JELENTÉS. az Egészségügyi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről június

Átírás

1 JELENTÉS az Egészségügyi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről június

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V /2004/05. Témaszám: 731 Vizsgálat-azonosító szám: V-0146 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr.műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Dr. Kurucz István számvevő igazgatóhelyettes Az ellenőrzést végezték: Juhász József Gábor számvevő Fekete Anikó Gyöngyi számvevő dr. Kuti Anna számvevő Lődiné Cser Zsuzsanna számvevő Molnár Istvánné külső munkatárs Salamin Viktor számvevő gyakornok Szendrődi Józsefné számvevő tanácsos, tanácsadó Szólya Ildikó számvevő Tóth Árpád számvevő tanácsos Winter Zsuzsa számvevő A fejezetet érintő korábbi ellenőrzéseink címei: címe Jelentés az Egészségügyi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés az állami és egyházi tulajdonban lévő kórházak, egyetemi klinikák gazdálkodásának ellenőrzéséről Jelentés az Egészségbiztosítási Alap működésének ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés az állami egészségügyi beruházásokra fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről Jelentés az egészségügy területén megvalósult PHARE programok ellenőrzéséről Jelentés a gyógyszerek támogatási és finanszírozási rendszerének és fogyasztás helyzetének ellenőrzéséről Jelentés az irányított betegellátási modellkísérlet ellenőrzéséről sorszáma Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3

4 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 5 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 7 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A fejezet szakmai irányító, felügyeleti tevékenysége A feladatrendszer és a szervezeti keretek, valamint a működés összhangja A fejezet egészségügyi ágazatra vonatkozó szakmai ágazatirányító tevékenysége Az egészségügy átalakítására vonatkozó kormányprogramok, hosszú távú ágazati programok Az egészségügyi ellátórendszer működésének szakmai irányítása, felügyelete A társadalombiztosítási alapok igazgatási szerveinek felügyelete A minisztérium szabályozó tevékenysége A jogszabály előkészítő tevékenység Az alapítványokkal, civil szervezetekkel való együttműködés A szakmai képesítés rendszerének, követelményeinek meghatározása, a rendszer működésének tapasztalatai A belső kontrollrendszer működése A fejezet irányítás ellenőrzési tevékenysége Az intézményi belső ellenőrzési rendszer Az intézmények informatikai kontrolljainak működése A fejezet költségvetési gazdálkodást irányító és felügyeleti tevékenységének ellenőrzése A tervezési rendszer kialakításának és működésének rendje, szabályozottsága A költségvetés fejezeti szintű végrehajtása A bevételi és kiadási előirányzatok alakulása, hatása a működésre és a szakmai feladatok ellátására A fejezeti szöveges beszámolók előírás szerinti részletezettsége, egységes felépítése A létszám alakulása A Központi Igazgatás pénzügyi szabályszerűségi ellenőrzésének előkészítése 43 1

5 3. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása Az előirányzatok számának alakulása, változásai Az előirányzat felhasználása, az előirányzat-maradvány alakulása A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának ellenőrzése Egyes kiemelt egészség- és szociálpolitikai feladatok Az egészségügyi reform előkészítése Az egészségügy regionális szervezése, tervezése, finanszírozása A kórházak konszolidációjára és reorganizációjára fordított előirányzatok hasznosulása A reform kidolgozása Az informatika fejezeti irányítási rendszere A korábbi számvevőszéki vizsgálatok utóellenőrzése Az átfogó ellenőrzés megállapításai alapján tett javaslatok megvalósulása A zárszámadási ellenőrzések, témavizsgálatok megállapításainak, javaslatainak hasznosulása 64 MELLÉKLETEK 1. sz. melléklet 2/a. sz. melléklet 2/b. sz. melléklet 2/c. sz. melléklet 3. sz. melléklet 4/a. sz. melléklet 4/b. sz. melléklet 5. sz. melléklet 6. sz. melléklet EüM Dr. Rácz Jenő miniszter úr észrevétele Eredeti, módosított és teljesített kiadási, bevételi és támogatási előirányzatok alakulása címenként év Eredeti, módosított és teljesített kiadási, bevételi és támogatási előirányzatok alakulása címenként év Eredeti, módosított és teljesített kiadási, bevételi és támogatási előirányzatok alakulása címenként év Az Egészségügyi Minisztérium felügyelete alá tartozó intézmények költségvetési adatai között Az ESzCsM fejezeti kezelésű előirányzat egészségügyi. kiadásainak alakulása Az ESzCsM fejezeti kezelésű kiadásainak alakulása Kimutatás a konszolidációban részt vett intézmények támogatásáról A GDP és az egészségbiztosítás természetbeni kiadásai reálértékének éves átlagos növekedési üteme 2

