5/2004. (III. 2.) AB határozat INDOKOLÁS

Átírás

1 5/2004. (III. 2.) AB határozat A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság országos népszavazás kitzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyjt ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján - dr. Bihari Mihály párhuzamos indokolásával, valamint dr. Holló András és dr. Kukorelli István alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következ határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatát helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. 1. A Magyarok Világszövetsége aláírásgyjt ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos ügydönt népszavazást kíván kezdeményezni a következ kérdésben: Akarja-e, hogy az Országgylés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással - kérelmére - magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségnek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a évi LXII. törvény 19. szerinti Magyar igazolvánnyal vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja? Az OVB 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatával az aláírásgyjt ív mintapéldányát hitelesítette. A határozat indokolása megállapította, hogy az aláírásgyjt ív megfelel a törvényben meghatározott formai, valamint a feltett kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek. Az OVB határozatát az országos népszavazásról és népi kezdeményezésrl szóló évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 2. -ára, 10. -ára, 13. -ára, valamint a választási eljárásról szóló évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) ára és ára alapította. 2. Az OVB határozata a Magyar Közlöny szeptember 23-i számában jelent meg. A határozat ellen október 7-én, a Ve ának (1) bekezdésében meghatározott határidn belül kifogást nyújtottak be. Az OVB a kifogást megküldte az Alkotmánybíróságnak. Az OVB határozata ellen benyújtott kifogást az Alkotmánybíróság - a Ve ának (3) bekezdése szerint - soron kívül bírálja el. 3. A kifogást tev (a továbbiakban: indítványozó) azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg az OVB határozatát és utasítsa az OVB-t új eljárásra. A kérelmet a következkkel indokolta: - az aláírásgyjt íven szerepl kérdés eredményes népszavazás esetén olyan törvény megalkotására kötelezné az Országgylést, amely az állampolgárság megszerzésénél elnyben részesítené a magukat magyar nemzetiségnek valló és ezt meghatározott módon igazoló személyeket. E miatt a szabály miatt nemzetiségükre tekintettel hátrányos megkülönböztetést szenvednének el azok a személyek, akik az

2 említett feltételnek nem felelnek meg. A évi III. törvénnyel kihirdetésre került az Európa Tanács keretében, november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény), amelynek 5. Cikke tiltja a diszkriminációt. Az Alkotmány 28/C. -a (5) bekezdésének b) pontja, valamint az Nsztv ának b) pontja alapján ezért a kérdésben nem tartható népszavazás; - a kérdés alapján megalkotandó törvény sértené az 1921: XXXIII. tc. által kihirdetett, az Észak-amerikai Egyesült Államokkal, a Brit Birodalommal, Franciaországgal, Olaszországgal és Japánnal, továbbá Belgiummal, Kínával, Kubával, Görögországgal, Nikaraguával, Panamával, Lengyelországgal, Portugáliával, Romániával, a Szerb-Horváth-Szlovén Állammal, Sziámmal és Cseh- Szlovákországgal évi június hó 4. napján Trianonban kötött békeszerzdést (a továbbiakban: békeszerzdés). A békeszerzdés 61. Cikke szerint azok a személyek, akik olyan területen laktak, amely azeltt az Osztrák-Magyar Monarchiához tartozott, a magyar állampolgárság kizárásával annak az államnak az állampolgárságát szerezték meg, amely az adott területen az állami fhatalmat gyakorolja. Az OVB által hitelesített kérdés alapján az állampolgárságot kérelmeznek magyar nemzetiségét a szomszédos államokban él magyarokról szóló évi LXII. törvény (a továbbiakban: Szátv.) 19. -a szerinti Magyar igazolvánnyal vagy a törvényben meghatározott egyéb módon kellene igazolnia. A szomszédos államokban értelemszeren azok a személyek vallják magukat magyar nemzetiségnek, akik a békeszerzdés eltt magyar állampolgárok voltak, vagy a békeszerzdés eltt magyar állampolgársággal rendelkez személyek leszármazottai; k kaphatnak Magyar igazolvány -t. Erre hivatkozva az indítványozó azt állítja, hogy: a trianoni béke idézett cikke szerint ezen személyek magyar állampolgárságukat a trianoni béke mint nemzetközi szerzdés által, kollektíven veszítették el; állampolgárságuk kollektív visszaszerzése ezért a trianoni békével ellentétes. Ezért az Nsztv ának b) pontja szerint a kérdésben nem lehet népszavazást tartani; - az állampolgárság megadását kérelmezk között különbséget tev szabály ellentétben állna az Alkotmány 70/A. -ának (1) bekezdésével. Bár a megkülönböztetés nem vonatkoznék alapjogra, ésszer indokot nélkülöz és így sérti az Alkotmány 54. -ának (1) bekezdésében elismert emberi méltóságot. Ezért az Nsztv ának a) pontja szerint a kérdés nem tartozik az Országgylés hatáskörébe; - a kérdés megfogalmazása bonyolult, sok feltételt tartalmaz, nem egyértelm, és olyan szakkifejezéseket (pl. honosítás) használ, amelyek ismerete a népszavazáson részt vev választópolgártól nem várható el. Ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv a c) pontjának. 4. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. h) pontjának megfelelen a Ve a határozza meg. Az Alkotmánybíróság - jogorvoslati eljárása során - az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyjt ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelen járt-e el, helyesen jutott-e az OVB arra a következtetésre, hogy az adott kérdésben népszavazás tartható vagy éppen nem tartható. Az Alkotmánybíróság ezt a feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [az állandó gyakorlatból legutóbb 48/2003. (X. 27.) AB határozat, ABK 2003, október, 681.]. II.

3 A határozat meghozatalánál alapul vett jogszabályok: a) az Alkotmány rendelkezései: 28/B. (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgylés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. 28/C. (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezen vagy mérlegelés alapján kerül sor. (2) Országos népszavazást kell tartani legalább választópolgár kezdeményezésére. (3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgylésre kötelez.... (5) Nem lehet országos népszavazást tartani... b) hatályos nemzetközi szerzdésbl ered kötelezettségekrl, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról, 70/A. (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. b) az Nsztv. szabályai: 10. Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyjt ív hitelesítését, ha a) a kérdés nem tartozik az Országgylés hatáskörébe, b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, d) az aláírásgyjt ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek. c) a Ve. szabályai: 130. (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyjt ív, illetleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követ tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.... (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetleg az Országgylés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetleg az Országgylést új eljárásra utasítja. d) az Egyezmény rendelkezései: 5. Cikk A diszkrimináció tilalma 1. A részes államok állampolgárságra vonatkozó szabályai nem tartalmazhatnak megkülönböztetést vagy nem foglalhatnak magukban semmilyen olyan gyakorlatot, amely kimeríti a nemen, valláson, fajon, brszínen vagy nemzeti vagy etnikai származáson alapuló diszkriminációt.

