közszolgálati aktualitások

Átírás

1 közszolgálati aktualitások MIÉRT BETEG A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS? 2. Miért (nem) jó a szamárlétra? Diagnózis Mint mindenben, így a közigazgatásban is kezdenek és készülnek a fejetetejére állni a dolgok. Mindez részben a kihívásokkal, egyébként pedig az azokra adandó hiteles és megfelelő válaszok hiányával hozható összefüggésbe. Mint mindenütt Európában, természetesen nálunk is érezteti hatását az a szükségszerűen lezajló generációváltás, amely egyébként fontos és elkerülhetetlen. E folyamatot azonban mindenképpen árnyalja az, amely az utóbbi évek sajátja. Egészen konkrétan: a személyi állomány elöregedéséről, illetve elkedvetlenedéséről van szó. Az e körbe tartozó tendenciákat azonban mindenképpen rendszerszerűen indokolt szemlélni. Mindez az alábbi a kérdéssel szorosan összefüggő környezeti prioritásokat állítja a középpontba: a munkaerő-piaci verseny; a társadalom és a közigazgatás elöregedése közötti szoros kapcsolat; valamint a fiatalok pályára vonzása és megtartása. Ebben a sajátos kihívási kontextusban mindenképpen fontos ráirányítani a figyelmet két legjelentősebb tendenciára. Az egyik a köztisztviselők koröszszetételének drámaian aggasztó tapasztalatosodása. E mutató napjainkban immár az 50-es évek fölé alakítja és tolja az ezt reprezentáló korfa orgonasíp jellegű mutatóit. Ebből fakadóan a magyar közigazgatás koröszszetétele döntő többségében ma már leginkább a év, valamint év közötti tartományokban túlreprezentált. Ezzel szemben a gyakornokok aránya évek óta oly alacsony mértékű, hogy a felelős szemlélőben joggal merülnek fel komoly aggályok a következőkkel kapcsolatban: ha a pályáról kisétálnak az aktív 50-esek, akkor ki ül majd az ügyfélszolgálatban, vagy az okmányirodában, lesz-e egyáltalán aki fogadja az ügyfeleket?; ha nem tesszük tudatossá és rendszerszerűen építkezővé a generációváltást, akkor hová lesz minden szervezet ereje, az a kollektív emlé- 14 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/4.

2 kezet. Mindez soha nem kövület, soha nem archaika, hanem sokkal inkább fogások, kreatív készségek, képességek tudástára. Ha mindez nem örökítődik át, akkor: fogyatkozó szakmai értékeinket ki viszi át, át a túlsó partra? S, hogy a Csodálatos Nagy Lászlóval ráerősítsünk: S ki viszi át a fogában tartva a közigazgatást a túlsó partra? A demográfiai hatás szélesebb kontextusban A következő évtizedekben a demográfiai változások alapján arra számíthatunk, hogy az Európai Unió népességének körében tovább fog emelkedni az időskorúak aránya, valamint egyre nagyobb számban vonulnak nyugdíjba a közigazgatásból. (Erre szolgáltat megfelelő irányokat és tapasztalatokat a Melléklet 1-3. sz. eleme.) Ez az elöregedési folyamat, növekvő igényt fog kiváltani a szociális szolgáltatások területén, amelyek teljesítése általában a közigazgatásra tartozik. A folyamat eredményeként tehát egyfelől szűkülni fog a közigazgatás munkaerő-utánpótlásának lehetősége, másfelől a feladatok expanziójára számíthatunk, különösen a szociális igazgatás területén. Az említett demográfiai probléma valamennyi tagállamot érinti, igaz, különböző mértékben. 1 Magyarország demográfiai helyzete is követi az európai trendet, s elsősorban a 15 évesnél fiatalabb generációk aránya csökkent jelentős mértékben az utóbbi 40 évben. A közös demográfiai probléma is azt támasztja alá, hogy a megoldások kereséséhez célszerű felhasználni a közös tapasztalatokat. Az elöregedés folyamata a közigazgatásban A magasabb születési aránnyal rendelkező országokban is igen magas arányt képviselnek főleg a központi közigazgatásban az idősebb korú köztisztviselők. 2 Az Európai Unió tagállamaiban általánosan tapasztalható a személyi állomány elöregedése, még azokban az országokban is, ahol a születések ará- 1 Azok az országok, ahol a születések száma viszonylag magas (Dánia, Franciaország, Finnország, Írország, Luxemburg, Hollandia, Portugália, Svédország és az Egyesült Királyság) kevésbé szembesülnek a problémával, mint azok, ahol a születések száma jóval alacsonyabb (Olaszország, Spanyolország, Németország, Görögország). Adatok forrása: Insitut Européen d Administration Publique. 2 Ez arra utal, hogy egy ország személyi állománya korösszetételének alakulása nem függ össze közvetlenül a lakosság korosztályok szerinti megoszlásával. Erre példa Írország sajátos helyzete, ahol a születések aránya 2001-ben ismételten növekedett, s a népesség teljes körében magas arányt képviselnek az aktív személyek, elsősorban a 60-as években bekövetkezett baby-boom -nak köszönhetően. Mégis az ír köztisztviselők 2/3-a 35 éves vagy annál idősebb, holott ugyanezek a korosztályok csak 47 %-ban képviseltetik magukat a versenyszférában. Hasonló a tapasztalat Svédországban és Franciaországban is, ahol egyre nagyobb arányban képviseltetik magukat a személyi állomány idősebb korosztályai. HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/4. 15

