A SZOCIÁLIS, GYERMEKJÓLÉTI ÉS GYERMEKVÉDELMI SZOLGÁLTATÁSOK IGÉNYBEVEVŐI

Átírás

1

2

3 A SZOCIÁLIS, GYERMEKJÓLÉTI ÉS GYERMEKVÉDELMI SZOLGÁLTATÁSOK IGÉNYBEVEVŐI Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal február

4

5 Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal 1071 Budapest, Damjanich u. 48. Tel: (06-1) Fax: (06-1) Felelős kiadó: dr. Pósfai Gábor Készítette: Goldmann Róbert Mester Dániel Mód Péter A kiadvány véleményezésében részt vett: Bojta János Fehér Eszter dr. Kása Karolina Szabóné Varga Valéria A kiadvány a TÁMOP / számú Központi Szociális Információs Fejlesztések című kiemelt projekt keretében az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg. ISBN Szociális Füzetek Budapest, 2013 Nyomdai előkészítés és nyomdai munkák: Praxis Kiadói Kft.

6

7 Tartalom Előszó 7 Előzmények 8 Bevezető 13 A rendszer kiépülése 16 Jelentő szolgáltatások számának alakulása 16 Igénybevevők számának változása 22 Szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatások helyzetképe 27 Igénybevevők 27 Szolgáltatók 31 Igénybevételek 36 A szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi terület néhány kiemelt célcsoportja 41 Idősek 41 Gyermekek 45 Aktív korúak 49 Hajléktalanok 53 Fogyatékkal élők 56 Pszichiátriai- és szenvedélybetegek 62 Szolgáltatás csoportok 66 Családsegítő és gyerekjóléti szolgáltatások 66 Szociális szakellátás otthont nyújtó ellátásai 70 Gyermekvédelmi szakellátás 75 Összefoglalás 80 Ábra, táblázat jegyzék 82 Mellékletek 87-5-

8

9 Előszó A Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal (NRSZH) több mint két éve látja el a szociális és a rehabilitációs hatósági feladatok központi felügyeletét. Jelen kiadványban az NRSZH egyik kiemelt projektje a TÁMOP / Központi Szociális információs fejlesztések eredményei közül mutatjuk be részletesen a szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatások igénybevételére vonatkozó hatósági adatokat. A TÁMOP projekt célja a szociális ágazat működésének modernizációja, ezen belül kiemelten az ágazati szolgáltatások átlátható működéséhez, ellenőrzéséhez, tervezéséhez, és a döntéstámogatáshoz szükséges központi elektronikus szolgáltatások fejlesztése. Ennek keretében került sor az ágazati adminisztráció központi informatikai rendszerének kialakítására, a korábbi IT rendszerek korszerűsítésére, megújítására. A munka tartalmazta a működési engedély központi elektronikus adminisztrációs rendszerének, a központi ágazati adatszolgáltatási és információs rendszer működtetésének, a működési ellenőrzési rendszer elektronikus nyilvántartásának és az ágazati szolgáltató portál kialakításának programját, illetve tartalomfejlesztését. A konstrukció keretében megvalósuló fejlesztés további célja a szakembereknek és a lakosságnak szükséges információ biztosítása a központi elektronikus szolgáltatások fejlesztése által. Ennek keretében kezdődött el az ágazati adminisztráció központi rendszereinek kialakítása, korszerűsítése, és a hatósági feladatok, a szociális, a gyermekjóléti és a gyermekvédelmi szolgáltatások adminisztrációjának szakmai fejlesztése és elektronizálása. A fejlesztések az átlátható, a valós szolgáltatási potenciált és a tényleges szolgáltatásmennyiséget dokumentálni és követni képes rendszerek kialakítását, valamint a szolgáltatók és a szolgáltatások igénybevevőinek információs támogatását célozták. A projekt megvalósulásával országosan kiépült egy átlátható, mindenki által hozzáférhető szociális információs rendszer, amely széleskörűen tájékoztatja mind az érintett lakosságot, mind pedig az ágazatban dolgozó hatóságokat, hivatalokat, szociális intézményeket, helyi és országos döntéshozókat, és még kutatási célokra is használható. A projekt végrehajtásával nem csak a szociális információs rendszer uniós szintű modernizációja történik meg, de egy közérthető és átlátható ágazati nyilvántartás is készül. A fejlesztés eredményeként elindult a szocialisportal.hu elnevezésű ágazati weboldal, amelyen minden közérdekű és szakmai információ közérthető formában elérhető. Az internetes médium hosszútávon tudja biztosítani a szociális ágazatot érintő információk áramlását és a közérdekű adatok megosztását. A projekt további kiemelkedő eredménye az elektronikus igénybevevői nyilvántartás megteremtése, mely rendszer használata alapján jelenleg naponta több mint félmillió ellátott igénybevételi adatait lehet nyomon követni. dr. Pósfai Gábor főigazgató -7-