4 2. Minden részes államot a diszkrimináció tilalmának elve vezérel állampolgárai tekintetében, függetlenül attól, hogy k születésüknél fogva állampolgárok-e, vagy az állam állampolgárságát késbb szerezték meg. 6. Cikk Az állampolgárság megszerzése Minden részes állam köteles bels jogában elsegíteni állampolgárságának megszerzését az alábbi személyek számára: a) állampolgárainak házastársai;... e) azon személyek, akik a területén születtek és ott jogszeren és szokásosan tartózkodnak;... g) olyan hontalan személyek és menekültként elismert személyek, akik az állam területén jogszeren és szokásosan tartózkodnak. e) az Szátv. szabályai: 1. (1) A törvény hatálya a Horvát Köztársaságban, Romániában, Szerbia és Montenegróban, a Szlovák Köztársaságban, a Szlovén Köztársaságban vagy Ukrajnában (a továbbiakban: szomszédos állam) lakóhellyel rendelkez, nem magyar állampolgárságú, magát magyar nemzetiségnek valló személyre terjed ki. 19. (1) Az e törvényben meghatározott egyes kedvezményekre való jogosultságot az 1. (1) és (2) bekezdésének hatálya alá tartozó személyek esetében a Magyar igazolvány, illetleg a Magyar hozzátartozói igazolvány igazolja. (2) A Magyar Köztársaság Kormánya által erre kijelölt magyar központi közigazgatási szervtl (a továbbiakban: elbíráló hatóság) a) arcképes Magyar igazolvány kiadását kérheti az 1. (1) bekezdésének hatálya alá tartozó, magát magyar nemzetiségnek valló személy, kiskorú esetén törvényes képviselje útján;... (3) Kérelmére Magyar igazolvány -ra jogosult a (2) bekezdés a) pontjában meghatározott személy, aki a) tud magyar nyelven; vagy b) a lakóhelye szerinti állam ba) magát magyar nemzetiségnek valló személyként tartja nyilván, vagy bb) területén mköd, magyar nemzetiség személyeket tömörít szervezet nyilvántartott tagja, vagy bc) területén mköd egyház nyilvántartásában magyar nemzetiségként tartják számon. f) a magyar állampolgárságról szóló évi LV. törvény (a továbbiakban: Ápt.) szabályai: 4. (1) Kérelmére honosítható a nem magyar állampolgár, ha a) a kérelem elterjesztését megelz nyolc éven át folyamatosan Magyarországon lakott; b) a magyar jog szerint büntetlen elélet és a kérelem elbírálásakor ellene magyar bíróság eltt bünteteljárás nincs folyamatban; c) megélhetése és lakóhelye Magyarországon biztosított; d) honosítása a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti; és e) igazolja, hogy alkotmányos alapismeretekbl magyar nyelven eredményes vizsgát tett, vagy ez alól a törvény alapján mentesül.

5 ... (3) Az (1) bekezdés b)-e) pontjában meghatározott feltételek fennállása esetén, kérelmére, kedvezményesen honosítható az a magát magyar nemzetiségnek valló, nem magyar állampolgár, aki a kérelem elterjesztésekor legalább egy éve Magyarországon lakik, és felmenje magyar állampolgár volt. (4) Kedvezményesen honosítható az a nem magyar állampolgár, akinek a kérelem benyújtását megelzen legalább öt éven át folyamatosan Magyarországon volt a lakóhelye, és az (1) bekezdés b)-e) pontjaiban meghatározott feltételek fennállnak, ha a) az ország területén született; b) kiskorúsága idején létesített magyarországi lakóhelyet; c) hontalan. (5) Az (1)-(4) bekezdésekben meghatározott idtartamú, folyamatos magyarországi lakóhelytl a kiskorú tekintetében el lehet térni, ha a honosítását a szülvel együtt kéri, vagy szülje a magyar állampolgárságot megszerezte. (6) A magyar állampolgár által örökbefogadott kiskorú gyermek lakóhelyétl függetlenül honosítható. III. 1. Az OVB kifogásolt határozata országos ügydönt népszavazás kezdeményezését hitelesítette. Az aláírásgyjt íven szerepl kérdés olyan törvény megalkotására vonatkozik, amely a kedvezményes honosítás körének bvítésére irányul. Az indítványozó szerint eredményes népszavazás esetén az Országgylés olyan törvény megalkotására kényszerülne, amely ellentétes volna törvény által kihirdetett nemzetközi egyezményekkel és ennek következtében ellentétben állna az Alkotmány 28/C. -a (5) bekezdésének b) pontjával. Az Alkotmány 28. -a (5) bekezdésének b) pontját értelmezve a 62/1997. (XII. 5.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az Alkotmány egyértelm és világos szabálya kizárja a már hatályos nemzetközi kötelezettségek további alakításának körébl a népszavazás útján történ közvetlen hatalomgyakorlást. Ezekrl a kötelezettségekrl nem tartható tehát népszavazás és ez a tilalom független attól, hogy a népszavazás eredménye megersítené-e a kötelezettséget vagy ellentmondana annak (ABH 1997, 542, 546.). A 25/2000. (VII. 6.) AB határozat pedig azt állapította meg, hogy nem lehet népszavazást tartani a nemzetközi kötelezettséget tartalmazó törvény tartalmáról (ABH 2000, 159, 162.). Nem állhat el olyan helyzet, hogy az államnak az eredményes népszavazás értelmében nemzetközi szerzdést kelljen felmondania, illetve annak tartalmát meg kelljen változtatnia [72/2002. (XII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 433, 438.]. 2. Az indítványozó álláspontja szerint az eredményes népszavazás esetén hozandó törvény az Egyezmény 5. Cikkében meghatározott megkülönböztetési tilalommal ellentétben állna. Az Egyezmény 2. Cikke szerint az állampolgárság kifejezés az Egyezmény alkalmazásában valamely személy és egy állam között fennálló jogi köteléket jelent, és nem utal a személy etnikai származására. Az Egyezményhez az Európa Tanács keretében kidolgozott kommentár a 2. Cikknél említi, hogy az állampolgárságnak ez a megfogalmazása a Nemzetközi Bíróságnak a Nottebohm ügyben április 6-án hozott határozatát veszi alapul (Explanatory Report to the European Convention on Nationality, ETS no. 166; a továbbiakban: kommentár). A kérdéses ügyben Liechtenstein kártérítést követelt Guatemalától az állampolgárának okozott kár miatt

6 és a vita elkérdése az volt, hogy valóban fennáll-e a liechtensteini állampolgárság. Ebben a nemzetközi jogi vitában - ahol egyébként az érintett személy nemzeti hovatartozása sem Liechtenstein, sem Guatemala vonatkozásában nem játszhatott szerepet - a Nemzetközi Bíróság abból indult ki, hogy az államok általános gyakorlata szerint az állampolgárság valamely személynek egy állam lakosságához való szorosabb kötdését fejezi ki. Mind a Nemzetközi Bíróság határozata, mind az Egyezmény 2. Cikkének els bekezdése kimondja: minden állam saját joga szerint határozza meg, hogy kik az állampolgárai. Az Egyezmény 5. Cikkének els bekezdése tiltja, hogy az államok állampolgárságra vonatkozó szabályai - többek között etnikai származás alapján - diszkriminációt tartalmazzanak. A kommentár kiemeli, hogy az Egyezmény összefüggésben áll az emberi jogok és az alapvet szabadságok védelmérl szóló, Rómában, november 4-én kelt Egyezménnyel (kihirdette az évi XXXI. törvény - a továbbiakban: Európai Emberi Jogi Egyezmény). Így az Egyezmény 5. Cikkének els bekezdése az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. Cikke alapján fogalmazza meg a diszkrimináció tilalmát. Az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. Cikke a megkülönböztetés tilalmát az ebben az egyezményben meghatározott jogok gyakorlásának lehetségére vonatkoztatva állapítja meg. Ennek alapján az Emberi Jogok Európai Bíróságának állandó gyakorlata a diszkrimináció tilalmát nem önálló rendelkezésnek tekinti és csak az Európai Emberi Jogi Egyezményben meghatározott jog gyakorlásával összefüggésben alkalmazza (Abdulaziz, Cabales, Balkandali ügyben hozott május 28-i határozat; A sorozat 94. szám, 71. pont). Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata a diszkrimináció fennálltának megállapításánál a belga nyelvi vitában megfogalmazott álláspontot követi. Eszerint nincs szó az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. Cikkében meghatározott diszkrimináció tilalmának megsértésérl, ha a különbségtétel eltér tényállási elemek alapján történik, továbbá ha a megkülönböztetés közérdeken alapul, és a közösség érdekeinek védelme arányban áll az alkalmazott hátrányokkal (1968. július 23-i határozat, A sorozat 6. szám, 44. o. 7. pont; Abdulaziz ügy 72. pont). Az állampolgárság honosítással történ megadása nincs összefüggésben az Európai Emberi Jogi Egyezményben meghatározott jogokkal. Az eredményes népszavazás esetén meghozandó törvénynél tehát nem merülne fel az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. Cikkének diszkriminációról szóló rendelkezésével való ellentét. 3. Az Egyezmény 5. Cikke els bekezdésének szabályát értelmezve a kommentár rámutat arra, hogy nem tekinthet a szabály megsértésének minden olyan eset, amelyben az államok kedvezményeket biztosítanak az állampolgárság megadásánál. Megalapozottnak tekinti azt a kedvezményt, amelyet honosításnál a nemzeti nyelv ismerete, a leszármazás, a születési hely alapján nyújtanak. Utal a kommentár arra is, hogy maga az Egyezmény ír el kedvezményes elbírálást a 6. Cikk negyedik bekezdésében (pl. házastársi kapcsolat, az állam területén való születés és tartózkodás, hontalan státus esetén). Elismeri a kommentár a meghatározott államok állampolgárainak nyújtott kedvezményeket is, és példaként említi, hogy az Európai Unió tagállamai az általános szabálynál rövidebb tartózkodási idt írhatnak el másik tagállam állampolgárainak a honosítására. Az európai államok gyakorlata azt mutatja, hogy a honosításnál az alapszabályhoz viszonyítva számos kedvezményt alkalmaznak. A kedvezmények néhány példája (a kommentárban említett, az Európai Unió egyes tagállamai által azon az alapon adott kedvezményen túlmenen, hogy a kérelmez egy másik tagállam állampolgára):