6 BEVEZETÉS RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Áht. Ámr. ÁNTSZ ÁSZ évi XXXVIII. törvény az államháztartásról 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Állami Számvevőszék E. Alap Egészségbiztosítási Alap EKG Elektronikus Kormányzati Gerinchálózat EKI Egészségügyi Készletgazdálkodási Intézet ESKI Egészségügyi Stratégiai Kutatóintézet EszCsM Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium ESzCsM EKH Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium Engedélyezési és Közigazgatási Hivatala ESZIB Egészségügyi és Szociális Információs Bizottság ESZTT Egészségügyi Szakképzési és Továbbképzési Tanács ETT Egészségügyi Tudományos Tanács EU Európai Unió EüM Egészségügyi Minisztérium Eütv évi CLIV. törvény az egészségügyről FMM Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium GYISM Gyermek, Ifjúsági és Sportminisztérium GYÓGYINFOK Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium Gyógyító Ellátás Információs Központja HEFOP Humánerőforrás fejlesztési Operatív Program ICsSzEM Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium IHM Informatikai és Hírközlési Minisztérium IT Információs Technológia KEHI Kormányzati Ellenőrzési Hivatal KES Kórházi Ellátási Standardok KI Központi Igazgatás KORFOK Főkönyvi könyvelő program MEDINFO Országos Egészségügyi Információs Intézet és Könyvtár MITS Magyar Információs Társadalom Stratégia MITSESZ A Magyar Információs Társadalom Stratégia Egészségügyi és Szociális részstratégiája MKMK Magyar Koraszülött Mentő Közalapítvány MOK Magyar Orvosi Kamara MOTESZ Magyar Orvostársaságok és Egyesületek Szövetsége NEP Nemzeti Egészségfejlesztési Program NFT Nemzeti Fejlesztési Terv NM Népjóléti Minisztérium Ny. Alap Nyugdíjbiztosítási Alap 3

7 BEVEZETÉS OBSI OEFI OEP OGY OGYI OGYK OKJ OMSZ ONKI ONYF OORI OSEI OTH OVSZ PM RET RFT SOTE SzCsM SzMSz TGAZD Üvegzseb törvény Országos Baleseti és Sürgősségi Intézet Országos Egészségfejlesztési Intézet Országos Egészségbiztosítási Pénztár Országgyűlés Országos Gyógyszerészeti Intézet Országos Gyógyintézeti Központ Országos Képzési Jegyzék Országos Mentőszolgálat Országos Onkológiai Intézet Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság Országos Orvosi Rehabilitációs Intézet Országos Sportegészségügyi Intézet Országos Tisztifőorvosi Hivatal Országos Vérellátó Szolgálat Pénzügyminisztérium Regionális Egészségügyi Tanács Regionális Fejlesztési Tanács Semmelweis Orvostudományi Egyetem Szociális és Családügyi Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzat Tárgyi eszköznyilvántartó program A közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló évi XXIV. törvény 4

8 JELENTÉS az Egészségügyi Minisztérium fejezet 1 működésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az egészségügy az állami újraelosztás egyik legjelentősebb, az egész társadalmat érintő ágazata. Az Országgyűlés már az egészségügyi törvény megalkotásakor 2 hangsúlyozta, hogy szükség van az egészségügyben átfogó, egyes területeken alapvető változtatásokat eredményező, összehangolt lépésekre. A változtatások célja a betegségek gyógyítását és megelőzését lehetővé tevő, a megváltozott szükségletekhez és gyógyítási technológiákhoz alkalmazkodó, számon kérhető minőségű és finanszírozható egészségügyi rendszer kialakítása, és az ellátásokhoz a betegek egyenlő esélyű hozzáférésének biztosítása. A törvény a kormányprogramok és az egészségügyi programok kidolgozásában, meghatározta a Kormány és a miniszter feladatát. Az ellátórendszer feltételeinek megteremtésében, a kötelező egészségbiztosítási rendszer működtetésében, az egészségpolitikai cél-, feladat- és eszközrendszer meghatározásában és annak érvényre juttatásában a felelősséget a Parlament, a Kormány, a helyi önkormányzatok, az egészségbiztosítási szervek és az egészségügyi intézmények fenntartói között osztotta meg. Az Egészségügyi Minisztérium (EüM) közvetlen jogelődje az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium (EszCsM), amely a évi kormányváltást követően a Szociális és Családügyi Minisztérium (SzCsM), valamint az EüM öszszevonásával jött létre. A fejezet megnevezése a szeptemberi kormányváltás után, október 21-től ismét Egészségügyi Minisztériumra változott, ugyanis a szociális és családügyi feladat- és hatáskör átkerült az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztériumhoz (ICsSzEM-hez). A minisztérium jogelődjénél ben végeztünk átfogó pénzügyigazdasági ellenőrzést. Ezt követően évente ellenőriztük a fejezet költségvetési előirányzatainak tervezését és azok végrehajtását. Témaellenőrzés keretében vizsgáltuk többek között az állami és egyházi tulajdonban lévő kórházak és egyetemi klinikák gazdálkodását, az állami egészségügyi beruházásokra fordí- 1 Az ÁSZ évi ellenőrzési tervében az ESzCsM fejezet működésének ellenőrzése szerepelt, de a szeptemberi kormányváltást követően az ÁSZ az EüM fejezet működését vizsgálta 2 Az egészségügyről szóló évi CLIV. törvény (Eütv) 5