10 Előzmények Társadalmi környezet A rendszerváltást követő társadalmi-gazdasági átalakulás nagy terheket rótt az egész társadalomra, de a szegénység kockázata és a biztonság hiánya halmozottan jelentkezett egyes hátrányos helyzetű, különösen sérülékeny csoportoknál. A korábbi évek kedvezőtlen makrogazdasági folyamatai tovább növelték a társadalmi különbségeket. A magyarországi munkaerőpiac sajátos jellemzője, hogy az alacsony foglalkoztatottság viszonylag magas munkanélküliség mellett, magas inaktivitással párosul. A munkanélküliségi ráta 2001 óta tapasztalható növekedési üteme melynek elsődleges okai az emelkedő nyugdíjkorhatár, illetve a pályakezdő fiatalok elhelyezkedési nehézségei voltak 2008 után elsősorban a válság hatására felgyorsult ben ez a növekedés megállt a munkanélküliség aránya az egy évvel korábbihoz képest gyakorlatilag már nem változott. A területi különbségek ugyancsak rányomják bélyegüket az elhelyezkedési lehetőségekre, az Észak-magyarországi és a Dél-dunántúli régiók munkanélküliség szempontjából is leszakadóban vannak az ország több részétől, de főleg a közép-magyarországi és a nyugat-dunántúli területektől. Míg a munkanélküliségi ráta 2012-ben alig több mint 1 %-kal haladta csak meg az uniós átlagot, a foglalkoztatotti arány közel 8 %-kal marad el tőle. Bár a november és január közötti időszakában a éves népességen belül 39 ezer fővel dolgoztak többen, mint egy évvel korábban és így a foglalkoztatottak aránya is 1.1 százalékponttal nőtt, az 57.1 %-os arányszám európai szinten rendkívül alacsonynak tekinthető. Különösen alacsony a nők és a munkaerőpiacon kis létszámban jelen lévő éves fiatal foglalkoztatottak aránya. Az alacsony munkaerőpiaci részvétel kialakulásában jelentős szerepet játszott a rendszerváltást követően az alacsony nyugdíjkorhatár, a korkedvezményes nyugdíjazási lehetőségek, a megváltozott munkaképességűek körének jelentős növekedése, a lakosság rossz egészségi állapota, a be nem jelentett munkavállalás térnyerése, és az a tény, hogy a foglalkoztatáspolitika középpontjában sokáig inkább a munkanélküliség csökkentése és nem a foglalkoztatás bővítése állt 1. Az alacsony foglalkoztatottság egyenes következménye, hogy a szegénység, és ezen belül a tartós mélyszegénység fokozottan van jelen hazánkban. Bár a hazai szegénységi arányszám átlagosan valamivel kedvezőbb az EU tagállamok átlagánál, és összességében az alacsonyabb szegénységi mutatójú országok közé sorolja hazánkat, az egyes kockázati csoportokat vizsgálva esetenként már sokkal rosszabb a kép. Magyarországon az életkor előrehaladtával fokozatosan csökken a szegénységi arány, illetve a szegénységi kockázat (RISK). A 65 éven felüliek csupán 4 %-a él szegénységben Magyarországon, az európai átlag ennek közel négyszerese, 16 %. Ezzel szemben évek óta a gyermekek a legveszélyeztetettebbek, akik szegénységi kockázata 1,65-szorosa az országosnak, és csupán 0,2 %-kal marad el az EU-s átlagtól ben minden ötödik gyermek a szegénységi küszöbszint alatt élt. 1 Gyorstájékoztató Sorszám: 33. (KSH) február

11 A háztartásokat nézve a sokgyermekes és az egyszülős háztartásokban élők helyzete a legrosszabb. Az ilyen háztartásban élők több mint negyede tekinthető szegénynek, szemben a legjobb helyzetben lévő olyan kétszemélyes háztartásokkal, ahol legalább az egyik személy 65 éves vagy idősebb. Ez utóbbiak között a szegénységi arány csak 2,4 %-os. A tartós szegénységben élők aránya (akik a vizsgált 4 év során legalább háromszor a szegénységi küszöb alatti szinten éltek) közel 70 %-ot tesz ki, szemben az 54 %-ra becsült Európai Uniós aránnyal. Az összes szegényhez viszonyított hányaduk a gyermekek körében a legmagasabb, a keresztmetszeti arány 4/5-ét teszi ki. Szintén növeli a szegénységi kockázatot az alacsony iskolai végzettség. Az alacsony és magasabb végzettségű csoportok között több mint tízszeres a különbség. Különösen rossz a romák, a munkanélküliek, a fogyatékkal élők, a pszichiátriai és szenvedélybeteg emberek, a sokgyerekesek, a gyermeküket egyedül nevelő szülők, a hajléktalanok és a rossz lakhatási feltételek között, hátrányos helyzetű településeken élők helyzete végén, Magyarországon 1006 ezer háztartásban 1 millió 608 ezer 16 éven aluli gyermek élt, nagyobb részük (84 %) két-, 16 %-uk egyszülős háztartásban nevelkedett (ez utóbbiak zömét 91 %-át az édesanyánál helyezték el). A gyermekes háztartásokban élők egy főre jutó éves nettó jövedelme az átlagjövedelem 73 %-át tette ki. A gyermekek 35 %-a, mintegy 563 ezer élt a szegénységi küszöb alatt, az egyszülős háztartásban élő 0-15 évesek estében még több ez az arány, 45 % volt. A szegények között is kitűnt azonban egy még szerényebb körülmények közt élő, jól körülhatárolható csoport, az alsó jövedelmi tizedbe tartozók halmaza, ahol az egy főre jutó nettó havi jövedelem nem érte el még a segélyezési küszöböt sem. Ebbe a kategóriába tartozott az összes 16 éven aluli gyermek 23 %-a 2. Hazánkban a települési önkormányzatok jegyzői december 31-én, ezerből átlagosan 108 olyan családban élő kiskorút tartottak nyilván, akiknek a fejlődését környezeti, magatartásbeli, anyagi vagy egészségi okok akadályozzák. A gyermekek veszélyeztetettsége minden harmadik esetben családi konfliktusból, életvezetési problémából vagy elhanyagolásból adódott. Minden negyedik esetben megélhetési, minden ötödik esetben gyermeknevelési jellegű gondok álltak a háttérben. A jegyzők 24 ezer esetben rendeltek el védelembe vételt. Arányait tekintve a legtöbb ilyen jellegű gondoskodás alá helyezés az ország hátrányosabb helyzetű területein történt. Korunk egyik nagy kihívása a társadalom öregedése. A népszámlálás előzetes adatai szerint 2011-ben az állandó népesség 23 %-át tették ki a 60 évnél idősebbek. A lakosság elöregedése a népességcsökkenés folyamatával párhuzamosan zajlik, ezért egyre nő az egészségi kockázatnak és a halandóságnak jobban kitett népességcsoportok részaránya. Az öregedő társadalom nem csak a nyugdíjrendszer hosszú távú fenntarthatóságát veszélyezteti, emiatt fokozódik az egészségügyi és szociális ellátórendszerekre egyre jobban nehezedő nyomás is. Míg a teljes népesség több mint fele jónak, vagy nagyon jónak tartotta 2009-ben egészségi állapotát, addig a 65 év felettieknek csupán ötöde. Krónikus betegségről a teljes népesség kétharmada, míg a 65 évnél idősebbek körében tízből 9 fő számolt be, ami nemzetközi viszonylatban igen magas arány. A 65 évnél idősebbek között csak minden negyedik idős nem érzi magát korlátozottnak valamilyen egészségi probléma miatt, több mint ötödük ugyanakkor súlyos korlátozottságról számolt be. Az idősek leggyakoribb halálokai a szív-, az agyi ér-, valamint a krónikus tüdőbetegségek, de az akadályozottságukat inkább a látás vagy hallás megromlása, a mozgásszervi problémák és a szellemi képességek hanyatlása okozzák 3. 2 A jövedelmen kívüli tényezőkben megnyilvánuló gyermekszegénység és kirekesztődés KSH november 3 Október elseje az idősek világnapja 2012 a tevékeny idősödés és a nemzedékek közötti szolidaritás európai éve (összeállította: KSH) in: Statisztikai Tükör VI. évfolyam 75. szám -9-