7 - egyes skandináv államokban kedvezményben részesül egy másik skandináv állam állampolgára [így rendelkezik a svéd július 1-jén hatályba lépett állampolgársági törvény 11. Cikkének a) pontja, a finn június 1-jén hatályba lépett állampolgársági törvény 30. Cikke], - a francia július 22-i, számú törvény franciaországi tartózkodás követelménye nélkül lehetvé tette a honosítást annak a külföldi állampolgárnak, aki francia nyelvi és kulturális közösséghez tartozik, ha olyan területen vagy államban él, amelyben a hivatalos nyelv francia ( Cikk), - a portugál állampolgársági szabály kedvezményes honosítást tett lehetvé az olyan kérelmez számára, aki korábban portugál állampolgár volt, vagy portugálok leszármazója, vagy olyan közösség tagja, amelynek portugál felmeni voltak, vagy a portugál államnak szolgálatokat tett vagy erre felkérik (1982. augusztus 12-i törvény 6. Cikkének második bekezdése), - az május 2-i görög állampolgársági törvény kivételesen lehetvé tette az állampolgárság megadását az olyan külföldön él görög etnikai leszármazású nagykorú személyeknek, akiknek nincs állampolgársága vagy nem ismert az állampolgársága és ténylegesen görög módon cselekszenek (5. Cikk), - a 2003-ban módosított román állampolgársági törvény szerint az olyan kérelmezk, akik december 22-e eltt önhibájukon kívül vesztették el a román állampolgárságot, azzal a kedvezménnyel kaphatják vissza az állampolgárságot, hogy nem követelmény a romániai lakóhely; ugyanez a szabály vonatkozik az ilyen személyek leszármazóira is (a másodfokkal bezáróan) (Hivatalos Közlöny I. rész, 399. szám). Az elmondottak azt mutatják, hogy - a magában az Egyezményben a f szabályhoz viszonyítva megállapított kivételekre is tekintettel - az Egyezmény 5. Cikkében megfogalmazott diszkrimináció tilalmát szken értelmezik, számos esetben elismerik a kedvezményes elbírálás megengedhetségét. 4. Eredményes népszavazás esetén az aláírásgyjt íven szerepl kérdésnek megfelelen olyan törvény megalkotására kerülne sor, amely kedvezményes honosítást tenne lehetvé a magyar nemzetiséget az Szátv a szerint vagy más módon igazoló személyek számára. A tervezett kedvezményes honosítás egyes feltételeit tehát nem maga az aláírásgyjt íven szerepl kérdés határozza meg, hanem utalás révén ezek a feltételek részben az Szátv.-ben találhatók, így az Szátv. szabályai egészítik ki a kérdést. Az elmúlt években több vizsgálat folyt az Szátv.-nek az Egyezménnyel és más nemzetközi egyezményekkel való összhangja tárgyában. A szomszédos államokban él magyarokról szóló évi LXII. törvény módosításáról szóló évi LVII. törvény (a továbbiakban: Szátvm.) részletes felülvizsgálat után az Szátv. számos rendelkezését megváltoztatta. Az Szátvm. tervezetének általános indokolása rámutatott arra, hogy az Szátv. hatálybalépését követen a magyar kormány felkérésére a jogszabálynak az európai kisebbségvédelmi gyakorlattal és a nemzetközi joggal való összevetését az Európa Tanács Joggal a Demokráciáért Európai Bizottsága (a továbbiakban: Velencei Bizottság) elvégezte. A Velencei Bizottság az Szátv.-t a hátrányos megkülönböztetés szempontjából is vizsgálta. A vizsgálatnál a Bizottság azt tekintette irányadónak, hogy az etnikai alapú megkülönböztetés csak akkor engedhet meg, ha a különbségtétel ténylegesen és ésszeren is indokolható. Az Szátvm. megalkotásának az volt a célja, hogy az Szátv.-t a Velencei Bizottság ajánlásaira figyelemmel módosítsa.

8 Az így módosított Szátv ának (3) bekezdése szerint a magyar nemzetiség Magyar igazolvány útján történ igazolásának meghatározott feltételei vannak. Ilyen feltétel a nyelvtudás, valamint a magyar nemzetiségként való nyilvántartás, vagy olyan közösségekben való részvétel, amelyekben kifejezésre jut a magyar nemzetiség érzés. Ezek az ismérvek a Magyarországhoz való szorosabb kötdést fejezik ki. Ez az ismérv megfelel a Nemzetközi Bíróság által a Nottebohm ügyben az állampolgárságra alkalmazott ismérvnek, valamint az Egyezmény alapján elfogadható ésszer indoknak. 5. A magyar állampolgárság honosítással történ megszerzésének általános feltételeit az Ápt. 4. -ának (1) bekezdése határozza meg. A 4. többi bekezdése az általános feltételektl való egyes eltéréseket, bizonyos kedvezmények nyújtásának eseteit fogalmazza meg. A 4. több szabályát a magyar állampolgárságról szóló évi LV. törvény módosításáról szóló évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Áptm.) állapította meg. Az Áptm. tervezetének általános indokolása hivatkozik arra, hogy a módosításra az Egyezmény alapján kerül sor. Az egyes szakaszokhoz fzött indokolás a honosítás feltételeinél nyújtott kedvezmények eseteit részben a Magyarországhoz való ersebb kötdéssel, részben a könnyebb beilleszkedéssel magyarázza. Az állampolgárság honosítással való megszerzésének a kérdésben szerepl, tervezett új esete az Szátv. és az Ápt. szabályaira épül. A honosítás egyéni kérelem alapján, a feltételeknek az Szátv.-ben a Magyar igazolvány megadására meghatározott, egyénenként történ vizsgálata eredményeként, vagy a megalkotandó törvényben megfogalmazott egyéb feltételek szerint történhetne meg. Az elmondottak szerint nincs szó az állampolgárságnak az indítványozó által állított kollektív visszaszerzésérl, a békeszerzdéssel ellentétes jogszabály megalkotásáról. Az aláírásgyjt íven szerepl kérdés eredményes népszavazás esetén az Országgylés a kedvezményes honosítás már meglév esetei mellé határozna meg újakat vagy szabályozná újra a kedvezményes honosítást és illesztené be az új rendelkezések közé az aláírásgyjt íven szerepl esetet. Megállapítható tehát, hogy a kérdés nem szól nemzetközi szerzdésbl ered kötelezettségrl, illetve e kötelezettséget tartalmazó törvény tartalmáról, az esetleges eredményes népszavazás pedig nem teremtene olyan helyzetet, amelyben nemzetközi szerzdést kellene felmondani, illetve tartalmát megváltoztatni. Ezért a kérdés nem ellentétes az Alkotmány 28/C. -a (5) bekezdésének b) pontjával és az Nsztv ának b) pontjával. IV. 1. Az indítványozó szerint az aláírásgyjt íven szerepl kérdés alapján eredményes népszavazás olyan törvény megalkotásához vezetne, amely ellentétes az Alkotmány 70/A. -ának (1) bekezdésével. Ezért a kérdés nem tartozik az Országgylés hatáskörébe, következésképpen az Nsztv ának a) pontja szerint az aláírásgyjt ív hitelesítését meg kell tagadni. Az Alkotmánybíróság 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában kimondta, hogy nemcsak az Alkotmány 28/C. -ának (5) bekezdésében felsorolt esetekben nem lehet népszavazást tartani, hanem az Alkotmányból a népszavazás más korlátai is levezethetk (ABH 1999, 251, 263.). Az 50/2001. (XI. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az Alkotmány 28/C. -ának (3) bekezdése alapján az eredményes népszavazás az Országgylést csak törvényhozó

