem teljesült, de az Ecofin júniusban visszavonta a költségvetési hiány miatt kilátásba helyezett alap-megvonási szankciókat. A magyar-német kapcsolatrendszert 2012-ben nem sikerült minőségileg javítani, a német beruházások csökkentek és a magyar kormány több esetben is kiváltotta Németország kritikáját. A magyar diplomácia mozgástere és aktivitása a francia relációban is szűkült, bár a külügyi vezetés a lehetőségeihez mérten próbált kezdeményező lenni. A francia gazdasági szereplők jelentős érdeksérelmeket szenvedtek el, és beruházásaikat inkább leépítik, mintsem bővítenék. A kormány a brit partneréhez fűződő kapcsolatait igyekezett a saját pártpolitikai céljaira kihasználni, mintegy ellensúlyt remélve attól az unióval szemben. A brit vezetés azonban nem akarta megterhelni amúgy is bonyolult uniós kapcsolatait egy ilyen lépéssel és riasztotta őt a magyar fél uniós viselkedése. A magyar vezetés azon igyekezett, hogy vonzóvá tegye a brit tőke számára Magyarországot, miközben a kormány elkezdte kiszorítani a magyar gazdaságból a már itt lévő brit cégek, bankok, nagybefektetők egy részét. A NATO keretein belül a transzatlanti együttműködéshez és a globális felelősségvállaláshoz kapcsolódóan folytatott együttműködésünk kielégítő elkötelezettséget jelzett 2012-ben. A védelmi költségvetés szintje ugyanakkor jelentősen elmarad a kívánatos szinttől. Ezt a hiányosságot részben ellensúlyozza a missziós tevékenység Afganisztánban és másutt, közel ezer katonával, ami szövetségesi teljesítményünk megítélése szempontjából kedvező. A magyar-amerikai kapcsolatokban a hivatalos magyar külpolitikai stratégia szilárd értékés érdekközösséget, szoros szövetségesi és stratégiai viszonyt irányoz elő. Ugyanakkor a magyar kormányzat demokrácia-, jogállamiság- és piacgazdaság-ellenes lépései érezhetően befolyásolták a hazánk iránti amerikai nyitottságot, együttműködési és segítőkészséget 2012-ben. A magyar diplomácia aktivitása leginkább a kritikák kivédésére, megválaszolására irányult, az együttműködést pozitív kezdeményezésekkel és javaslatokkal csak korlátozottan sikerült javítani. Tágabb térségünket tekintve, a keleti szélről szóló retorika dacára a magyar-orosz áruforgalom volumenét nem sikerült növelni 2012-ben, ennek épp az ellenkezője következett be. A számunkra fontos orosz ügyekben (gázszerződés, magyar állampapírok, paksi bővítés stb.) sem sikerült érdemi előrelépést tenni. A magyar miniszterelnök 2012-ben egyetlen alkalommal sem találkozott Vlagyimir Putyinnal. A magyar-török kapcsolatépítést nem gátolták politikai akadályok, fékezték viszont a két ország gazdasági korlátai, valamint az a tény, hogy egyik sem igazán fontos a másik számára. Az eredmény a külkereskedelmi forgalom növekedésének megtorpanása, a kétoldalú kapcsolatok langyossága. A keleti nyitás politikájának arab szárnya szintén kevés eredményt hozott. Az arab világ fontos országaiba irányuló magyar kivitel csökkent 2012-ben, amiben persze az arab tavasz gazdasági hatásai is tetten érhetők. 9

14 Feltűnően megélénkült viszont a magyar külpolitika Azerbajdzsánban. A magyar miniszterelnök egyszer, Szijjártó Péter kétszer járt Bakuban. Nagy létszámú azeri üzletember-delegáció látogatott Budapestre, decemberben pedig megnyílt az első magyar kereskedőház Azerbajdzsánban. A gyilkosságért elítélt Ramil Szafarov semmivel sem indokolható átadása azonban nemcsak e viszony nemzetközi hitelét ásta alá, hanem Örményország is felfüggesztette miatta a diplomáciai kapcsolatokat Magyarországgal. A Kínával kapcsolatos kormányzati erőforrások szétaprózottak, az illetékes szervek és vezetők között a kommunikáció és az együttműködés szintje elégtelen. A kínai befektetők hosszú távú kiszámíthatóságot igényelnek, aminek ellent mond a rögtönzésekkel teli magyar kormányzati politika során számos kétoldalú találkozóra került sor, köztük a kínai miniszterelnök-helyettes (ma