12 Ellátórendszer A szociális rendszerek alapfeladata a társadalomban meglévő szociális problémák felismerése, a kirekesztődés megelőzése, az egyéni szükségletekhez igazodó segítség, az esélyegyenlőség elősegítése. A társadalmi kockázatok kezelése érdekében Magyarországon pénzbeli ellátások és jóléti szolgáltatások működnek. Részben ennek a szociális ellátórendszernek kell választ találnia, igazodnia korunk nagy társadalmi és gazdasági kihívásaira, a társadalom idősödésére, a családi kapcsolatok gyengülésére, a gazdaság átalakuló szerkezetéből adódó problémákra. Ezek a trendek nem hagyhatják érintetlenül a társadalompolitika rendszerét, kijelölik a jóléti állam, és ezen belül a szociális közszolgáltatások peremfeltételeit. A szociális és gyermekjóléti ellátások és támogatások tágabb értelembe vett rendszerének jogi szabályozása meglehetősen szétszabdalt. Az egységes, koherens rendszer létrejötte ellen hatott, hogy a szabályozás korábban nem egy átfogó társadalompolitikai koncepció mentén történt, hanem többnyire ad-hoc jellegű volt. Több tucat jogszabály közül azonban mindmáig az évi III. törvény A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról és a évi XXXI. törvény A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról tekinthetők a rendszer pillérének. A két törvény által determinált ellátási rendszer, mind a szociális, mind a gyermekjólét, gyermekvédelem terén alapvetően pénzbeli és természetbeni ellátásokra, nevesített alapszolgáltatásokra, -ellátásokra és szakosított ellátásokra épül. Az alapellátások jellemzően az otthonközeli ellátásokat tartalmazzák, melyek célja az igénybevevő saját korábbi környezetében történő ellátása, gondozása, a szakellátás pedig a bentlakásos, otthont nyújtó szolgáltatásokat foglalja magában. A jogszabályok mind a segélyezést, mind pedig az alapszolgáltatások biztosítását települési szintre telepítik, míg a szakosított ellátások biztosítását döntően a megyei fenntartók helyett 2012-től folyamatosan az állam feladatává teszik. Ennek következtében az alapszolgáltatások tekintetében egy meglehetősen szétaprózódott ellátórendszer jött létre, mely integrációját sokáig nem ösztönözte semmi. Mivel a szolgáltatások döntő részénél a szolgáltatások biztosításának kötelezettsége a települési lakosságszámhoz kapcsolódik, így számos település eleve nem kötelezett bizonyos szolgáltatások biztosítására, emiatt jelentős szerkezeti és területi egyenlőtlenségek jöttek létre az ellátórendszer kiépítettségében, hozzáférhetőségében. Az ország településszerkezete miatt különösen az aprófalvas térségekben sérül az esélyegyenlőség normája: nincs vagy csak korlátozottan van mód a szociális, és egyéb közszolgáltatásokhoz való hozzáférésre, kívánatos igénybevételükre. A szociális ellátórendszer nagymértékben decentralizált, hiányzik a szociális szféra és igazgatás területén a középirányító szervezeti rendszer, nem megfelelő a kapacitások területi összehangolása, a különféle szolgáltatások nem kapcsolódnak egymáshoz. A szolgáltatások és az ellátások rendszere nem kellő mértékben épül egymásra, nincs megfelelő kapcsolat a különböző alrendszerek (szociális és gyermekvédelem) között sem. Miközben a társadalmi folyamatok hatására a szükségletek a szolgáltatásokra egyre fokozódnak, a szolgáltatásokkal szembeni szakmai és minőségi elvárások kidolgozottsága nem megfelelő. Mindeddig nem voltak egzakt mutatószámok, és ha lettek is volna, a korábbi adminisztrációs rendszer nem tette lehetővé ezek széleskörű mérését. Ezen adatok hiánya, szinte lehetetlenné tette a racionális tervezést és irányítást, de megnehezítette a szakmai hatósági ellenőrzést is. -10-