9 BEVEZETÉS tott pénzeszközök hasznosulását, az egészségügy területén megvalósult PHARE programokat. A jelenlegi ellenőrzés a január október közötti időszakot fogta át, ezen belül hangsúlyozottan a I. félévére terjedt ki. A helyszíni ellenőrzés során a pénzügyi gazdasági folyamatokat 2004 végéig figyelemmel kísértük. A költségvetés fejezeti szintű végrehajtásának ellenőrzésénél a költségvetési törvényben jóváhagyott adatok helyett a minisztérium által számított adatokat vettük figyelembe, tekintettel a fejezet októberi átszervezésére. Az egészségügyi területet érintő kiadási előirányzat 2002-ben 114,8 Mrd Ft, 2003-ban 160,4 Mrd Ft, 2004-ben 145,9 Mrd Ft volt. A évre jóváhagyott kiadási előirányzat 141,2 Mrd Ft. A évben az EüM a Központi Igazgatás (KI) mellett 25 önálló költségvetéssel rendelkező intézmény irányítását végzi, a fejezet évre elfogadott létszámkerete fő. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a fejezet szervezeti, irányítási és működési rendszere, költségvetési előirányzatai, személyi és tárgyi feltételei összhangban voltak-e a jogszabályokban meghatározott szakmai feladatokkal, biztosították-e a szakmai feladatok ellátását; a felügyeleti és ágazati irányító a szakmai és költségvetési gazdálkodási feladatokat a jogszabályoknak megfelelően, célszerűen látta-e el, intézményeinél és a fejezeti kezelésű előirányzatoknál biztosította-e a források szabályszerű felhasználását, a kitűzött ágazati szakmai célok elérését; informatikai stratégiája reálisan tükrözi-e az ágazat szakmai információs szükségleteit, az intézmények informatikai rendszereinek szabályozottsága, működtetése, fejlesztése megfelelt-e a célszerűségi szempontoknak; a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, ajánlásait a fejezet irányító és gazdálkodási tevékenységében hasznosították-e. Az ellenőrzés során áttekintettük az egészségügyi reform előkészítését és a teljesítményellenőrzés módszerével értékeltük a feladatra jóváhagyott előirányzatok hasznosulását. Értékeltük a minisztérium felügyelete alá tartozó intézmények belső kontroll rendszerét, a zárszámadási vizsgálat előkészítéseként a Központi Igazgatás (KI) évet érintő évközi tevékenységét. Utóellenőrzés keretében vizsgáltuk a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításainak, javaslatainak hasznosulását. Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az államháztartásról szóló, többször módosított évi XXXVIII. törvény (Áht.) 120/A. (1) bekezdése alapján ellenőrzi az államháztartás forrásait, azok felhasználását, a vagyonnal való gazdálkodást. A fejezet ellenőrzését az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény 2. (3) és 17. (5) bekezdése alapján végeztük. A jelentést az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény 25.. (1) bekezdésének megfelelően észrevételezésre megküldtük az egészségügyi miniszternek, aki a jelentésben foglaltakat elfogadta, észrevételt nem tett. Levelének másolatát a jelentés 1. sz. melléklete tartalmazza. 6