már miniszterelnök) magyarországi látogatására. Orbán Viktor számára azonban nem sikerült kínai látogatást szervezni, ő csupán a Varsóban rendezett Kína-Közép-Európa párbeszéd csúcstalálkozóján vett részt. A sokat hangoztatott keleti nyitás az Indiában kifejtett magyar aktivitásban nem volt érzékelhető. A legmagasabb szintű esemény a házelnök hivatalos látogatása volt Új Delhiben. Biztonságpolitikai szempontból kiemelkedő jelentőséggel bírt 2012-ben a stratégiai dokumentumok átdolgozása (Nemzeti Biztonsági Stratégia, Nemzeti Katonai Stratégia), amelyek a stratégiai gondolkodás folytonosságát és a szilárd euro-atlanti értékrendet tükrözik. A Magyar Honvédség fenntartható finanszírozása ugyanakkor az egyik meghatározó probléma maradt, miközben az évek óta halogatott haditechnikai modernizáció kérdései továbbra is megválaszolatlanok. A visegrádi országok közös EU-Harccsoportjának 2016-ra tervezett létrehozásáról miniszteri szintű döntés született. A Közép- Európai Védelmi Kezdeményezés hat ország fórumaként több területen fokozta a képességfejlesztési együttműködést második felében EU-műveleti készenlétben állt az olasz-magyar-szlovén összetételű Többnemzeti Szárazföldi Erő is. A nagy nemzetközi gazdasági ügyek diplomáciai támogatása tekintetében a magyar politikát 2012-ben vagy a csendes semmittevés jellemezte (multilaterális kérdések, WTO), vagy pedig vállalati szinten komoly veszteségeket szenvedett el (pl. Malév-csőd). A Magyarországon letelepedett multinacionális vállalatokkal szemben alkalmazott retorika negatív hatását észlelve a kormányzat től pozitív üzeneteket is kezdett küldeni és stratégiai megállapodások megkötését szorgalmazta, ezek nyilvánosságra került szövege azonban rendkívül semmitmondó. Összességében a gazdaságdiplomáciai tevékenység jórészt arra törekedett, hogy tompítsa politikai megítélésünk és gazdaságpolitikánk negatív hatásait, a kezdeményezések azonban korai fázisban elhaltak, vagy felületesek maradtak. Az energiabiztonság területén 2012 folyamán a legnagyobb horderejű döntés a cseh-szlovákmagyar árampiacok összekapcsolása volt, a gázpiaci integráció intenzívebb folyamata az év végén kezdődött csak meg. Az Oroszországgal folytatott energetikai együttműködésről kevés érdemi derült ki, a transzparencia hiánya miatt viszont a magyar külpolitika, azon belül az energetikai diplomácia a nyugati relációkban defenzív pozícióba szorulhat anélkül, hogy a kétoldalú magyar-orosz viszonyban érdemi eredményeket mutatna fel. 10

15 A nemzeti kultúra külföldi bemutatását és exportját részben a nagykövetségekhez rendelt anyagi keretek, részben pedig ahol volt ilyen a Magyar Kulturális Intézetek költségvetésének drasztikus visszavágása szinte ellehetetlenítette. A szűkülő forrásokat a kulturális tárca egyes kiemelt projektekhez rendelte, míg más projektekről egyszerűen le kellett mondania. Rontotta a szakdiplomatai működés hatásfokát, hogy a politika gyakran beleszól a művészek kezelésébe: egyeseknek kedvez, másokat mellőz. A preferenciákban a kortárs művészetek rovására előtérbe került a népművészet, nem minden esetben a maga autentikus valóságában. A személyes kapcsolatok építésének programja megfeneklett, midőn Európa vezető értelmiségijei szembefordultak az Orbán-kormánnyal, először az Új Színház szélsőjobboldali kézbe történő átjátszása miatt. A magyar kormány nemzetközi fejlesztési együttműködési tevékenységének 2012-ben 14 hivatalos partnerországa volt, de összesen 60 feletti volt azon országok száma, amelyek irányába ilyen összegek elszámolásra kerültek. Az alacsony forrásokat figyelembe véve ez azt jelenti, hogy óriási volt a szétaprózottság, az átlagos projektméret néhány millió forintos. Ezen a szinten a látványos eredmények esélye igen kicsi, az ENSZ Millenniumi Fejlesztési Céljaiban megfogalmazott tartós szegénységcsökkentéshez ilyen kis összegekkel nagyon nehéz kimutathatóan