13 Magyarországon a társadalmi, gazdasági fejlődés időben és térben egyenlőtlenül megy végbe. Ennek következménye, hogy az egyes társadalmi csoportok és területek között több szempontból is jelentős különbségek vannak. A szociális védelmi rendszer ezért kiemelten kezeli a többszörösen hátrányban lévők életesélyeinek növelését, akik közül különösen fontosnak tekinti egyes, a törvényben is nevesített célcsoport: az idősek, gyermekek, fogyatékkal élők, hajléktalanok, pszichiátriai és szenvedély betegek védelmét. Az ágazat információs helyzete az igénybevevői nyilvántartás bevezetése előtt A 2008-as Szociális ágazati információs stratégia szerint a szociális és gyermekvédelmi hatóságok információtechnológiai környezete jó alapot biztosít a szociális központi informatikai rendszer kialakításához. Az akkori állapotok szerint azonban az informatika szerepe a szociális szférában szinte kizárólag az adminisztratív feladatok ellátására korlátozódott. Ezen túl az ágazaton belüli informatikai rendszerek különböző technológiára épültek, összekapcsolhatóságuk nem volt biztosított. Nagy gondot jelentett a szociális ágazat stratégiai tervezési és a döntés-megalapozást szolgáló feltételek hiánya. A döntés előkészítéshez szükséges, szociálpolitikában (is) használható adatok többsége a Központi Statisztikai Hivatal gyűjtése, a népszámlálások és az országos statisztikai adatgyűjtési program (a továbbiakban OSAP) keretében volt elérhető. Bár ezek az adatok széleskörűek, de főleg területi szinten nehezen voltak hozzáférhetőek. Mivel évenkénti gyűjtésűek, semmit nem mutattak az évközi változásokról, ráadásul naprakésznek sem igen voltak mondhatók, hiszen az adatgyűjtés után leghamarabb is csak egy évvel váltak elérhetővé a friss adatok. Ezen túl a KSH legalább két éves késéssel tudta kérdőíveiben lekövetni a szociális és a gyermekvédelmi törvényben megjelenő új változásokat, illetve a változás-bejelentést például: az integrált intézmények, új szolgáltatások, új működési feltételek és azok előírásai szerint. Adatgyűjtés szempontjából problémát jelentettek a szociális és a gyermekvédelmi törvényekben alkalmazott fogalmi és módszertani eltérések és más definíciós problémák. A statisztikai adatgyűjtési rendszer különálló kérdőívekből állt, amelyekben sok volt az átfedés, ugyanakkor a jelentésben sok volt az adathiány is. Az első központi szintű rendszernek tekinthető Szociális regiszter, ami egy hatósági nyilvántartási és adatgyűjtési rendszer, 2007-ben jött létre a Foglakoztatási és Szociális Hivatal égisze alatt. Feladata a szociális területen a hatósági nyilvántartás és az adatgyűjtés. A minisztérium célja a rendszer kiépíttetésével az volt, hogy naprakész, könnyen és gyorsan áttekinthető, országos szintű, engedélyesenként vezetett, a szolgáltatások működési engedélyére épülő nyilvántartást hozzon létre. Az intézményi nyilvántartás rendszerét a működési engedélyezés folyamatához kapcsolták, az adatbázisban szereplő adatok az eljárást követően a működési engedély módosításkor az új szolgáltatónak kiadott működési engedély esetén, az ágazati azonosító kérésekor a kiadó hatóság által elektronikus úton kerültek rögzítésre. A jelentési rendszer adatainak segítségével a döntéshozók számára lehetővé vált országos adatok kinyerése is, azonban ezek az adatok kizárólag csak a szolgáltatókról, fenntartókról, szolgáltatásokról nyújtottak információt óta a regisztert a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal működteti és tartja fenn. -11-