9 (nem alkotmányozó) hatalomként kötelezheti értelemszeren azonban az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban álló jogalkotásra (ABH 2001, 359, 364.). Ezért az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy valóban fennállna-e az Alkotmány 70/A. - ának (1) bekezdésével való ellentét az eredményes népszavazás alapján megalkotandó törvénynél. Az Alkotmány 70/A. -ának (1) bekezdését értelmezve az Alkotmánybíróság már a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban kifejtette azt az állandó gyakorlat által követett álláspontot, amely szerint, a megkülönböztetés tilalma azt jelenti, hogy a jognak mindenkit egyenl méltóságú személyként kell kezelnie, de nem vonja maga után azt, hogy minden különbségtétel tilos (ABH 1990, 46, 48.). A 61/1992. (XI. 20.) AB határozat rámutatott arra, hogy az államnak joga és bizonyos körben kötelessége is az emberek között ténylegesen meglév különbségek figyelembevétele, ez azonban nem vezethet az emberi méltósághoz való jog sérelméhez (ABH 1992, 280, ). A kialakult gyakorlat szerint ilyen sérelmet akkor lehet megállapítani, ha a megkülönböztetésnek nincs ésszer indoka [1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH 1995, 31, 47.]. Az elzekben kifejtettek szerint a tervezett kedvezményes honosítás alapvet oka a Magyarországhoz való ers kötdés egyénenként vizsgált megléte. Ez az állampolgársági kérdések szabályozásánál a kedvezmény nyújtásának ésszer indoka [ami megfelel az Alkotmány 6. -a (3) bekezdésének]. Ez az álláspont összhangban van a Velencei Bizottságnak a nemzeti kisebbségek anyaország által történ kedvezményekben részesítésérl szóló, október án elfogadott jelentésének egyik megállapításával. A Bizottság jelentése az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelmérl szóló, Strasbourgban, február 1-jén kelt Keretegyezményre hivatkozva arra a következtetésre jut, hogy nem minsül diszkriminációnak, ha a lakosság egy része nem részesül olyan kedvezményben, mint amelyet egy etnikai alapon meghatározott csoport tagjai megkapnak. Ezzel kapcsolatban a jelentés megemlíti az államok állampolgárságra vonatkozó jogszabályaiban általános gyakorlatként, etnikai alapon nyújtott kedvezményeket [a Jelentés D. részének d) pontja]. Mindezek alapján megállapítható, hogy az aláírásgyjt ív hitelesítése megtagadásának az Nsztv. 10. a) pontja alapján nincs helye. 2. Az indítványozó álláspontja szerint a kérdés megfogalmazása bonyolult, sok feltételt tartalmaz, nem egyértelm, és olyan szakkifejezéseket (pl. honosítás) használ, amelyek ismerete a népszavazáson részt vev választópolgártól nem várható el. Ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv a c) pontjának. Az Alkotmánybíróság az 51/2001. (XI. 29.) AB határozatban kifejtette, hogy a népszavazáshoz való jog jellegére tekintettel és e politikai jog minél teljesebb érvényesülése érdekében a népszavazásra szánt kérdés egyértelmségének megítélésekor az Alkotmánybíróságnak szkíten kell értelmeznie hatáskörét. Így az egyértelmség követelményénél azt kell vizsgálni, hogy a kérdést egyféleképpen lehet-e értelmezni és az eldöntend kérdésre igen -nel vagy nem -mel lehet-e felelni (ABH 2001, 392, 396.). Az adott esetben a kérdés megfogalmazása eleget tesz az egyértelmség nyelvtani követelményének. Az Alkotmánybíróság már korábban is úgy foglalt állást, hogy a kérdés megfelel az Nsztv ában foglaltaknak akkor, ha a kérdés egészének érthetségét nem zavarják a kérdésben szerepl szakkifejezések [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 345.]. Ez az álláspont érvényesül a jelen esetben is; a kérdés egésze a szakkifejezések ellenére közérthet.

10 A kérdés egyértelmségének megállapításához az is hozzátartozik, hogy az Országgylés el tudja-e dönteni, terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen. Az adott esetben a kérdésbl megállapítható, hogy kedvezményes honosításra vonatkozó szabályokat kell megalkotni és ezek a megalkotandó szabályok a Magyarországhoz való szorosabb kötdés ellenrzésére, a Magyar igazolvány megadására meghatározott feltételekre építhetnek, vagy más módot is megállapíthatnak. Az Országgylés számára tehát a jogalkotás feladata érthet. A kérdés nem korlátozza az Országgylést abban sem, hogy a megalkotandó új szabályban a jelenlegi honosítási feltételekhez viszonyítva további kedvezményt határozzon meg. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a kifogást elutasította és az Országos Választási Bizottság 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatát helybenhagyta. Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi, figyelemmel arra, hogy a kifogásolt OVB határozat a Magyar Közlönyben megjelent. Dr. Holló András s. k., az Alkotmánybíróság elnöke Dr. Bihari Mihály s. k., Dr. Erdei Árpád s. k., Dr. Holló András s. k., az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott dr. Kiss László helyett Dr. Strausz János s. k. Dr. Czúcz Ottó s. k., Dr. Harmathy Attila s. k., eladó Dr. Kukorelli István s. k., Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k., Dr. Bihari Mihály párhuzamos indokolása A határozat rendelkez részével és indokolásával egyetértek. A határozatnak a diszkrimináció tilalmával, illetve a kedvezmény megállapításával kapcsolatos indokolásához néhány elvi jelentség normatani gondolatot kívánok fzni. A normatani indokolást azért tartom különösen fontosnak, mert a jelen indítványba foglaltakhoz hasonló érvelés más ügyek kapcsán is gyakran fordul el. Az indítványozó arra hivatkozott, hogy: Az OVB határozatban hitelesített kérdés eredményes népszavazás esetén olyan törvény megalkotására kötelezné az Országgylést, amely az állampolgárság megszerzésénél a magukat magyar nemzetiségeknek valló, s ezt meghatározott módon igazoló személyeket nemzetiségükre való tekintettel elnyben részesíti. Ez ugyanakkor azzal jár, hogy a kérdéses meghatározott feltételeknek meg nem felel személyek az állampolgárság megszerzése során nemzetiségükre való tekintettel hátrányos megkülönböztetést szenvednek el. Az indítványozó álláspontja szerint ez ellentétes a évi III. törvénnyel kihirdetett, az Európa Tanács keretében, november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 5. Cikkének 1. pontjában meghatározott diszkrimináció tilalmával.