10 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A fejezet alapvető feladatát elsősorban az egészségügyi törvény, a tárca mindenkori vezetőjének feladat- és hatásköréről szóló kormányrendelet határozta meg. A feladatok rangsorolásában éreztette a hatását, hogy az ellenőrzött három évben a tárca vezetésében többször volt személyi változás. A szervezeten belüli feladatmegosztás felülvizsgálata elmaradt. A vizsgált időszakban az ágazati feladatok elvégzéséhez szükséges források csak részben álltak rendelkezésre és a meglevő bizonytalanság (pl. az évközi elvonás, zárolás) megnehezítette a hosszabb távú programok megkezdését, illetve végrehajtását. Rendszeressé vált a fejezeti kezelésű előirányzatok átcsoportosítása, eredeti rendeltetéstől eltérő felhasználása, ami azzal is összefüggött, hogy gyakran változtak a kormányzati egészségpolitika prioritásai. Az egészségügyi törvény előírta a Nemzeti Egészségfejlesztési Program megalkotását és országgyűlési jóváhagyását, de ez nem történt meg. Az Országgyűlés 2003-ban határozott az Egészség Évtizedének Johan Béla Nemzeti Programja elfogadásáról. 3 Az egészségügyi törvény alapján készített különböző kormányprogramok nem hoztak reform értékű változásokat, de előrehaladás történt a szakmai szabályozás megújításában. A korlátozott pénzügyi lehetőségek ellenére a tárca erőfeszítéseket tett egyes hosszú távú programok folytatására, például a sürgősségi betegellátás fejlesztésére. A következetes megvalósítást akadályozta, hogy az ellenőrzött időszakban a Kormánynak erre vonatkozóan nem volt elfogadott koncepciója. Az egészségügyi intézmények gépparkjának megújítására indított hosszú távú program a forráshiány miatt lényegében egy éves időszakra szűkült. 4 Az egészségügyi törvény az egészségügyi szolgáltatók számára kötelezővé tette 1999 januárjától a belső minőségügyi rendszer működtetését. A törvény meghatározta az egészségügyi szolgáltatások megfelelő minőségének alap fel- 3 A jóváhagyott program a Kormány által 2001-ben elfogadott, a közötti évekre szóló Egészséges Nemzetért Népegészségügyi Programra épült. 4 A címzett támogatásból finanszírozott egészségügyi beruházások, rekonstrukciók ellenőrzéséről szóló évi ÁSZ jelentés megállapításai szerint a tervezhetőséget nehezítette, hogy nem határozták meg legalább középtávon a támogatások pénzügyi keretét. Az egészségügyi ágazat címzett támogatásának éves ütemei jelentősen ingadoztak, reálértéken csökkentek. A jelentés megállapította, hogy a beruházók az építés-szereléssel összefüggő kiadások többletforrás igényét kényszerűségből a gép-műszer keretük terhére biztosították. 7

11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tételeit. Ehhez kapcsolódóan az évi miniszteri rendelet előírta a szakmai minimum feltételeket és a évi módosítás lehetővé tette, hogy az intézményeken számon kérhető legyen e feltételek megteremtése. Az egészségügyi ellátások hatékonyságát biztosíthatják a tudományos bizonyítékokra, szakértői véleményekre támaszkodó szakmai irányelvek, de e tekintetben még nincsenek igazi eredmények. A tárca jogszabály alkotási programját a mindenkori Kormány munkaterve határozta meg. Az Eütv-hez kötődő szabályozás teljes körű volt. Az ellenőrzött időszakban elsősorban a szabályozás korszerűsítését, az egészségpolitika változásához igazodó módosításokat, az európai uniós elvárásokhoz kapcsolódó jogharmonizációt végezték el. A tárcánál 2004 májusától működik a belső határidő-figyelő informatikai rendszer, amely a megfelelő adatbevitellel naprakész információt biztosít. Az egészségügyi képzés az ellátás valamennyi területére kiterjed az ágazatban, amelynek magas színvonalát mutatja, hogy a szakmai okleveleket, végbizonyítványokat az Európai Gazdasági Térség tagállamaiban korlátozás nélkül elismerik. A tárca felügyelete alá tartozó intézményeknél a belső kontrollrendszer működését tekintve kedvező változást állapítottunk meg. A javulás az intézmények szervezete, tevékenysége szabályozottságának, a hiányzó szabályzatok elkészítésének, aktualizálásának tulajdonítható. Egyes intézmények szervezeti és működési szabályzatának (SzMSz) felügyeleti jóváhagyása, az intézményi alapító okiratok aktualizálása elmaradt. Kielégítő a számviteli rendszer szabályozottsága és informatikai támogatottsága. A függetlenített belső ellenőrzés kontroll kockázatát közepesnek értékeljük, mert a jogszabályi előírások csak részben teljesültek. Továbbra is magas kockázatúnak minősítjük az intézmények informatikai tevékenységét a szabályozottságnál, az informatikai rendszer működésénél megállapított hiányosságok miatt. Nem biztosított az intézmények szakmai tevékenységét támogató és a gazdasági rendszerek közötti kölcsönös adatcseréhez szükséges automatikus adatkapcsolat. A tárca a jogszabályi rendelkezések szerint látta el a költségvetési tervezéssel kapcsolatos feladatait. A költségvetési javaslatokat a tervezési előírások figyelembevételével készítették el. A tervezés folyamatát hátrányosan befolyásolta, hogy az ellenőrzött időszakban többször változott a fejezet felépítése, amely egyúttal címrend és feladatváltozásokkal járt. A kormányzati munkamegosztásból, a fejezet feladatának és szervezetének változásából adódóan, valamint a kapcsolódó előirányzat-átadások és -átvételek következtében módosultak a bevételi és kiadási előirányzatok. Az ellenőrzéshez felhasznált tanúsítványok adatait a szociális terület előirányzatai leválasztásával számították, de nem volt mód az adatok elkülönítésére a KI-nál és azon fejezeti kezelésű előirányzatok vegyes jogcím csoportjainál, ahol a szociális és egészségügyi területek költségvetési támogatását, valamint a felhasználást nem tudták egyértelműen megállapítani. A fejezet költségvetési forrásainál 2002-ben a növekedés, ben az elvonás volt a jellemző. Az intézmé- 8