14 A szociális regisztert kiegészítéseként jött létre a szociális intézményekre fókuszáló országos jelentési és férőhelyfigyelő rendszer. Ez az országos adatbázis a szolgáltatások és a szociális foglalkoztatás legfontosabb alapadatait tartalmazta, és évente, kezdetben kettő majd egyes szolgáltatások esetében négy alkalommal frissült. A rendszerben szereplő adatokat a szolgáltatók, intézmények fenntartói, elektronikus úton szolgáltatták, az adatok az engedélyesekre, azaz telephelyi szintre vonatkoztak. A rendszer folyamatos fejlesztés alatt állt. A jelentési kötelezettség teljesítése sosem érte el a 100 %-ot és az ágazat működésére vonatkozó alapvető információk is csak nagy idő- és munkabefektetéssel voltak kinyerhetők. Az addigi fejlesztések alapján fogalmazódott meg a kétezres évek derekán, hogy egy központi elektronikus adminisztrációs rendszert kellene kialakítani a szociális szolgáltatások munkájának segítésére, amely a Társadalmi Megvalósulás Operatív Program (TÁMOP) fejlesztési logikája mentén valósult meg, figyelembe véve a szociális és gyermekvédelmi szolgáltató rendszer jelenlegi sajátosságait, illetve hiányait. A TÁMOP ben keretében egységes módszertan alapján került sor az idős bentlakásos, családsegítő és gyermekvédelmi szolgáltatások folyamatainak leírására; a jelenlegi jogszabályokhoz igazodó gyakorlatot és az adminisztrációs igényeket egyaránt szem előtt tartó űrlaprendszer kialakítására, majd az egyes adattartalmakhoz kapcsolódó mutatószámok (indikátorok) összegyűjtésére. A TÁMOP tevékenységadminisztrációs fejlesztésének keretében elkészült produktumok ilyenformán szolgáltak a TÁMOP informatikai fejlesztésének alapjául. A fejlesztés keretében elkészültek a három terület szoftverei, melyeket pilot jelleggel teszteltek is. A tevékenységadminisztrációs rendszer egységes keretrendszer alapján működik. Adminisztrációs jellegéből adódóan az egyes tevékenységekhez kapcsolódva biztosítja az adatok rögzítését, tárolását, kereshetőségét és rendezését. Ezen felül tartalmazza az űrlapok struktúráját és tartalmát, a definíciós listát, a rendszer használatának, működésének leírását, valamint ezek szabályait. Mindezek értelmében a fejlesztésen belül az elsődleges cél a szociális szolgáltató rendszer átláthatóságának, tervezhetőségének, irányíthatóságának és fenntarthatóságának növelése, és ennek következményeként a szolgáltatások célszerűségének és a kliensek elégedettségének fokozása tavaszán fogalmazódott meg az ágazati vezetés irányából az-az igény, hogy a tevékenységadminisztrációs-fejlesztés módszertani és fejlesztési bázisára alapozva létre kell hozni az Igénybevevői Nyilvántartást 4. Ennek gyors előkészítése és maga a fejlesztés második felében indult el. Az Igénybevevői Nyilvántartás (Központi Elektronikus Nyilvántartás a Szolgáltatást Igénybevevőkről KENYSZI) egy országosan egységes nyilvántartási rendszer, amelynek célja a szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatások állami finanszírozása ellenőrzésének megalapozása. Lehetővé teszi a jogosulatlan igénybevételek kiszűrését, a szociális ellátórendszer hatékonyabb, a szükségletekhez jobban illeszkedő, célzottabb működtetését. 4 A tevékenységadminisztációs fejlesztés egyik modulja. -12-

15 Bevezető A szociális és gyermekvédelmi szolgáltatások egyik régen várt eleme az egységes igénybevevőket nyilvántartani képes országos központi igénybevevői nyilvántartás. A Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal (NRSZH) által működtetett rendszer bevezetését a szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatók, intézmények ágazati azonosítójáról és országos nyilvántartásáról szóló 226/2006. Korm. rendelet írja elő a szociális és gyermekvédelmi ágazat intézményeinek 5. Ezt az új TAJ alapú nyilvántartási rendszert egy rövid tesztelési időszakot követően március 1-től kell élesben használniuk az intézményeknek, melynek elmaradását július 1-jétől szankcionálhatják a hatóságok. Az igénybevevői nyilvántartás a szociális szolgáltatások területén nyilvántartási, ellenőrzési és ágazattervezési célokat szolgál, elősegíti, hogy a költségvetési források a rászorulók érdekében, hatékonyan és eredményesen hasznosuljanak. A rendszer kiépítésével olyan naprakész információk állnak rendelkezésre a szolgáltatások üzemeltetéséhez, melyek gazdaságosabb és a tényleges problémákra jobban reflektáló rendszert eredményeznek. Országosan, naprakészen láthatóvá vált, hogy a szociális ellátó rendszerben kik, mikor és hol vettek igénybe valamely szolgáltatást. A fejlesztés eredménye információs bázisul szolgál a finanszírozáshoz, az ellenőrzéshez és a tervezéshez egyaránt. Az Igénybevevői Nyilvántartás azért hatékonyabb az eddigi zömében papír alapú nyilvántartásnál, mert egy helyen teszi átláthatóvá a szolgáltatások rendszerét, s több területen is képes megakadályozni párhuzamos támogatási helyzetek kialakulását. Az intézmények által a rendszerbe feltöltött adatok alapvetően három, képalkotást segítő, fő csoportba sorolhatók: adatok az igénybevevőkről, adatok az igénybe vett szolgáltatásokról, adatok az igénybevételek napi alakulásáról. Az igénybevevők esetében a fontosabb személyi azonosítókon túl (név, anyja neve, lakcím, születési hely, születési dátum, TAJ szám) regisztrálásra kerül az állampolgárság és a jogállás is. Ezek az adatok összekapcsolhatók az általuk igénybevett szolgáltatások fontosabb adataival, a szolgáltatás időtartamával, típusával és a szolgáltatók NRSZH Szociális Regiszterében nyilvántartott adataival. Az igénybevételek napi alakulását rögzítő igénybevételi naplóból megismerhető, hogy adott napon mely szolgáltatásokat, mely szolgáltatóknál, kik vették igénybe és ezeket az igénybevételeket mikor rögzítették az adatszolgáltatók a rendszerbe. A rendszeren keresztül kizárólag abban az esetben kell adatszolgáltatást végezni a szolgáltatónak, ha a szolgáltatás nyújtása költségvetési támogatás igénybevételével valósul meg. 5 Ez alól kivételt, csak a falugondnoki és tanyagondnoki szolgáltatás, népkonyha, szenvedélybetegek alacsonyküszöbű ellátása, utcai szociális munka, alternatív napközbeni ellátás, házi gyermekfelügyelet, a családsegítés és a gyermekjóléti szolgáltatás speciális egy találkozásos esetei és a gyermekjóléti központ néhány speciális szolgáltatása jelent. 6 Mester Dániel: Központi Elektronikus Nyilvántartást Szolgáltatást Igénybevevők rendszer szakmai tesztelésének eredményei, 2012 (kézirat) -13-