11 Normatani szempontból el kell választani egymástól a fszabályt, valamint a hátrányos megkülönböztetést tartalmazó speciális szabályt, illetve a kedvezményt megállapító speciális szabályt. A fszabály (lex generale) alól kivételt adó szabály (lex speciale) kétféle lehet: vagy elnyben részesít, vagy hátrányos megkülönbözetést tartalmazó speciális szabály. Álláspontom szerint az indokolatlan hátrányos megkülönböztetés tilos, azonban a nem eleve jogosultak számára megállapított kedvezmények és mentességek biztosítása csak önkényes különbségtétel esetén tiltott. A fszabályhoz képest megállapított kedvezmény mindaddig speciális szabály marad, amíg a fszabály létezik. Kizárólag a fszabály megsznésével válhatna a speciális szabály automatikusan fszabállyá. A speciális szabályként megállapított kedvezmény önmagában nem szünteti meg a fszabály létét és annak általános érvényét, tehát nem válik a speciális szabály általános érvény mércévé. A normatani összefüggéseket a konkrét esetre alkalmazva a konstans fszabály a magyar állampolgárságról szóló évi LV. törvény (a továbbiakban: Ápt.) 4. (1) bekezdésében, míg a kedvezményt megállapító speciális szabályok az Ápt. 4. (3)-(6) bekezdéseiben találhatók. Az Egyezmény 5. Cikke az általános érvény szabályhoz [Ápt. 4. (1) bekezdés] képest tiltja az indokolatlan szigorítást, mégpedig mind a nemen, valláson, fajon, brszínen, mind a nemzeti vagy etnikai származáson alapuló hátrányos megkülönböztetést. A nem önkényes alapon megállapított kedvezményeket [ilyenek az Ápt. 4. (3)-(6) bekezdésében foglaltak] azonban nem tiltja az Egyezmény 5. Cikke. A népszavazásra irányuló kezdeményezés - érvényes és eredményes szavazással történ - támogatása esetén a törvényhozó arra lenne köteles, hogy az Ápt.-ben már meglév általános szabályhoz [Ápt. 4. (1) bekezdéséhez] képest - nem önkényesen megállapított speciális szabály formájában - újabb kedvezményt biztosítson a magyar állampolgárság megszerzésére. A kedvezményt biztosító szabály speciális szabály marad, s nem válik fszabállyá. A speciális szabály a fszabályhoz képest csak meghatározott feltételek megléte esetén alkalmazható, alkalmazása esetén a fszabályba foglaltaknál gyorsabban, rövidebb id alatt megszerezhet állampolgárságot, kedvezményt biztosít. Azonban a speciális feltételek hiánya esetén továbbra is a fszabályt kell alkalmazni, mégpedig mindenféle megkülönböztetés nélkül. Dr. Bihari Mihály s. k., Dr. Kukorelli István különvéleménye 1. Nem értek egyet a határozat rendelkez részével, álláspontom szerint jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak az Országos Választási Bizottság (OVB) 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatát meg kellett volna semmisítenie és az OVB-t új eljárásra kellett volna utasítania. Az Alkotmánybíróság, állandó gyakorlata szerint, a kifogás keretei között alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban azt vizsgálja, hogy az OVB az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelen járt-e el a hitelesítési eljárásban. Megítélésem szerint az országos népszavazásra bocsátandó kérdésnek az Alkotmánybíróság olyan értelmezést ad, amely a kérdésbl nem feltétlenül következik. A határozat a jogalkotói egyértelmség irányából lényegében lefordítja a kérdést és arra törekszik, hogy elhelyezze azt az alkotmányos rendszerben.

12 Felfogásom szerint a népszavazási eljárás során - bár a kérdést értelemszeren minden közremköd szerv értelmezi - annak lényeges tartalmához egyetlen döntéshozó szerv sem nyúlhat, a szavazólapon is ugyanannak a kérdésnek kell szerepelnie, amit kezdeményezi megfogalmaztak. 2. A Magyarországra kötelez nemzetközi jogi normák közül - jelen ügyben - az Alkotmánybíróságnak mindenekeltt a kifogást tev által hivatkozott, a évi III. törvény által kihirdetett, az Európa Tanács keretében, november 6-án kelt állampolgárságról szóló Európai Egyezményt (a továbbiakban: Egyezmény) kellett vizsgálnia. Az Egyezmény 3. Cikk 1. pontja alapján minden állam saját joga szerint határozza meg, kik az állampolgárai, az állampolgársággal kapcsolatos szabályok megalkotása ugyanis az állami szuverenitás egyik fontos megnyilvánulása. Az egyén és az állam közötti legfbb jogi kapcsolat az állampolgárság, amely az Egyezmény alkalmazásában valamely személy és egy állam közötti olyan jogi kötelék, amely nem utal a személy etnikai származására. [2. Cikk a) pont] E definíció az Európa Tanács által az Egyezményhez fzött kommentár szerint a Nemzetközi Bíróságnak a Nottebohm-ügyben született ítéletét veszi alapul, amely szerint az állampolgárság egy jogi kapcsolat, amelynek alapja egy tényleges társadalmi kötdés, egy valódi, az életmódhoz, az érdekekhez és az érzelmekhez kötd kapcsolat, amelyhez kölcsönös jogok és kötelezettségek járulnak. Azt mondhatnánk, jogi kifejezdése annak a ténynek, hogy az egyén, amely ezt az állampolgárságot [...] megszerzi, valójában szorosabban kapcsolódik az állampolgársága szerinti állam népéhez, mint bármely más államéhoz. (ICJ Reports, 1955, 23.) Az Egyezmény 5. Cikk 1. pontja alapján a részes államok állampolgárságra vonatkozó szabályai nem tartalmazhatnak megkülönböztetést, vagy nem foglalhatnak magukban semmilyen olyan gyakorlatot, amely kimeríti - többek között - a nemzeti vagy etnikai származáson alapuló diszkriminációt. A kommentár az évi XXXI. törvény által kihirdetett, Az emberi jogok és az alapvet szabadságok védelmérl szóló egyezmény 14. Cikkére utalva hangsúlyozza, hogy nem mindenfajta megkülönböztetés ellentétes az Egyezmény 5. Cikk 1. pontjával. Nem sérül az Egyezmény 5. Cikk 1. pontjában foglalt diszkriminációtilalom, ha a különbségtétel alapja valamely ésszer és objektív ok, illetve nem egyezménysért az indokolt, nem önkényes kedvezbb bánásmód. A kommentár is megengedi tehát, hogy a részes államok más államok polgárait kedvezbb feltételek mellett honosítsák, vagyis kedvezbb bánásmódban részesítsék az állampolgárság elnyerésekor, ha annak ésszer indoka van. Ésszernek minsül a kommentár alapján az, ha a részes állam a kedvezményes honosításhoz a nemzeti nyelv ismeretét követeli meg, ha születési helyhez köti az állampolgárság könnyített megszerzését, illetve, ha kedvezményesen honosítja az állampolgárának leszármazottját. A részes államok kedvezményesen honosíthatják más állam polgárait, így például az Európai Unió tagállamai rövidebb tartózkodási idt követelhetnek meg az uniós tagállamok állampolgárainak honosításakor, ez - fogalmaz a kommentár - állampolgárság alapján történ kedvezbb bánásmódot jelent. Látható, hogy a kommentárban említett példák objektív jogi tények - ez jellemzi a konkrét nemzeti megoldásokat is - amelyekhez képest az európai gyakorlatban eleddig alig ismert szubjektív alapú kedvezmény lenne a kérdésben szerepl nyilatkozattételhez kötött honosítási jogcím.