12 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK nyek a kiadásaik 50%-át a saját bevételekből, 50%-át a költségvetési támogatásokból fedezték. Az előirányzat-módosításoknál betartották a jogszabályi előírásokat. Nyilvántartásuk és dokumentálásuk megfelelő volt. A támogatáscsökkentések a takarékosabb gazdálkodásra ösztönözték az intézményeket. A fejezet évi beszámolója nem az előírásoknak megfelelően készült, de a évről szóló beszámoló összeállítása már megfelelő volt. Elvégezték az önálló költségvetési szervek szakmai értékelését, a háromévenkénti felügyeleti ellenőrzés keretében értékelték az intézmények pénzügyi-számviteli tevékenységét. Az ún. üvegzseb törvény alapján a minisztérium és az intézmények felülvizsgálták az alapítványok, a közalapítványok, a közhasznú társaságok és a gazdasági társaságok tevékenységét, amelynek eredményeként 2004-ben egy alapítványt közalapítvánnyá minősítettek, négy alapítvány működését megszüntették. A minisztériumnál és az intézményeknél szabályozták a beruházások és az eszközbeszerzések rendjét. A évben jóváhagyott új közbeszerzési törvény szerint felül kellett vizsgálni a közbeszerzési szabályzatot és a közbeszerzési feladatokat ellátó létszámot, de ez elmaradt mind a minisztériumban, mind az intézményeknél. A fejezet engedélyezett létszáma az ellenőrzött időszakban ezer között alakult. Az ICsSzEM megalakulásával mintegy 1,8 ezer főt helyeztek át az újonnan létrehozott fejezethez. A minisztérium a kormányhatározatokban előírt létszámleépítéseknek, az előírt ütemtervnek megfelelően 5 eleget tett. A létszámleépítésekkel együtt az egészségügyi közigazgatás területén dolgozók feladata nem csökkent. A feladat ellátás érdekében a hiányzó létszámot átszervezéssel kivánták pótolni, ezért elsősorban a létszámleépítéssel érintett központi költségvetési szerveknél további szervezeti módosításokat hajtottak végre. A Központi Igazgatásnál és az intézményeknél az időszakosan hiányzó létszámot egyes speciális területeken (pl. informatikai, közbeszerzési feladatok ellátása) külső megbízásokkal pótolták. A létszámról, a külső munkatársak feladatairól nem készült megbízható nyilvántartás. A évi szabályozás előírta a munkaszerződés-kötés nélküli foglalkoztatást szolgáló szerződések felülvizsgálatát, illetve megszüntetését, de ez elmaradt a fejezetnél. A Központi Igazgatásnál a zárszámadási ellenőrzés előkészítése érdekében végzett pénzügyi egyéb szabályszerűségi vizsgálat során nem tapasztaltunk alapvető szabálytalanságot, de az ellenőrzés feltárta többek között, hogy az 5. Összesen 614 főt (60 főt az Igazgatás, 554 főt az OTH központi és az ÁNTSz területi szerveitől) bocsátottak el. A vizsgált időszak kezdete és vége között adatok azonban nem hasonlíthatóak össze a különböző fejezetek közötti átcsoportosítások, szervezeti módosulások miatt, így nem lehet arra egyértelműen következtetni, hogy a munkavégzés hivatalszervezési szempontból hatékonyabbá vált vagy sem. 9