3 nya viszonylag magas. Közös tapasztalat az is, hogy a közszektort gyorsabb ütemben érinti az elöregedés, mint a magánszektort. Általános tendenciának tekinthető, hogy az utóbbi években csökkent a közigazgatás létszáma a szervezetrendszer korszerűsítésének, átalakításának, a privatizáció erősödésének, valamint takarékossági szempontok érvényesítésének köszönhetően. A közigazgatásból távozók száma 1996 óta meghaladja az új belépőkét. A közigazgatást véglegesen elhagyók elsősorban azokból kerülnek ki, akik nyugdíjba vonulnak, illetve élnek a korengedményes nyugdíjazás lehetőségével. E jelenség is nagymértékben hozzájárul ahhoz, hogy várhatóan között éri el a legmagasabb mértéket a véglegesen visszavonuló köztisztviselők aránya. 3 Fentiekhez hasonló tendencia figyelhető meg a magyar közigazgatásban is. Egy OECD jelentés szerint Magyarország azokhoz az országokhoz tartozik, ahol az elkövetkezendő 10 évben a középgeneráció hiánya miatt súlyos munkaerő utánpótlási gondok léphetnek fel. Ezt egyébként a már említett átvilágítási kutatási program is megerősítette. Ha részletesen szemügyre vesszük a személyi állomány korösszetételét, akkor láthatjuk, hogy a legnagyobb arányt a 40 és 60 év közöttiek képviselik, ugyanakkor jelentős hiány tapasztalható a 30 és a 40 év közötti korosztályoknál. Az államigazgatásban a középgeneráció hiánya sokkal nagyobb mértékű, mint az önkormányzatoknál, ahol a személyi állomány korösszetétele kiegyensúlyozottabbnak tűnik. Figyelemre méltó az is, hogy a minisztériumok körében a legnépesebb korosztály a éveseké, s csak a második legnépesebb az éveseké. Ez alapvetően eltér az országos trendtől. Ez vélhetően arra vezethető vissza, hogy a 2001-ben bevezetett és a fiatalok pályára vonzását prioritásként kezelő köztisztviselői életpálya program elsősorban központi szinten, a minisztériumok körében fejtette ki hatását. Ha részletesebben megvizsgáljuk az egyes minisztériumok korábbi adatok szerinti személyi állományának korösszetételét, akkor komoly eltéréseket tapasztalhatunk. Míg a Miniszterelnöki Hivatalra, illetve a korábbi Igazságügyi Minisztériumra /jelenleg: Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium/ jellemző leginkább a fiatal pályakezdők jelentősebb arányú alkalmazása, addig a karriertervezésben, illetve a tervszerű munkaerő-gazdálkodásban jelentős hagyományokkal rendelkező Külügyminisztérium külszolgálatának életkor pira- 3 Külön kiemelést érdemel Franciaországban a közoktatás, amely a legnagyobb mértékben érintett a munkaerővesztesség problémájával, de pl. a Pénzügyminisztérium esetében 2010-re várhatóan megduplázódik azoknak a száma, akik a nyugdíjba vonulást választják. Hasonlóan látványos kiugrást mutatnak a belga közigazgatásra vonatkozó adatok is. 16 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/4.