16 Az adminisztrációs rendszerben 65 féle szociális és gyermekvédelmi szolgáltatásban érintett 779 ezer személy 7 adatai szerepelnek, a vizsgált időszak valamelyik napján legalább egy szolgáltatást igénybe vett személyek száma 580 ezer fő. Módszertan Az adminisztratív adatállományok statisztikai igényű elemzése, a leíró statisztikai módszerek alkalmazása választ ad számos a célok között leírt elemzési feladat ellátására. Az elemzés alapját az Igénybevevői Nyilvántartásban és a Szociális Regiszterben található adatok szolgáltatták. Az Igénybevevői Nyilvántartás elindulása óta az adatbázis elemzése folyamatos. Korábban három nagy elemzésre került sor (2012. március, május; szeptember), melyek egyes problémacsoportokra fókuszáltak. Bár az ezekhez használt adatok a rendszer fokozatos felfutása következtében még korántsem voltak teljes körűek, mégis ezekre a tapasztalatokra is támaszkodva készült el a jelen elemzésünk, melynek első, a A rendszer kiépülése című részében a korábbi tanulmányokból is találhatóak adatok, részelemzések. A rendszerben rögzített adatok naponta bővülő, óriási adatbázist generálnak. Tanulmányainkban csupán egyegy hetes időintervallumot vizsgáltunk, mert az ezt meghaladó időtartam már akkora adatmennyiséget jelentett volna, melyet csak olyan nagyobb kapacitású számítógépek segítségével tudtunk volna elemezni, amivel a Hivatal nem rendelkezik. A munkánkhoz használt adatok a rögzítés után egy nagyon összetett Oracle adatbázisba kerülnek, amihez az Oracle SQL Developer kliens program segítségével fértünk hozzá. Innen hívtuk le azokat az adattáblákat, amelyek feltétlenül szükségesnek látszottak a vizsgálathoz, majd a bennük lévő szenzitív, személyes adatok törlése (név, anyja neve, TAJ szám, lakcímből az utca, házszám, születési hely valamint a születési dátumból a hónap nap) után fel tudtunk építeni egy jóval egyszerűbb, anonimizált Access adatbázist. Ebből soklépcsős lekérdezéseken keresztül jutottunk el azokhoz az adattáblákhoz, amelyeket SPSS programba beolvasva már alaposabb statisztikai vizsgálatokat is készíthettünk. Az Igénybevevői Nyilvántartás rendszer adatállománya napi szinten változik. Minden nap megközelítőleg 600 igénylés mellett, ezerszám kerülnek új szerződések rögzítésre a rendszerbe, de a már korában felvitt adatok jelentős részének korrekciója is gyakran megtörténik. Egy ilyen dinamikusan változó adatállomány elemzése csak úgy képzelhető el, ha azt statikussá tesszük és egy adott napon megállítjuk az időt. Ez a nap november 5-re esett. Ezen a napon történtek azok a lekérdezések, amelyek az elemzésünk fő gerincét képező négy adattáblát eredményezték. Az első ilyen adattáblából, az igénybevételi naplóból megtudhatjuk, hogy a vizsgálatunk alapját képező október 15-től 21-éig tartó héten kik, melyik napokon, melyik szolgáltatónál milyen szolgáltatást vettek igénybe. A második adattáblából megismerhetjük a lekérdezés időpontjáig a rendszerbe rögzített valamennyi kliens fontosabb adatait: korát, nemét, állandó vagy tartózkodási lakhelyéből képzett összevont lakóhely települését (járását, megyéjét, régióját), állampolgárságát, jogállását decemberi adat -14-