13 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Igazgatásnak nincs alapító okirata, belső ügyrendje és több szabályzata pontosításra szorul és egyes előirányzatok, pl. az internetre fordítható előirányzat felhasználásának a feltételei nem rendezettek. Az Igazgatás feladata volt a Club Aliga Vagyonkezelő Rt-vel kapcsolatos minisztériumi kötelezettségek ellátása. A vagyon állagának megőrzésére vonatkozó törvényi kötelezettségüknek eleget tettek, de a kötelező felügyeleti ellenőrzések elmaradtak. Az EüM célja, hogy a pályázat útján értékesítendő Club Aliga ingatlan nettó bevételéből fele-fele arányban építési beruházást, illetve felújítást, rekonstrukciót finanszírozzon. A fejezeti kezelésű előirányzatok az ágazat szakmai programjait szolgálták. Az egészségügy fejlesztése, illetve szinten tartása növekvő forrást igényelt volna, de az előirányzatok összege évről-évre csökkent. Ez azonban nem indokolta, hogy a nagy értékű egészségügyi beavatkozások jogcímcsoport 59 M Ft előirányzat maradványát a vonatkozó kormányhatározatban előírt zárolás helyett felhasználják. Az előirányzatok száma és címszáma többször módosult. A két tárca évi összevonását követően olyan mértékben nőtt ez a szám, hogy szükségessé vált a jogcímcsoportok csökkentése. Az előirányzatok felhasználásáról nem vezettek pontos, jogcímcsoportonként részletezett, majd összegzett nyilvántartást, a kapcsolódó felügyeleti ellenőrzések tapasztalata nem ismert, a megállapítások realizálása még nem valósult meg. Az ellenőrzés továbbra sem kielégítő, mint ahogy azt a korábbi ÁSZ jelentés 6 is megállapította. Az előirányzaton belül a megvalósult beruházásoknál állandósult a forráshiány, a befejezésük többszöri halasztása többletköltséggel járt. A progresszív ellátás elveire épülő szolgáltatások megszervezése, a helyes fejlesztéspolitika kialakítása érdekében indokolt volt az egészségügy regionális szintű szervezése, amely szerepelt a évi kormányprogram céljai között. A regionális egészségügyi tanácsokat végül is 2004-ben hozták létre, egyelőre hat régióban. Jogi helyzetüket a évi költségvetési törvény rendezte. Az egészségügyi tanácsok a jövőben ajánlattevő, koordináló szerepet töltenek be a területi fejlesztések és kapacitások meghatározásában, 2006 januárjától kezelői az egészségügyi fejlesztési előirányzat regionális részének. A teljesítményellenőrzés módszerével vizsgáltuk az egészségügyi reform előkészítésére fordított pénzeszközök hasznosulását. Az ellenőrzés során azt vizsgáltuk, hogy az előirányzatokat a céloknak megfelelően használták-e fel. Az eredményesség tekintetében a szándékolt és a tényleges hatást hasonlítottuk össze. Azt értékeltük, hogy a reform előkészítésére fordított összegek mennyiben alapozták meg az egészségügy átalakításának további lépéseit. Az egészségügyi reformmal kapcsolatos célokról, intézkedésekről 1994-től több mint 20 (ebből a évi kormányváltást követően 12) kormányhatározat jelent meg. Az említett időszakban az egészségügyi reformra fordított kiadások 6 Jelentés az Egészségügyi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről, június 10

14 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK csak részben számszerűsíthetők, mivel a fejezet költségvetése pontosan nem határozta meg az e feladatot érintő előirányzatokat. A reform előkészítésére a Kormány az egészségügyi tárca keretein belül ben Programirodát hozott létre kormánymeghatalmazott, később kormánybiztos vezetésével. Az iroda két éves fennállása alatt mintegy 3,8 Mrd Ft-ot használt fel a reformmal kapcsolatos feladatok ellátására. A források 80%-át az ún. konszolidációs - reorganizációs program első lépését képező adósságkönnyítési program keretében a kórházak, klinikák pénzügyi támogatására fordították. A visszafizetési kötelezettség elengedésével a forrás felhasználás nem az eredeti céloknak megfelelően történt. A program az ún. adósságmentesség elérését, valamint a tartós működést megalapozó szerkezet-átalakítást illetően csak részben volt eredményes, tekintettel arra, hogy a 30 támogatott kórház közül 14 kórháznál továbbra is maradt lejárt tartozás, összesen 4,1 Mrd Ft (ebből 3 Mrd Ft a három egyetemi intézménynél), és a pénzügyi támogatáshoz kapcsolódó strukturális átalakítási feladat (pl. az aktív ágyak átalakítása krónikussá) csak részben valósult meg. A Programirodán a reform kidolgozása a Kormány reformmal kapcsolatos céljai, elvárásai alapján, szakértők közreműködésével folyt. A Kormány elvárásai a vizsgált időszakban az átfogó koncepciók helyett az azonnal végrehajtható tervezetek irányába tolódtak el, majd 2004 őszén a reformlépések lekerültek a napirendről. A Programirodán előkészített jogszabálytervezetek, átfogó reform program parlamenti megtárgyalására, a tervezetek elfogadására nem került sor. Az Iroda megszűnése után a minisztérium a helyszíni ellenőrzés befejezéséig nem kezdeményezte a szakmai anyagok hasznosítását. A szakértői díjakra mintegy 520 M Ft kifizetése - alapvetően a kormányzati koncepcióváltások miatt - nem volt eredményes, segítségükkel az egészségügy modernizációjához nem jutottak közelebb. A forrásfelhasználás részben minősíthető hatékonynak, a feladatváltozásokat esetenként (pl. a konszolidációval foglalkozó szakértők megbízásánál) nem követte a szerződések megfelelő módosítása, és a Programiroda feladataitól eltérő célokra is (pl. az Országos Tisztiorvosi Hivatal működésének finanszírozására) történt kifizetés. A kormányhatározatokban előírtak ellenére az ágazat 2003 júliusáig nem rendelkezett elfogadott informatikai stratégiával. Az informatikai stratégia elfogadása után, 2003 végén, a komplex fejlesztési program keretében mintegy 30 projektet indítottak. A hosszú távú fejlesztési tervek megvalósulását megnehezítheti a forráshiány, valamint az egészségügy ágazati stratégiájához kapcsolódó és az Elektronikus Kormányzati Gerinchálózat (EKG) kiépítésére indított projektek összehangolásának elmaradása. Az ágazati informatikai irányításnak 2003-ig nem volt feladatokhoz rendelt szervezeti egysége. Az informatikai terület felügyelete nem felel meg a jogszabályi rendelkezéseknek, mert miniszteri, illetve államtitkári felügyelet helyett helyettes államtitkár hatáskörébe tartozik az ágazati informatika irányítása. 11