4 misa egy kiegyensúlyozottabb munkaerő-utánpótlást tükröz. Érdemes mérlegelni annak helyességét, hogy az egyetemről kikerülő, szakmai tapasztalattal nem rendelkező köztisztviselők az államigazgatási hierarchia legmagasabb szintjén kezdjék el pályájukat. Ha a karriert az államigazgatási szintek közötti előmenetelnek is tekintjük, nyilvánvalóan nem tartható ez az irány. (Ezeket szimbolizálja a Melléklet 4-5. sz. eleme.) Ha egyébként nem teszünk valamit a közigazgatás vonzerejének javításáért, akkor oda tényleg csak a kontraszelektáltak szelektáltjai jönnek. Hogy ez ne így legyen, annak érdekében lássuk, melyek lennének a legfontosabb motivációs tényezők? Ezek köréből kiemelendő pl.: a feladatok tartalma és izgalmasan komplex jellege; a jelenleginél rugalmasabb munkaidő, s a hagyományostól eltérő formák kreatív alkalmazása; a teljesítmény érdemben (s nem az élet által vissza nem igazolt TÉRben) történő mérése és díjazása; a függetlenség (autonóm felelősség és érdemi kompetenciák az evezésben); a csapatmunka szinergiáinak ösztönzése és kiteljesítése; a szakmai és magánélet összehangolása a lehetséges eszközökkel; a vezetőkkel való jó (és alkotó) kapcsolat; a szolgáltatás fontossága az állampolgárok, illetve az adófizetők számára (itt is lehessen valaki büszke a munkájára, illetve annak közjó hatású szükségességére). Ha összességében rátekintünk erre a teendősorra, akkor méltán mondhatjuk, hogy ma annyira (mélyen és) messze vagyunk mindezektől, hogy nekünk legyen mondva: innen szép nyerni! Most ne elemezzük azt, hogy mi vezetett ide, s miért jellemző ma szinte általánosan az, hogy a tehetséges fiatalok alig maradnak meg e pályán. Vagy ne ragadjunk le annál, hogy a jobb sorsra érdemes tapasztaltabbak egy része is miért inkább odébbáll. S, hogy miért? Annak reményében, hogy máshol talán jobban megbecsülik és (talán) még emberszámba is veszik. Terápia Miként fordíthatunk ezen a nem éppen rózsás helyzeten, s mit ne tegyünk, hogy ne legyen még nagyobb baj? Vegyük csak sorra: nem odázható tovább egy olyan rendszer létrehozása és működtetése, amely a jelenlegi hagyományos karrierrendszert érdemben (s nem csak HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/4. 17

5 a kinyilatkoztatások, illetve poénvadászat szintjén) rugalmasabbá és minden érintett számára ösztönzőbbé teszi; elengedhetetlen intézményesíteni egy olyan inspirálóan ösztönző mentori rendszert, amely a gyakornokokat a tapasztaltabbakat szárnyai alá vonja és a program eredményeként meg is tartja. Mindehhez nemcsak pénz, hanem elszántság és sok-sok invenció kell, amelyre egyébként a személyi állomány jelentős része régóta ki van éhezve; ma már kevés (lesz) azzal operálni, hogy az állami fizetéssel együtt jár egy a piacinál biztosabb állás és előrejutás. Ma ennél már sokkal több kell! Pályakezdő fiatalok és kreatív harmincasok, sőt negyvenesek is, csak akkor maradnak itt, ha a közigazgatási szervezetek is vonzó és innovatív műhelyként próbálnak meg működni, olyan műhelyként, amelyben nemcsak fontos, hanem szinte védjegy és presztízs a folyamatos tudásmegújítás, s a továbbképzés. Ha nem így járunk el, akkor a közigazgatási állások presztízse még inkább le fog értékelődni, s oda tényleg csak azok mennek majd, akik már máshol nem kelnek el. Utóbbiért azok se sértődjenek meg, akik az utóbbi körbe tartoznak. Nem ők tehetnek arról, hogy ez ilyenné lett. Mindannyiunk érdeke, hogy ez megváltozzon. Meg kell változnia, mivel a kérdésnek, s az abból fakadó problémáknak számosan vannak elszenvedői. Mert veszítenek a köztisztviselők, vesztesei a szervezetek, s a legvégén vesztesnek tekinthető az állampolgár is, mivel ez mindent eredményez, csak szolgáltató közigazgatást nem. A magyar közszolgálat megújításának irányai az európai tapasztalatok alapján Az Európai Unióban, illetve a tagállamokban egyaránt napirenden szerepel a közszolgálat teljesítőképességének fejlesztése. A reformok számos kérdésben azonos irányokat követnek, mivel a kihívások is közel egyforma társadalmi-gazdasági környezetben fogalmazódnak meg. Ez alól Magyarország sem képezhet kivételt, ezért a magyar közszolgálat megújításának is igazodnia kell az európai trendekhez. Magyarországon is meg kell teremteni a motiváló erejű karrierépítési rendszer főbb előfeltételeit: világos szabályokat felmutató előmeneteli rendszert; az egyéni képességek és a teljesítmény elismerését; a személyzetfejlesztés lehetőségeinek megteremtését a mobilitáson, a képzésen, a feladatgazdagításon és növelésen, valamint oktatáson keresztül; 18 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/4.