17 A harmadik adattábla az úgynevezett igénylések adatait tartalmazza. A rendszerbe jelentő szolgáltatóknak minden szolgáltatás megkezdése előtt, a klienssel való szerződésük megkötésekor, rögzíteniük kell egy úgynevezett igénylést. Ebből megtudható, hogy a határozat vagy megállapodás alapján nyújtandó szolgáltatásnak mi a kezdeti dátuma, és a segítő folyamat lezárásának időpontja is ismerté válik. Az elemzéshez használt adattábla a lekérdezés időpontjáig rögzített valamennyi igénylés adatait tartalmazza. A negyedik adatállomány a szolgáltatók adatait tartalmazza. Ez az NRSZH Szociális Regiszterében található szolgáltatóhoz hozzárendelt, főbb adatokon túl (nevük, működési helyük, szolgáltatás, ellátás típusa, fenntartó gazdasági jellege), a regisztrált-e képviselők számát is tartalmazza. Adatelemzésünk első részében a szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatások, valamint az igénybevevők számának változásán keresztül mutatjuk be a rendszer használatának kiépülését a bevezetési időszaktól 2012 októberéig. A második fejezet egyfajta ágazati helyzetkép az Igénybevevői Nyilvántartás adatainak tükrében. A szolgáltatások, igénybevevők, szolgáltatók és igénybevételek sokrétű elemzése a tavaly október közepi adatok alapján készült. A harmadik részben a szolgáltatások legnagyobb célcsoportjait vesszük alaposabban górcső alá. Ebben, többek között olyan új adatokat is lehet találni, melyek a szociálpolitika e szegmensének célzottságát mutatja be. A vizsgált célcsoportok: az idősek, gyermekek, aktív korúak, hajléktalanok, fogyatékkal élők, valamint a pszichiátriai és szenvedélybetegek. A tanulmány utolsó részében három szolgáltatási terület főbb jellemzőiről írunk. Bemutatjuk a családsegítő és gyermekjóléti szolgáltatások; a szociális szakellátás otthont nyújtó ellátásai, valamint a gyermekvédelmi szakellátás igénybevevőit, területi elhelyezkedésüket a szolgáltatók sajátosságait, és az igénybevételek egyéb speciális jellemzőit. Elemzésünkkel igyekszünk rámutatni, hogy az elektronikus adminisztrációs rendszer miben és mennyiben járul hozzá a szolgáltatások átláthatóságához, hatékonyságának növeléséhez, illetve azt is, hogy a kétségtelenül meglévő ellenőrző, fegyelmező funkciói mellett mennyiben segíti, támogatja a szociális és gyermekvédelmi ellátás ügyfeleinek ellátását, munkatársaik számára hogyan teszi eredményesebbé az ügyfeleik ellátását. -15-

18 A rendszer kiépülése Az igénybevevői nyilvántartási rendszer alapgondolata 2011 tavaszán fogant meg az ágazati vezetés szintjén. Ehhez kapcsolódóan 2011 őszén indultak meg az informatikai fejlesztések, s a rendszer első verziója 2012 januárjára készült el. Ezt követően az NRSZH, és azon belül a Szociális Főosztály, valamint a TÁMOP Projektiroda megfeszített munkája eredményeként külső oktatók bevonásával február végéig, két lépcsőben először 650, majd 5000 szociális területen dolgozó szakembert képeztek ki a rendszer használatára. A rendszer éles üzeme március 1-jén indult. Az ezt követő, három hónapig tartó türelmi idő alatt a rendszert nem használókat még nem fenyegette hátrányos jogkövetkezmény, de 2012 júliusától már az Igénybevevői Nyilvántartásba történő jelentési kötelezettség teljesítése a normatív finanszírozás elszámolhatóságának feltétele lett. A rendszer támogatását az indulás óta a NRSZH két érintett részlegén túl egy call center segítette, és segíti jelenleg is. A következő fejezetben a rendszer bevezetésének folyamatát mutatjuk be az időszakos adatok változásai alapján. Jelentő szolgáltatások számának alakulása Az igénybevevői nyilvántartási rendszer a különböző szolgáltatások legfontosabb adatait tartalmazó Szociális Regiszter adataira épül. Mielőtt egy szolgáltatást elindítására sor kerül, azt a működést engedélyező hatóságnál be kell jelenteni. A szolgáltatás csak akkor kap működési engedélyt, ha bekerül a Szociális Regiszter adatbázisába. Ez utóbbi tevékenységet korábban az önkormányzatok jegyzői végezték. Sajnos ez a tevékenységük nem volt egységes és megfelelő színvonalú, ebből kifolyólag az adatbázisba számos rossz adat került be. Ezt még az is tetézte, hogy a szolgáltatások gyakran változnak, ezért a változásokat folyamatosan kellene az adatbázisban vezetni, azonban ez sokszor elmaradt. Az említett hiányosságok miatt a rendszer bevezetésén túl az egyik legfontosabb tevékenység a regiszterben található adatok tisztítása volt. Ez a működést engedélyező hatóságok, a Szociális és Gyámhivatalok segítségével történt. A fenntartó a működési engedélyezés során, földrajzi területenként külön-külön egy, vagy több szolgáltatásra kér engedélyt. Így történhet meg, hogy egy fenntartó akár száznál is több működési engedéllyel rendelkezhet. Az igénybevevői nyilvántartási rendszerben nyilvántartott szolgáltatások száma a nyilvántartási rendszer tisztításának eredményeképpen 2012 folyamán folyamatosan csökkent májusában még több mint 14 ezer szolgáltatás volt a rendszerben, július 12-én 71 ellátástípusban összesen szolgáltatás működési engedélyét tartunk nyilván, október végén pedig volt a működő szolgáltatások száma. A több szolgáltatásra, több működési engedéllyel rendelkező intézmények miatt, természetesen az intézmények és telephelyek száma ennél jóval alacsonyabb volt. A jelentős csökkenés nem jelenti a szolgáltatások számának tényleges csökkenését. A bemutatott időszakban százas nagyságrendben szűntek meg, és jöttek létre új szolgáltatások az ágazatban. Az egyértelműen kimutatott csökkenő tendencia a nyilvántartási rendszerben a tévesen, hibásan, esetleg duplán rögzített és a lejárt működési engedélyük ellenére sem törölt szolgáltatások kiszűrésének köszönhető. A rendszer működésének értékelésekor fontos megkülönböztetni a működő, de a nyilvántartási rendszerbe adatot nem szol- -16-