15 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A korábbi ÁSZ ellenőrzések ajánlásainak többségét figyelembe vették. A tárca intézkedési tervei alapján elkezdődött, illetve megtörtént a javaslatok megvalósítása. Továbbra sem kielégítő a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásával kapcsolatos ellenőrzés, illetve annak dokumentálása. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: az egészségügyi miniszternek 1. intézkedjen, hogy az ágazati informatikai terület felügyelete összhangban legyen a jogszabályi előírásokkal; 2. intézkedjen, hogy a tárca felügyelete alá tartozó önálló költségvetési szervek készítsék el a még hiányzó szabályzataikat és vizsgálják felül, illetve szüntessék meg a munkaszerződés-kötés nélküli foglalkoztatást szolgáló szerződéseket, gondoskodjon az intézmények szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyásáról, az alapító okirataik aktualizálásáról; 3. kezdeményezze a sürgősségi ellátás fejlesztésére vonatkozó kormányzati koncepció jóváhagyását, a szakmai irányelvekkel összefüggő tudományos bizonyítékok gyűjtése, rendszerezése, ellenőrzése feltételeinek kialakítását, az egészségügyi reform előkészítésével kapcsolatos, a Programiroda irattárában található szakmai dokumentumok hasznosítását; 4. intézkedjen, hogy a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásáról megfelelő nyilvántartás készüljön és a korábbi ÁSZ ajánlásnak megfelelően rendszeressé váljon a felhasználással kapcsolatos ellenőrzés, intézkedjen hogy a nagy értékű egészségügyi beavatkozások előirányzatnál keletkezett 59 M Ft összegű megtakarítás a fejezet előirányzatmaradvány számlájára kerüljön, állapítsa meg a 2176/2004 (VII. 29.) számú Korm. határozat végrehajtásának elmulasztásával kapcsolatos személyi felelősséget. 12

16 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A FEJEZET SZAKMAI IRÁNYÍTÓ, FELÜGYELETI TEVÉKENYSÉGE 1.1. A feladatrendszer és a szervezeti keretek, valamint a működés összhangja A minisztérium feladatait, szervezeti struktúráját alapvetően a miniszter feladat- és hatásköréről szóló kormányrendelet szabályozza. A miniszter feladatát az Eütv a határozta meg, amely szerint a Kormány egészségpolitikai döntéseinek megfelelően ellátja az ágazat irányítását. Az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter feladat- és hatáskörét a 142/2002. (VI. 28.) Korm. rendelet az Ny. Alap igazgatási szerveinek irányításával bővítette. Ezt váltotta fel az egészségügyi miniszter feladat- és hatásköréről szóló 288/2004. (X. 28.) Korm. rendelet, amelyre az EU-hoz történt csatlakozás, a Kormány és miniszter váltás következményeként volt szükség. A vizsgált 3 évben a két kormányalakítás során 4 miniszter váltotta egymást a tárca élén. Ez utóbbi önmagában is hangsúly eltolódásokat vont maga után a feladatok rangsorolásában, a munka szervezésében. A Kormány éves jogharmonizációs programjai meghatározták a tárca szabályozási feladatait, melyek májusától a tagállami működésből származó új feladatokkal egészültek ki. A évi kormányprogram egészségügyi fejezete Egészség Évtizede címmel átfogó reformprogramot tartalmazott, ennek prioritásai, a végrehajtás sorrendje a későbbiekben az 1085/2003. (VIII. 19.), majd a 2334/2003. (XII. 23.) Korm. határozat szerint módosult. A szervezeti változások elsősorban a miniszter statútumának, illetve személyének változásához kötődtek. Az ESzCsM első SzMSz-e október 1-jétől április 7-ig volt hatályban, az összevont tárcák vezetési struktúráját öszszegezte. Az SzMSz 2003-ban kétszer, 2004-ben a minisztérium szétválásáig háromszor módosult október 21-től a Kormány döntése alapján ismét önálló lett az egészségügyi tárca. Az SzMSz-ek főosztályi szintű szabályozást tartalmaztak, abban az osztályszerkezet, illetve a feladatok osztályokra történő lebontása nem szerepelt. Az egyes főosztályok feladatait eltérő részletezettséggel és konkrétsággal határozták meg. A feladatváltozáshoz kötődően az engedélyezett létszám is módosult. Az ESzCsM megalakulásakor bővült, majd a évi feladatváltozáshoz létszámcsökkenés járult. Az EüM évi engedélyezett nyitólétszáma 356 fő (tárca Engedélyezési és Közigazgatási Hivatalával EKH-val - együtt), ami 18 fővel kevesebb, mint az azonos feladatstruktúrával rendelkező minisztérium évi nyitó létszáma. Az egészségpolitikai államtitkárhoz tartozó területen a szakmai feladatok ellátására 2002-ben 81 fő, év végén 73 fő volt az engedélyezett létszámkeret. 13