6 vonzó karrierkilátásokat. Ennek megfelelően a hazai közszolgálatnak teljesítőképességének növelése érdekében a következő átalakítási irányokat kell követnie: hatékonyabbá kell tenni a kiválasztási, toborzási politikát, széles körűen érvényesítve az esélyegyenlőség elvét; a szolgálati időre, valamint az automatizmusra épülő előmeneteli és díjazási rendszer helyett az egyéni képességek kibontakoztatását ösztönző teljesítményelvű előléptetési, illetve díjazási módszerekre kell helyezni a hangsúlyt, csökkentve a kinevezést megelőzően szerzett szakmai felkészültség jelentőségét, s növelve a feladatellátáshoz szükséges kompetenciák fejlesztésének szerepét a díjazás megállapításában; felül kell vizsgálni az alanyi jogon tehát automatikusan, a teljesítményre tekintet nélkül járó illetményelemeket és meg kell vizsgálni azok teljesítményalapúvá alakításának lehetőségét. Ezzel együtt erősíteni kell munkahelyi szinten a munkavállalói érdekvédelmet; ki kell alakítani a gyakornokképzés intézményes rendszerét; meg kell határozni a vezetővé válás feltételeit, s növelni kell a vezető stabilitását; a vezetőképzést úgy kell kialakítani, hogy a vezetők megszerezzék a szervezetük irányításához szükséges menedzsment ismereteket; javítani kell a mobilitást, különösen a közpénzek felhasználása szempontjából érzékeny területeken; stratégiát kell alkotni az érdekkonfliktusok kezelésének, illetve az etikai infrastruktúra megújítására; meg kell teremteni a feladatalapú működéshez szükséges munkakörértékelés feltételrendszerét. S, hogy addig is miket kerüljünk el? Pl. azt, hogy: pályakezdő diplomás kollégákat minisztériumban irányítási, felügyeleti feladattal bízzák meg, illetve ruháznak fel. Hogy miért okozhat ez problémát? Többek között azért mert, helyi gyakorlat, terepismeret nélkül senki sem képes önkormányzatokat, alárendelt szerveket irányítani, s felügyelni, mivel nem képes átlátni a rendszert; olyan embereket ne ruházzunk fel e körbe tartozó kompetenciákkal, akik hírből sem ismerik azt, hogy mit is csinálnak azok az első fokú szervek, akiket felügyelni kell; az nem elég, hogy egyébként ügyfélként valamikor talán megfordultak polgármesteri hivatalban, vagy okmányirodában. HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/4. 19

7 Természetesen nem az avult, rossz értelemben vett szamárlétrát sírjuk viszsza. De fontos kihangsúlyozni azt, hogy a közigazgatás is egy rendszer, amelynek egymásra épültséget nem (lehet) érdemes mellőzni. Mindezt egyébként itthon is jól csinálják pl. a bíróságok, vagy az ügyészségek. Azért, mivel arról ritkán hallani, hogy alsóbírósági gyakorlat nélkül valaki felsőbírósághoz kinevezést kap. De számos európai állam példája is azt mutatja, (német, francia, stb.) hogy ott figyelnek erre, s a fokozatosság (tudatos és rendszerszerű egymásraépültség) ebben a tekintetben soha nem rossz tanácsadó. Tanuljunk tőlük, mindig érdemes másokra figyelni, mindig fontosak a jó gyakorlatok. Ha itthon vannak e körbe tartozó törekvések, akkor azokat terjesszük, s népszerűsítsük. Csak általuk lesz és lehet változás. Dr. Dudás Ferenc Közigazgatási elemző 1. számú melléklet Az EU demográfiai fejlődése között, a 15 évesnél fiatalabbak aránya 20 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/4.

8 2. számú melléklet Az Európai Unió demográfiai fejlődése között, a 65 évesek, vagy annál idősebbek aránya Néhány ország közigazgatásának korösszetétele 3. számú melléklet HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/4. 21

9 4. számú melléklet Közszolgálati jogviszonyban állók* nemek szerinti megoszlása szeptember 1-jén országosan összesen (teljes és nem teljes munkaidőben foglalkoztatottak) 5. számú melléklet Közszolgálati jogviszonyban állók* kor szerinti összetétele országosan összesen szeptember 1-jén * Forrás: MeH KÖZIGTAD 22 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/4.