19 1. táblázat Az Igénybevevői Nyilvántartásban szereplő szolgáltatások 8 száma ellátástípusok szerint, Ellátás típus gáltató szolgáltatókat, a ténylegesen nem létező, csak a nyilvántartásban szereplő szolgáltatásoktól. Ahogyan korábban is leírtuk, bizonyos szolgáltatásoknak egyáltalán nem kell a rendszert használniuk: a falugondnoki és tanyagondnoki szolgáltatás, népkonyha, szenvedélybetegek alacsonyküszöbű ellátása, utcai szociális munka, alternatív napközbeni ellátás, házi gyermekfelügyelet, a családsegítés és a gyermekjóléti szolgáltatás speciális egy találkozásos esetei és a gyermekjóléti központ néhány speciális szolgáltatás esetén nem kell rögzíteniük a Nyilvántartásban az adatokat. Azoknak a szolgáltatásoknak, akik nem vesznek igénybe állami normatívát a szociális szolgáltatásaik működéséhez, szintén nincs ilyen kötelezettségük. 8 Az elemzett időszakban a legnagyobb arányú csökkenés a támogató szolgáltatások és a gyermekjóléti szolgáltatások esetén történt. Jelentős, közel 10 százalékra tehető a szociális alapellátások szolgáltatásainak csökkenése. A gyermekvédelmi szakellátásoknak az igénybevevői nyilvántartási rendszerben nyilvántartott száma az elemzett időszakban nőtt. Ezek a szolgáltatások (vagy a növekményük jelentős többsége) a rendszer indulásának idején is működő szolgáltatás volt, őket azonban semmilyen formában nem tartotta nyilván az Igénybevevői Nyilvántartás alapját adó Szociális Regiszter május október (db) május július szeptember október Családsegítés Étkeztetés Házi segítségnyújtás Jelzőrendszeres házi segítségnyújtás Közösségi ellátások Nappali ellátás Támogató szolgáltatás Szociális alapellátás Ápolást, gondozást nyújtó intézmény Átmeneti elhelyezést nyújtó intézmény Lakóotthon Rehabilitációs intézmény Szociális szakellátás Gyermekek átmeneti gondozása Gyermekek napközbeni ellátása Gyermekjóléti szolgáltatás Gyermekjóléti alapellátás Otthont nyújtó ellátás Utógondozói ellátás Gyermekvédelmi szakellátás Összesen Kezelt, érvényes szolgáltatások száma a Regiszterben -17-

20 1. ábra E-képviselővel rendelkező szolgáltatások aránya az összes szolgáltatásból (%) Szociális alapellátás Szociális szakellátás Gyermekjóléti alapellátás Gyermekvédelmi szakellátás Összesen május július szeptember október A szociális és gyermekvédelmi szolgáltatásokat működtető szervezetek a nyilvántartási rendszerben az e-képviselőkön keresztül tesznek eleget jelentési kötelezettségüknek. Azt is mondhatjuk, hogy az első lépés a szervezetek részéről az Igénybevevői Nyilvántartás használata felé az e-képviselők 9 kijelölése. Ez, a fenntartó képviselője által írt meghatalmazás alapján történik, melyben kijelölésre került e-képviselő személye, aki az elektronikus Ügyfélkapun keresztüli azonosítást követően tud hozzáférni a fenntartójához hozzárendelt szolgáltatásokhoz. Így, az e-képviselővel rendelkező szervezetek aránya fontos mutatója a nyilvántartás használatának májusában a gyermekvédelmi és gyermekjóléti szolgáltatások százalékának volt kijelölt e-képviselője 10. A szociális alap- és főként a szakellátásoknak lényegesen magasabb aránya rendelkezett ilyen ügyintézővel májusa és szeptembere között minden szolgáltatási ágban jelentősen nőtt az e-képviselők aránya. A legnagyobb mértékben éppen a gyermekvédelmi szakellátások fenntartói pótolták az elemzett időszak elején még kétségtelenül fennálló lemaradásukat, és jelöltek ki e-képviselőket szolgáltatásaikhoz októberében mind a négy ellátási formában meghaladta a 90 százalékot az e-képviselővel rendelkező szolgáltatások aránya Az e-képviselő felelőssége, hogy az adatszolgáltatás időben és pontosan megtörténjen. Ő az, aki e feladatot további megbízott adatszolgáltató munkatársak részére továbbadhatja, 10 Ennek elsődleges oka az volt, hogy a Szociális regiszterben a gyermekvédelmi szolgáltatások nem elég részletes struktúrában szerepeltek korábban, így az ő jelentésük nem volt lehetséges addig, amíg azt a működést engedélyező hatóság segítségével módosították, mely jelentős munkát és időt vett igénybe. 11 Fontosnak tartjuk itt is kihangsúlyozni, hogy az a bázisszám, amihez képest az e-ügyintézővel rendelkező szolgáltatások arányát meghatároztuk, a folyamatos adattisztítások ellenére még mindig tartalmazhat olyan fantom szolgáltatásokat, amelyek csak működési engedély módosítási problémák és egyéb adatisztasági problémák miatt szerepelnek a Szociális Regiszterben. A ténylegesen működő szolgáltatások számához képest az e-képviselővel rendelkező szolgáltatások aránya tehát ennél valamivel magasabb lehet. -18-