13 3. A határozat szerint [a]z állampolgárság honosítással való megszerzésének a kérdésben szerepl, tervezett új esete az Szátv. és az Ápt. szabályaira épül. Álláspontom szerint azonban ez a konkrét kérdésbl nem következik. Ahogyan azt az 52/1997. (X. 14.) AB határozat is hangsúlyozta, a közvetlen hatalomgyakorlás ugyan a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll. Ez azt jelenti, hogy az eredményes ügydönt népszavazás olyan eszköz a választópolgárok számára, amelynek segítségével elvonhatják a döntés jogát a törvényhozóktól, az Országgylés ugyanis az adott népszavazási kérdés tekintetében végrehajtói szerepbe kerül. [Lásd: 50/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 359, 381.] A népszavazást kezdeményezk az Alkotmány, a Ve. és az Nsztv. vonatkozó rendelkezéseinek a keretei között jogosultak olyan kérdés megfogalmazására, amelynek célja vagy eredménye valamely új törvény megalkotása, illetve hatályban lév jogszabály módosítása, hatályon kívül helyezése. Az Ápt. a nem magyar állampolgárok honosítását a következ feltételekhez köti: nyolc év folyamatos magyarországi helyben lakás, büntetlen elélet, a kérelmez ellen magyar bíróság eltt nincs bünteteljárás folyamatban, a magyarországi megélhetés és lakóhely biztosított, a honosítás a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti, valamint alkotmányos alapismereti vizsga letétele, illetve az az alóli mentesség igazolása. [4. (1) bekezdés] Az Ápt. 4. (3) bekezdése alapján kérelmére, kedvezményesen honosítható az a magát magyar nemzetiségnek valló, nem magyar állampolgár, aki a kérelem elterjesztésekor legalább egy éve Magyarországon lakik, és felmenje magyar állampolgár volt. A kedvezmény csupán a magyarországi helyben lakás idejére vonatkozik, minden egyéb tekintetben az általános feltételeknek kell megfelelnie a magát magyar nemzetiségnek valló, nem magyar állampolgár honosítandónak, aki - ez objektív jogi tény - magyar állampolgár leszármazottja. Az Ápt. alapján tehát az állampolgárság ténylegességének (effektivitás elve) legfbb kritériuma a lakóhely, a népszavazásra bocsátandó kérdés viszont a nem Magyarországon lakó, de a magát magyar nemzetiségnek valló, és a magyar nemzetiségét a kérdésben megállapított módon igazoló nem magyar állampolgárságú személyek csak és kizárólag magyar nemzetiségükre tekintettel történ kedvezményes honosítását célozza. Következésképp nem állíthatjuk, hogy a konkrét kérdés az Ápt. szabályaira épül. Véleményem szerint a jogalkotónak lehetsége van arra, hogy bizonyos esetekben tovább könnyítsen az állampolgárság megszerzésének feltételein, és a jelenlegi szabályokhoz képest egyszersítse az állampolgárság megszerzését úgy, hogy a fent felsorolt objektív feltételek némelyike alól mentességet biztosít. Ez azonban nem sértheti az Alkotmányt és a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeket, továbbá nem eredményezheti azt, hogy a jogalkotó mentességet biztosít a személyek egy meghatározott köre számára az állampolgárság megszerzésének valamennyi objektív feltétele alól. [Az Ápt. alapján jelenleg két objektív honosítási feltétel megléte alól még a legkedvezményezettebb esetben sem adhat felmentést a köztársasági elnök: nevezetesen a honosítás a Magyar Köztársaság érdekeit ne sértse (egyénenkénti nemzetbiztonsági szempont), továbbá a magyar jog szerint a kérelmez büntetlen elélet legyen és a kérelem elbírálásakor ellene magyar bíróság eltt bünteteljárás ne legyen folyamatban.] A jelen ügyben vizsgált népszavazásra bocsátandó kérdés - értelmezésem szerint - bár utal a kérelemre történ kedvezményes honosításra, kizárólag egy feltételhez kötné azt: a magyar nemzetiség meghatározott módon történ igazolásához. A konkrét kérdés alapján ez az igazolás történhet az Szátv a szerinti Magyar

14 igazolvánnyal vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon. Az Szátv a alapján Magyar igazolványt a Magyar Köztársasággal szomszédos államokban állandó lakóhellyel rendelkez, nem magyar állampolgárságú, magát magyar nemzetiségnek valló személy kérhet (kivéve az Ausztriában él személyt), ha tud magyar nyelven vagy a lakóhelye szerinti állam magyar nemzetiségnek valló személyként tartja nyilván, ha az ezen állam területén mköd, magyar nemzetiség személyeket tömörít szervezet nyilvántartott tagja, vagy a lakóhely szerinti állam területén mköd egyház nyilvántartásában magyar nemzetiségként tartják számon. A Magyar igazolvány az Szátv.-ben meghatározott kedvezményekre jogosít. Egy eredményes népszavazás következtében ezen igazolvány - ha azt a tulajdonos kérelmezi - automatikusan a magyar állampolgárság megszerzésére jogosítana. A kedvezményes honosítás kedvezményezettjei tehát lakóhelytl, születési helytl, nyelvtudástól, leszármazástól független jogcímen, pusztán azon az alapon volnának jogosultak a kedvezményes honosításra, hogy magyar nemzetiségnek vallják magukat. A nemzetiségre (nemzeti hovatartozásra) mint egyetlen állampolgársági szerzési feltételre történ utalás az Egyezmény alapján nem minsül indokolt kedvezbb bánásmódnak, a nemzeti hovatartozásról való nyilatkozat önmagában ugyanis nem alkalmas a Nottebohm-ügyben megkövetelt, a polgár és állama közötti szoros, valódi (effektív) kapcsolat létének bizonyítására. Álláspontom szerint a feltett kérdésben az államot az Egyezmény szellemébl és konkrét rendelkezéseibl fakadó nemzetközi kötelezettség terheli, márpedig az Alkotmány 28/C. (5) bekezdése alapján nem lehet országos népszavazást tartani hatályos nemzetközi szerzdésbl ered kötelezettségekrl, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról. 4. Az Alkotmány 6. (3) bekezdése szerint [a] Magyar Köztársaság felelsséget érez a határain kívül él magyarok sorsáért, és elmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását. Meggyzdésem szerint az Alkotmány hivatkozott felelsségi klauzulája nem csupán külpolitikai államcél, nemzetpolitikai tétel, hanem jogilag is értelmezhet alapelv, amely a nemzettag jogállásáról szóló, általam is fontosnak tartott Szátv. és az esetleges további állampolgársági kedvezmények alapja. A felelsségi klauzulát azonban az állampolgársággal összefüggésben nem lehet az Alkotmány más rendelkezéseitl (például ) függetlenül értelmezni. Az állampolgárság nemcsak alapjog, hanem a szuverenitás (terület, népesség, fhatalom) klasszikus alkotmányjogi intézménye, amely történetileg nem feltétlenül azonos az adott személy etnikai származásával. A népszavazás kezdeményezi szándékuk szerint nem az országhoz (az államhoz, államterülethez), hanem a nemzethez kívánják kötni az állampolgárság intézményét. Szándékuk nemességét nem vitatva, ez az elképzelés komoly alkotmányjogi problémákat vet fel. Dr. Kukorelli István s. k., A különvéleményhez csatlakozom: Dr. Holló András s. k., 40/2004. (X. 27.) AB határozat

15 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országgylés országos népszavazás elrendelésérl szóló határozata ellen benyújtott kifogások tárgyában - dr. Bihari Mihály és dr. Kiss László párhuzamos indokolásával, valamint dr. Holló András és dr. Kukorelli István különvéleményével - meghozta a következ határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országgylés 82/2004. (IX. 15.) OGY határozatát helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság az Országgylés 82/2004. (IX. 15.) OGY határozata ellen elkésetten benyújtott kifogást visszautasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. 1. Az Országgylés 82/2004. (IX. 15.) OGY határozatával (a továbbiakban: OGY határozat) úgy döntött, hogy elrendeli az országos ügydönt népszavazást az Akarjae, hogy az Országgylés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással - kérelmére - magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségnek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a évi LXII. törvény 19. szerinti Magyar igazolvánnyal vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja? kérdésben. A határozat a Magyar Közlöny évi 129. számában szeptember 15-i dátummal jelent meg. A határozat ellen négy magánszemély nyújtott be kifogást. Egy kifogást szeptember 22-én, kettt szeptember 23-án a déleltti órákban nyújtottak be az Országos Választási Bizottsághoz. Egy kifogást szeptember 24-én vett át a Belügyminisztérium Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatala és az szeptember 27-én érkezett az Országos Választási Bizottsághoz. A kifogásokat az Országos Választási Iroda vezetje szeptember 22-én, szeptember 23-án és szeptember 28-án küldte meg az Alkotmánybíróságnak. A kifogásokat a választási eljárásról szóló évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) ának (2) bekezdésében meghatározott nyolc napos határidn belül, szeptember 23-án óráig lehetett elterjeszteni. Az Alkotmánybíróság a négy ügyet - tartalmi azonosságukra tekintettel - egyesítette, és az indítványokat egy eljárásban, a Ve a (3) bekezdésének megfelelen soron kívül bírálta el. A kifogások közül három határidn belül érkezett. Egy kifogás elkésett, ezért azt az Alkotmánybíróság érdemben ebbl az okból nem vizsgálta, az elkésett kifogást visszautasította. 2. Az aláírásgyjtést követen, a népszavazást elrendel OGY határozat ellen benyújtott, érdemben elbírálható három kifogás közül az egyiket az 52/1997. (X. 14.) AB határozattal már elbírált kifogások benyújtójával azonos személy adta be. A kifogások tartalma az alábbiak szerint foglalható össze: a) Az OGY határozat sérti a közérdek adatok megismeréséhez való jogot. Az állampolgárok a népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatban semmilyen