hozzájárulni, és az is kétséges, hogy milyen esély nyílik a magyar érdekek érvényesítésére egy-egy partnerországban. A Külügyminisztérium belső szervezete ma fejnehéz, a miniszteri kabinet mellett nyolc államtitkárság nehezedik az apparátusra. Az ügyintézés külső képe több, olykor egymással is konkuráló döntési központ működését mutatja. Egészében véve a Külügyminisztérium, amely a fennmaradt kevés hagyományos tárca közé tartozik az Orbán-kormányban, fokozatosan elveszítette a jelentőségét és hatását a kormányzati döntésekre. A külügyi vezetők személyes szereplése is látványosan visszaszorult a magas szintű diplomáciai eseményeken, helyüket a miniszterelnöki kabinet közvetlen munkatársi vették át. A külképviseleti hálózat 2012-ben általában jól lefedte a kívánatos és lehetséges külpolitikai aktivitásunk köreit: 72 államban és 10 nemzetközi és egyéb szervezetnél összesen 103 képviselet működött (a Külügyminisztérium nyilvános adatai szerint). A tiszteletbeli konzulok mintegy 40 olyan országban is biztosították a magyar diplomáciai jelenlétet, ahol saját képviselettel nem rendelkezünk. 11

16 A MAGYAR KÜLPOLITIKA ÉRTÉKELÉSE 1. TÉRSÉGPOLITIKA Magyarország közvetlen szomszédai a külpolitikai stratégiában differenciáltan jelennek meg. Szlovákia egyrészt a Visegrádi Együttműködés részeként, másrészt közvetlenül a kétoldalú kapcsolatok szempontjából kerül említésre. A Nyugat-Balkán térségének részeként hivatkozik a dokumentum Szerbiára, míg Horvátország már a térségpolitika potenciális nyugati dimenziójának részeként szerepel, csakúgy, mint Szlovénia és Ausztria. Ukrajna az Európai Unió Keleti Partnerség programja és Kelet-Európa vonatkozásában került be a stratégiába. Románia különállóan szerepel. 7 A külpolitikai stratégia mellett térségpolitikánk kapcsán ki kell emelni a Magyar Állandó Értekezlet (MÁÉRT) által elfogadott nemzetpolitikai stratégiát is, 8 amely külön foglalkozik a szomszédos államokban élő magyar kisebbségekkel. Ez a dokumentum az adott országokkal való viszonyt jónak minősíti mindaddig, amíg az ott élő magyarokat nem éri joghátrány. A kisebbségvédelem terén az EUcsatlakozás Szlovákia és Románia esetében pozitív változást hozott, de a stratégia szerint a szomszédos országokban nincs határozott és elkötelezett, egységes szándék a kisebbségek jogainak védelmére. A stratégia cselekvési prioritásként fogalmazza meg, hogy a magyar állam és a szomszédos országokban működő politikai szervezetek összehangoltan és kezdeményezően lépjenek fel a kisebbségben élő magyarok jogkiterjesztése érdekében. 9 A Külkapcsolati Bizonyítvány a térségpolitika bemutatásában a következő felosztást alkalmazza: Szlovákiát, Romániát, valamint a nyugati dimenzió alá sorolt fenti három országot egy kategóriában kezeli mint uniós tagokat. Szerbiával való kapcsolatainkat a külpolitikai stratégiához igazodva bilaterálisan, de a Nyugat-Balkán részeként értékeljük. Hasonló logikát követünk Ukrajna esetében, amely az EU Keleti Partnerségének témaköre alatt szerepel. Térségpolitikánk fontos része továbbá a Visegrádi Együttműködés és a nemzetpolitika, így mindkettőnek külön elemzést szenteltünk. EU-tag szomszédaink Ausztria A 2011-ben kiadott külpolitikai stratégiai dokumentum pozitívan értékeli a Magyarország és Ausztria között fennálló kapcsolatokat, aminek alapvető okát nem csak közös történelmi múltunkban, hanem a jelen közös kihívásaiban, közös érdekeinkben is látja. A kialakult szoros társadalmi és gazdasági kapcsolatok további bővítését a magyar kormányzat a térségpolitika nyugati dimenziójának kiépítésén, a civil szektor kapcsolatainak erősítésén keresztül látja véghezvihetőnek. Ennek kapcsán a stratégia 7 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, o. 8 Magyar nemzetpolitika. A nemzetpolitikai stratégia kerete. Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, Uo. 17. o. 12