16 tájékoztatást nem kaptak, a lakossággal semmilyen közérdek adatot a kezdeményezés céljairól, elnyeirl, hátrányairól nem közöltek. Egyes magyar állampolgárok boldog tudatlanságban írták alá az íveket, nem ismerve annak következményeit. Jelenleg senki nem tudja, hogy mi az egyes pártok, parlamenti képviselk, frakciók álláspontja, az új állampolgárok számára milyen jogokat, kötelezettségeket képzelnek el. Az ismerethiány melletti esetleges igen szavazással kikerül a döntés a lakosság kezébl. Az aláírásgyjtés, illetve a népszavazás az állampolgárok teljes tájékozatlansága, ismerethiánya mellett került, illetve kerül megrendezésre, így ellenkezik az Alkotmány 61. (1) bekezdésében foglalt elírásokkal. b) A kérdésben a a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon szövegrész sérti az országos népszavazásról és népi kezdeményezésrl szóló évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. (1) bekezdésében foglalt egyértelmség elvét, mivel abból nem derül ki, hogy pontosan milyen feltételek mellett kaphatnak majd magyar állampolgárságot a határon túli magyarok, ezért nem tudják eldönteni, hogy ezekkel a feltételekkel támogassák-e a magyar állampolgárság megadását. Másrészrl az Országgylés sem tudja egyértelmen eldönteni, hogy pontosan milyen kötelezettség terheli a törvény megalkotása során, vagyis a magyar nemzetiség egyéb módon történ igazolását hogyan szabályozza. c) Az egyik kifogás szerint nem tartható meg olyan népszavazás, amely alkotmányellenessége miatt fogalmilag nem lehet eredményes. Az Országgylés úgy rendelte el a népszavazást, hogy az annak alkotmányos lebonyolításához szükséges jogszabályi feltételek hiányoznak. Ez a döntés sérti az Alkotmány 70. (1) bekezdését és a 2. (2) bekezdését. Érvelése alátámasztásaként hivatkozott arra, hogy az Alkotmánybíróság 32/2004. (IX. 14.) AB határozatában az Alkotmány 70. (1) bekezdését sért, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, mert az Országgylés nem alkotta meg azokat a rendelkezéseket, amelyek a választás napján külföldön tartózkodó, az Alkotmány alapján választójogosultsággal rendelkez állampolgárok számára az országgylési képviselk választásán aktív választójoguk gyakorlásának, illetleg az országos népszavazáson való részvételük módját és garanciáit szabályozzák. Ha az Országgylés a mulasztást nem szünteti meg, az a határozat szerint azt eredményezné, hogy a népszavazások, illetleg a szükségessé váló idközi választások lebonyolítására - a szabályozás hiányossága miatt - alkotmányellenes helyzetben kerülne sor. d) A kifogást benyújtó egyik személy hivatkozott arra is, hogy Alkotmánybíróság nemcsak a népszavazásra bocsátandó kérdés hitelesítése kapcsán született OVB határozat, hanem a népszavazást elrendel országgylési határozat kapcsán is vizsgálhatja azt, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés ellentétes-e az Alkotmánnyal, vagy az érint-e hatályos nemzetközi szerzdésbl ered kötelezettségeket. Semmi nem zárja ki azt, hogy a kérdés hitelesítése és a népszavazás megtartása között újabb nemzetközi kötelezettséget vállaljon az állam. Ez viszont azzal jár, hogy az Alkotmány 7. (1) bekezdése és az annak részét képez pacta sunt servanda nemzetközi jogi jogelv csak akkor érvényesülhet, ha a nemzetközi kötelezettségekbe ütközést az Alkotmánybíróság a népszavazást elrendel határozattal szembeni jogorvoslat elbírálása során is vizsgálhatja. e) A kifogást elterjeszt személy végül eladta, hogy álláspontja szerint a kifogással érintett OGY határozat alapján kitzött népszavazás - eredményessége esetén - olyan törvény alkotására kötelezné az Országgylést, amely ellentétes lenne

17 az Alkotmány 69. (3) bekezdésében elismert konzuli védelemhez való joggal. A magyar állammal való tényleges kapcsolatban nem álló személyek juthatnának állampolgársághoz, akiknek viszont az állam nem nyújthatna konzuli védelmet, mert ehhez - a Nemzetközi Bíróságnak a Nottebohm-ügyben megfogalmazott álláspontja szerint - az állampolgár és az állam között valódi és szoros kapcsolatnak kell lennie. 3. Az Országgylés által elrendelt népszavazás kérdésére vonatkozó népszavazási kezdeményezést a Magyarok Világszövetsége nyújtotta be. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatában megállapította, hogy a kérdést tartalmazó aláírásgyjt ív a hatályos törvényi rendelkezésekben meghatározott formai, valamint a feltett kérdésre vonatkozó tartalmi - alkotmányossági és törvényességi - követelményeknek megfelel, ezért az aláírásgyjt ív mintapéldányát hitelesítette. Az OVB-nek a népszavazást kezdeményez aláírásgyjt íven szerepel kérdést hitelesít döntését magában foglaló határozata ellen benyújtott kifogások - egyebek között - arra hivatkoztak, hogy - az aláírásgyjt íven szerepl kérdés eredményes népszavazás esetén olyan törvény megalkotására kötelezné az Országgylést, amely az állampolgárság megszerzésénél elnyben részesítené a magukat magyar nemzetiségnek valló és ezt meghatározott módon igazoló személyeket. A évi III. törvénnyel kihirdetésre került az Európa Tanács keretében, november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény), amelynek 5. Cikke tiltja a diszkriminációt. Az Alkotmány 28/C. -a (5) bekezdésének b) pontja, valamint az Nsztv ának b) pontja alapján ezért a kérdésben nem tartható népszavazás; - a kérdés alapján megalkotandó törvény sértené az évi XXXIII. törvénycikk által kihirdetett, az Észak-amerikai Egyesült Államokkal, a Brit Birodalommal, Franciaországgal, Olaszországgal és Japánnal, továbbá Belgiummal, Kínával, Kubával, Görögországgal, Nikaraguával, Panamával, Lengyelországgal, Portugáliával, Romániával, a Szerb-Horváth-Szlovén Állammal, Sziámmal és Cseh- Szlovákországgal évi június hó 4. napján Trianonban kötött békeszerzdést (a továbbiakban: békeszerzdés). A békeszerzdés 61. Cikke szerint azok a személyek, akik olyan területen laktak, amely azeltt az Osztrák-Magyar Monarchiához tartozott, a magyar állampolgárság kizárásával annak az államnak az állampolgárságát szerezték meg, amely az adott területen az állami f-hatalmat gyakorolja. A trianoni béke idézett cikke szerint ezen személyek magyar állampolgárságukat a trianoni béke, mint nemzetközi szerzdés által, kollektíven veszítették el; állampolgárságuk kollektív visszaszerzése ezért a trianoni békével ellentétes. Ezért az Nsztv ának b) pontja szerint a kérdésben nem lehet népszavazást tartani; - az állampolgárság megadását kérelmezk között különbséget tev szabály ellentétben állna az Alkotmány 70/A. -ának (1) bekezdésével. Bár a megkülönböztetés nem vonatkoznék alapjogra, ésszer indokot nélkülöz és így sérti az Alkotmány 54. -ának (1) bekezdésében elismert emberi méltóságot. Ezért az Nsztv ának a) pontja szerint a kérdés nem tartozik az Országgylés hatáskörébe; - a kérdés megfogalmazása bonyolult, sok feltételt tartalmaz, nem egyértelm, és olyan szakkifejezéseket (pl. honosítás) használ, amelyek ismerete a népszavazáson részt vev választópolgártól nem várható el. Ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv a c) pontjának.

18 Az Alkotmánybíróság az 5/2004. (III. 2.) AB határozatával a - kérdés megengedhetsége körében elterjesztett - kifogásokat elbírálta, azokat nem találta megalapozottaknak, és az OVB határozatát helybenhagyta. A kifogások elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok: II. 1. Az Alkotmány érintett rendelkezései: 2. (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviseli útján, valamint közvetlenül gyakorolja. 28/C. (2) Országos népszavazást kell tartani legalább választópolgár kezdeményezésére. (3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgylésre kötelez. 2. A Ve. érintett rendelkezései: 130. (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyjt ív, illetleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követ tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (2) Az Országgylés népszavazást elrendel, valamint kötelezen elrendelend népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni kifogást a határozat közzétételét követ nyolc napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. Az Országos Választási Bizottság a kifogás benyújtásáról haladéktalanul tájékoztatja az Országgylés elnökét, a népszavazást elrendel határozat elleni kifogásról a köztársasági elnököt is. (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetleg az Országgylés határozatát helybenhagyja vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetleg az Országgylést új eljárásra utasítja. 3. Az Nsztv. érintett rendelkezései: 10. Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyjt ív hitelesítését, ha a) a kérdés nem tartozik az Országgylés hatáskörébe, b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, d) az aláírásgyjt ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek. 13. (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelmen lehessen válaszolni. (2) A konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani. 14. (1) A népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezésrl a 6. szerinti bejelentést követen a) kötelez népszavazás esetén 15, b) fakultatív népszavazás esetén 30 napon belül kell dönteni.

19 (2) Az Országgylésnek a népszavazás elrendelésérl szóló határozata tartalmazza, hogy a népszavazás ügydönt vagy véleménynyilvánító, a népszavazásra bocsátott konkrét kérdést, továbbá rendelkezik a népszavazás költségvetésérl. 15. A népszavazás idpontját a köztársasági elnök a jogorvoslati határid eredménytelen elteltét - jogorvoslat esetén annak elbírálását - követ 15 napon belül tzi ki. 16. (1) A népszavazást az azt elrendel országgylési határozat közzétételét - jogorvoslat esetén az annak elbírálását - követ 90 napon belüli idpontra kell kitzni. 4. A vizsgált OGY határozat szövege: Az Országgylés az országos népszavazásról és népi kezdeményezésrl szóló évi III. törvény rendelkezései szerint megtárgyalta a Magyarok Világszövetsége által benyújtott országos népszavazási kezdeményezést, és arról a szeptember 13-i ülésén a következk szerint döntött: Az Országgylés az Akarja-e, hogy az Országgylés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással - kérelmére - magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségnek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a évi LXII. törvény 19. szerinti Magyar igazolvánnyal vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja? kérdésben az országos ügydönt népszavazást elrendeli. Az országos ügydönt népszavazás költségvetése: - hagyományos papír alapú külképviseleti szavazás esetén a költség ezer forint, - külképviseleti gépi szavazásnál a költség ezer forint, - a külképviseleti szavazás nélkül a költség ezer forint. - amennyiben az országos népszavazás napján másik népszavazás megtartására is sor kerül, akkor a külképviseleti szavazás módjától függetlenül 50 millió forint. III. Valamennyi kifogás megalapozatlan. A jelen ügyben benyújtott kifogások a népszavazást elrendel OGY határozatot illeten - a lényeges tartalmuk szerint, alkotmányjogi szempontból - kétféle okból kezdeményezik a határozat megsemmisítését. A kifogások többsége a népszavazásra feltett kérdésre, ezen belül a kérdés alapján a meghozandó törvény tartalmára irányul. Egyetlen kifogás arra hivatkozik, hogy idközben olyan AB határozat született a népszavazás általános feltételeivel kapcsolatban, amely lényegesen befolyásolja az Országgylés és a köztársasági elnök kötelezettségeit a konkrét népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatban. 1. Az Alkotmánybíróság elsként azzal a kérdéssel foglalkozott, hogy a jelen eljárásban, a népszavazási kezdeményezésnek ebben a szakaszában, a kérdést érint kifogások elbírálásánál hogyan kell eljárnia. Ennek során alapul vette egy másik, alkotmányjogi szempontból hasonló ügyben hozott, kötelezen elrendelend népszavazást elrendel országgylési határozattal kapcsolatban a 33/2004. (IX. 28.) AB határozatban (a továbbiakban: AB határozat) (MK 2004/ oldal) kifejtetteket. Ebben az ügyben született els alkalommal döntés olyan kifogásról, amelyet már a hitelesítést elrendel OVB határozat ellen benyújtott kifogások alapján hozott AB

20 határozat ismeretében, az eredményes aláírásgyjtés után, a népszavazás elrendelését követen nyújtottak be. A mondott ügyben a kifogások egyebek között a népszavazásra feltett kérdés idszerségét, ezzel kapcsolatban értelmezhetségét vitatták. Az Alkotmánybíróság az említett AB határozattal lezárt ügyben a népszavazás, a népszavazási eljárás jellegzetességeibl indult ki és - az adott ügyben felmerült egyértelmségi kifogással kapcsolatban - megállapította: az sági vizsgálat minden esetben arra irányul, hogy az OVB, illetve az Országgylés határozata megfelel-e az Alkotmánynak és a vonatkozó jogszabályoknak. Ennek során alapvet szempont az, hogy az Országgylésnek végrehajtó, a népszuverenitás érvényre juttatását szolgáló szerepe van a kötelezen elrendelend népszavazással kapcsolatban a folyamatnak abban a szakaszában, amikor már a népszavazás elrendelésérl kell dönteni. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is azt állapította meg, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés alkotmányellenessége, törvényessége az OVB által vizsgálandó és vizsgálható a hitelesítési eljárásban, az Alkotmány és az Nsztv. szabályai szerint. Az OVB döntését követen - a törvényben meghatározott, jogveszt határid alatt - bárki számára nyitva áll a lehetség, hogy a kérdéssel kapcsolatban alkotmányossági és törvényességi aggályait kifejtse, jogorvoslati eljárást kezdeményezzen, a népszavazási kezdeményezést az Alkotmánybíróság döntéséig megakassza. A kezdeményezésben foglalt kérdés megengedhetségét - törvényességét és alkotmányszerségét - illeten az Alkotmánybíróság foglal állást, mindenkire kötelezen, erre irányuló kifogás alapján. Az Alkotmánybíróság döntése a kérdés hitelesítésérl állást foglaló OVB határozatot illeten szükségképpen a döntés meghozatalakor fennálló helyzethez igazodik. Az Alkotmánybíróság azt vizsgálhatja a hitelesítés tárgyában hozott OVB határozat ellen benyújtott kifogás alapján, hogy az OVB döntés a hitelesítésrl az Alkotmánynak és a figyelembe veend más törvénynek, az Nsztv.-nek megfelel-e, a kifogásokban foglalt érvek ellenére. Az Alkotmánybíróság jogosultságainak értelmezésével kapcsolatban - most már a népszavazást elrendel határozat ellen benyújtható kifogásokról szóló döntése kereteit illeten, állampolgárok által kezdeményezett népszavazás esetében - jelentsége van annak, hogy az OVB-nek a kérdést hitelesít döntését lényegében bárki kifogással támadhatja meg az Alkotmánybíróság eltt. Ez más megfogalmazásban azt jelenti, hogy ilyen esetben a kérdésre irányuló, de a nyitva álló jogveszt határid után elterjesztett, újabb kifogások - elkésettség miatt - nem vizsgálhatók érdemben. Ennek a megállapításnak hatással kell lennie az elrendelésrl szóló OGY határozat ellen benyújtott kifogások elbírálásával kapcsolatos sági hatáskör értelmezésére is, a jelen esetben kötelezen elrendelend népszavazással összefüggésben. A kifogások tartalma az, amelynek alapján azokat minsíteni lehet ilyenkor aszerint, hogy azok változatlanul a hitelesítés ellen irányulnak-e vagy az elrendelés alkotmányszerségét, törvényességét vitatják. Kötelezen elrendelend népszavazási kezdeményezésnél az olyan kifogásokat, amelyeket tartalmuk szerint a hitelesítés szakaszában lehetett volna elterjeszteni, az Alkotmánybíróságnak el kell utasítania, az OGY határozatot helyben kell hagynia a Ve (3) bekezdése alapján. A népszavazás Alkotmány- és Nsztv.-beli szabályai ugyanis arra irányulnak, hogy aláírásgyjtésre csakis olyan kérdéssel kapcsolatban kerüljön sor, amely az Alkotmánnyal és az Nsztv.-vel összhangban áll az állampolgárok és az elbírálásban részt vev szervek szerint. A döntés a hitelesítésrl szükségképpen a kérdés