17 szinergiák kihasználására törekszik a Duna Stratégia és az Adriai-Ión Stratégia között, 10 ennél mélyebb részletekbe azonban nem megy. A 2012-es év bővelkedett kétoldalú találkozókban: mind Magyarországon, mind Ausztriában sor került miniszterelnöki és külügyminiszteri tárgyalásokra, valamint alacsonyabb szinten uniós témákban ágazati, szakpolitikai egyeztetésekre. A regionális együttműködés is figyelmet kapott: Magyarország elsősorban a Visegrádi Együttműködés és a Közép-európai Kezdeményezés (KEK) élén betöltött elnöksége kapcsán egyeztetett Ausztriával, amely az utóbbinak tagja. Az egyeztetés azért is indokolt volt, mivel Magyarországot követően Ausztria veszi majd át a KEK elnökségét 2014-től. A védelempolitika terén a regionális együttműködés lehetőségeit vizsgáló találkozóra került sor Ausztria, Magyarország, Szlovénia, Horvátország és Olaszország között. Az induló együttműködés a Többnemzeti Szárazföldi Kötelékre épít és célja elkerülni a regionális párhuzamosságokat és elősegíteni a védelmi kapacitások összehangolását ben azonban mérhető eredmények még nem születtek. A magyar-osztrák kapcsolatokban feszültséget keltett a készülő magyar földtörvény és ennek kapcsán az ún. zsebszerződések ügye. A kormányzat esetenként igen sértő retorikájában gyakorlatilag egyenlőségjelet tett az illegálisan földhöz jutott, valamint a földjeiket haszonbérlet útján legálisan művelő vagy azt 1994 előtt jogszerűen megvásárló osztrák gazdák között. Az osztrák kormány higgadtan reagált, felhívva a figyelmet a legális és illegális földszerzés közötti különbségekre, és kifejezve reményét, hogy nem kerül sor visszamenő hatályú jogalkotásra a magyarországi földek visszaszerzéséért. (A földtörvény 2013-ban került elfogadásra.) Habár nem közvetlenül az államközi kapcsolatok része, érdemes megemlíteni a Magyarországon aktív osztrák bankok helyzetét, amelyeket alapvetően érint a magyar kormány unortodox így jórészt kiszámíthatatlan gazdaságpolitikája csakúgy, mint a forint árfolyamának ingadozása. Magyarországi kitettségeik így 2012-ben is kockázatot jelentettek a bankoknak. Ezzel párhuzamosan 2012-ben folytatódott a tendencia, miszerint magyar állampolgárok burgenlandi bankokban helyezik el megtakarításaikat. Összességében 2012-ben a magyar-osztrák kapcsolatok élénknek voltak mondhatók, szakpolitikai szinten (pl. uniós ügyek, védelempolitika) aktív egyeztetések folytak, de konkrét eredmények még nem születtek. A konfliktus lehetőségét hordozta magában a két ország között a formálódó magyar földtörvény és a körülötte kialakult kormányzati kommunikáció. Erőforrás: 3 Eredmény: 4 Minősítés: 7 jó Mozgástér: együttműködő 10 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, o. 13

18 Szlovákia Szlovákiára a Visegrádi Együttműködés keretében hivatkozik a külpolitikai stratégia, ahol kiemelt prioritás az energetikai és közlekedési infrastrukturális kapcsolatok kiépítése, illetve megerősítése. Emellett bilaterális vonatkozásban elmondja, hogy [a] 2010-es pozsonyi kormányváltás óta a magyar szlovák viszonyban a korábbiakhoz képest jelentősen javultak a problémamegoldó párbeszéd feltételei. A kisebbségpolitika terén Szlovákia megtette az első részleges lépéseket az uniós csatlakozáskori kisebbségjogi állapot helyreállításának irányában. Energiapolitikai téren megmutatkozott a két kormány stratégiai szövetsége, amely többek között gázvezeték rendszereink összekötésének megkezdésében ölt testet. Magyarország elkötelezett a megindult közeledés folytatása mellett. 11 A magyar-szlovák kapcsolatoknak (a magyar-románhoz hasonlóan) elsődleges jelentőséget tulajdonít a magyar külpolitika a Szlovákiában élő magyarok miatt. (Szlovákiában mintegy 520 ezer magyar él, ami a lakosság 10 százalékát teszi ki.) A magyar-szlovák kapcsolatokról elmondható, hogy a rendszerváltástól 2010-ig több volt a feszültség és konfliktus, mint a nyugodt pillanat vagy időszak, től pedig változás állt be a bilaterális kapcsolatokban. Egyrészt megváltozott a hangnem főleg a nyilatkozatok terén; másrészt gyakoriak a csúcstalálkozók, ami konstruktív párbeszédet és együttműködést eredményezett is a kapcsolatok megerősítéséről szólt. Orbán Viktor és Robert Fico április 26-án Varsóban találkozott, ahol új Duna-híd megépítésében egyeztek meg, és legalább két Ipoly-híd felavatását is tervbe vették. A magyar külpolitika céljaként megfogalmazott energetikai stratégiai szövetség létrehozása felgyorsult a két kormány között. Az erőfeszítések eredményesek voltak, a magyar és a szlovák elektromos vezetékrendszert összekötötték. A gyakori kétoldalú kormányfői találkozók pozitív eredményeket hoztak a gazdasági együttműködés, az energetikai biztonság és a közlekedési infrastruktúrák bővítése terén. Megalakult a szlovák-magyar gazdasági fórum, közös villamosenergia-piacot hoztak létre, megkezdődött a közös gázvezeték megépítése, Pilisszentkereszten megnyitották a Pilisi Szlovákok Központját. A kényes kérdéseket azonban mindkét részről megkerülték a vezetők: a magyar külügy nem kívánta kommentálni azt, hogy a Magyar Országgyűlés Nemzeti Összetartozás Bizottságának a szlovákiai Révkomáromba tervezett ülése miatt Pavol Paska, a szlovák törvényhozás elnöke tiltakozott. A magyarországi állampolgársági törvény szlovákiai alkalmazásának kérdését úgy emlegetik, hogy ez egy kényes kérdés, amit rendeznie kell a két országnak; az állampolgárság kapcsán jogászok mindkét részről egyeztetéseket kezdeményeztek, de elmozdulás nem történt. A magyar külpolitika nem reagált a magyar állampolgárság felvételének szlovákiai szankcionálására, és nem sürgette a kérdés megoldását. A magyar-szlovák viszonyban a feszültség forrásai a nemzeti identitáshoz köthető szimbolikus és konkrét ügyek és folyamatok: a szlovákiai magyarok helyzete, a bős-nagymarosi vízerőmű környezeti 11 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, o. 12 Hamberger Judit: Új fejezet vagy fordulat a szlovák magyar viszonyban?, Külügyi Szemle, tél, 57. o. 13 Uo. 63. o. 14

19 hatása, a tokaji borról uniós szinten folytatott vita, a Beneš-dekrétumok kérdése folyamán ezek közül csak a bős-nagymarosi vízerőmű ügyében kezdődött újabb tárgyalás. Összességében elmondható, hogy a magyar-szlovák kétoldalú kapcsolatok 2012-ben dinamikusan fejlődtek, elsősorban gazdasági téren. A magyar külpolitika együttműködő volt ugyan, de azáltal, hogy a problematikus ügyeket kerülte, az erőforrásoknak csak limitált körét fektette a kapcsolatokba. A legtöbb kitűzött célt sikerült elérni, de a kényes kérdések tekintetében nem történt előrelépés. Erőforrás: 3 Eredmény: 3 Minősítés: 6 közepes Mozgástér: együttműködő Szlovénia Szlovénia esetében a külpolitikai stratégia szintén a térségpolitika nyugati dimenziójának kidolgozásán, a Duna Stratégia és az Adriai-Ión Stratégia közötti szinergiákon keresztül kívánja elérni az amúgy hagyományosan jó kapcsolatok fejlesztését, ennél konkrétabb célkitűzést azonban nem fogalmaz meg. Sor került köztársasági elnöki találkozóra, ahol együttműködési megállapodás született a két ország nemzeti kisebbségei között. Külügyi államtitkári szinten is találkoztak a felek. Az év második felében Orbán Viktor látogatást tett Szlovéniában. A megbeszélések kiemelt témája volt a határon átnyúló kapcsolatok megerősítése. Keret megállapodás aláírására került sor miniszterelnöki szinten a határon lévő közúti összeköttetési pontok fejlesztésére. Szlovénia ígéretet kapott egy a szlovén kisebbség számára fontos útszakasz 2013-ban történő megépítésére is. Az energetika terén konkrét előrelépés nem történt, csak a korábban hangsúlyozott feladatok kaptak újra megerősítést, például a Déli Áramlatban való együttműködés. A Magyarország-Szlovénia Határon Átívelő Vegyes Bizottság folytatta működését és felkészülését a as európai uniós költségvetési periódusra. A muravidéki magyarság helyzetét Magyarország jónak értékelte és támogatásáról biztosította a közösséget. Kisebbségi ügyekben nem merült fel konfliktus a két ország között. Az Ausztriánál részletezett védelempolitikai együttműködésnek Szlovénia is részese, ami a regionális kapcsolatokban politikai előrelépésnek tekinthető, habár konkrét eredményt 2012-ben még nem hozott. A magyar-szlovén kapcsolatok összességükben kiegyensúlyozottak voltak 2012-ben, a határon átnyúló együttműködésben történt előrelépés, konfliktus nem merült fel a két ország között. Erőforrás: 4 Eredmény: 4 Minősítés: 8 jó Mozgástér: kezdeményező 14 Uo. 71. o. 15

20 Románia Magyarország és Románia kapcsolata és annak alakulása a Romániában élő legnagyobb számú magyar nemzeti kisebbség miatt 15 mindig is külpolitikai és nemzetpolitikai prioritást jelentett. A kisebbségi kérdés különféle elemei a kollektív jogok érvényesítése, az anyanyelven való oktatás biztosítása, a magyar közösség autonómia-törekvései nagyban befolyásolják a kétoldalú kapcsolatok alakulását. A külpolitikai stratégia megfogalmazása szerint [a] kétoldalú kapcsolatoknak továbbra is elsődleges jelentőséget tulajdonítunk. Ahogy EU-elnökségünk alatt, úgy azt követően is minden tőlünk telhetőt megteszünk a két ország 16 mielőbbi schengeni csatlakozásáért. A Duna Régió Stratégia ugyanakkor jelentős regionális együttműködési hangsúlyt is kölcsönöz hazánk kapcsolatának a két délkelet-európai partnerrel. Alapvetően egyet lehet érteni azzal a román felfogással, hogy a Duna Régió Stratégia és a Fekete-tengeri régió kérdése szorosan összefügg. 17 Románia vonatkozásában 2012 belpolitikailag és a Magyarországgal való kapcsolatában is változásokat hozott. Május 7-étől Victor Ponta PSD-elnök a kormányfő, a Romániai Magyar Demokrata Szövetség (RMDSZ) pedig 16 év kormányzás után ellenzékbe került ben a magyar-román kétoldalú kapcsolatokat feszültség jellemezte: a román miniszterelnök elítélte Nyírő József hamvainak székelyudvarhelyi újratemetését; 18 a román politika negatívan fogadta, hogy a magyar állam magas rangú tisztségviselői részt vettek a romániai választásokon induló egyes magyar politikai alakulatok kampányrendezvényein. A magyar külpolitika elítélte a román politika megfélemlítési politikára utaló eseményeit, kiállt a Marosvásárhelyi Orvosi és Gyógyszerészeti Egyetem magyar nyelvű képzésének ügye mellett, elítélte a Székely Mikó Református Kollégium visszaszolgáltatását megsemmisítő és a restitúciós bizottság tagjait elítélő bírósági határozatot, kimondva, hogy a két ország közötti kapcsolatok alakulásában döntő kérdés az erdélyi magyarság emberi jogainak tiszteletben tartása. A magyar külpolitika ez esetben kifejezte nyitottságát, együttműködési szándékát a kétoldalú viszony rendezésére, hangsúlyozva a jószomszédi kapcsolatok és a szolidaritás szükségességét, amire a régiónak nagy szüksége van. A két ország külügyminisztere Budapesten tárgyalt a Magyarország és Románia közötti kapcsolatrendszer kérdéseiről, különös tekintettel a fennálló nézetkülönbségekre. A találkozót követően a két fél kijelentette, hogy folytatja és tovább akarja fejleszteni partnerségi együttműködését. A vitás kérdések ahogyan a nemzetpolitikai stratégia is megfogalmazza a nemzeti kisebbségekkel függnek össze. 15 Romániában a legutóbbi, 2011-es népszámlálás adatai szerint magyar él, ami a lakosság 6,5 százalékát teszi ki. Lásd: Institutul National de Statistica, Románia és Bulgária schengeni csatlakozása. 17 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, o. 18 Victor Ponta arról nyilatkozott, hogy Nyírő József író tevékenysége miatt nem részesülhet nyilvános tisztelet adásban Romániában. Mivel hibás iktatószámú temetkezési engedélyt adtak a román hatóságok, a tervezettnél később került sor az író hamvainak újratemetésére. Az eseményen részt vett Kövér László házelnök, az újratemetés védnöke. 16