17 A feladatellátáshoz a tárca megbízási, illetve vállalkozási szerződéssel rendszeresen foglalkoztatott külső munkatársakat. Olyan nyilvántartást, melyből egyértelműen megállapítható lett volna, hogy a tárcánál adott időszakban hány külső munkatárs vett részt a feladatellátásban, nem tudtak bemutatni. Egy június 30-i állapotot tükröző kimutatás szerint a külső munkatársak száma magában foglalta a jogszabályi előírások alapján működtetett különböző szakmai testületek tiszteletdíjas tagjainak létszámát is (Egészségügyi Tudományos Tanács /ETT/, Egészségügyi Szakképzési és Továbbképzési Tanács /ESZTT/ stb.), továbbá a tárca gyakornoki programja keretében meghatározott idejű szerződéssel foglalkoztatott felsőfokú végzettségű pályakezdőket is (számuk ebben az időpontban 38 fő volt). A fejezet intézményeinek köre az egészségügyi területet illetően ben a GYÓGYINFOK megszüntetésével csökkent, feladatát a jogutód Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) vette át. Az SzMSz szerint a szétválást megelőzően a tárca felügyeleti körébe az egészségügy területén 46 intézmény tartozott (ez a szám a részben önálló intézményeket is tartalmazza). A költségvetési törvényben nevesített 3 kiemelt egészségügyi intézmény az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (ÁNTSZ), az Országos Mentőszolgálat (OMSZ) és az Országos Vérellátó Szolgálat (OVSZ) közül az ÁNTSZ feladatai bővültek. Az integrációs felkészülés során 2002-ben folytatódott az intézményfejlesztési tevékenység a kémiai biztonság, a környezet egészségügy, a járványügyi biztonság növelése és a munkaegészségügy területén. Az ÁNTSZ részt vett a Nemzeti Népegészségügyi Program kidolgozásában és a végrehajtással kapcsolatos koordinációs feladatok ellátása is kötelessége. Megváltozott a népegészségügyi feladatokkal kapcsolatos koordinációs tevékenység szervezeti háttere, az Országos Tisztiorvosi Hivatalhoz (OTH) tartozó korábbi háttérintézmény átszervezésével erre a feladatra létrejött az Országos Egészségfejlesztési Intézet (OEFI). A szakfelügyeleti rendszer átalakítása kapcsán 2004-ben megkezdődött a fekvőbeteg ellátást nem végző, úgynevezett ráépített országos intézetek átszervezése. A vizsgált időszakban az ágazati feladatok elvégzéséhez szükséges források csak részben álltak rendelkezésre és a meglévő bizonytalanság (pl. az évközi elvonás, zárolás) megnehezítette a hosszabb távú programok megkezdését, illetve végrehajtását. Rendszeressé vált a fejezeti kezelésű előirányzatok átcsoportosítása, rendeltetéstől eltérő felhasználása ben a támogatások csökkentésére vonatkozó kormányzati döntések a legkülönbözőbb előirányzatokon fellelhető szabad (még le nem kötött) keretek folyamatos átcsoportosításával teremtettek forrást. Gyakran változott a kormányzati egészségpolitika prioritása és többször volt változás a tárca vezetésében. Az ágazati célok megvalósulásában azokon a területeken mutatható fel eredmény, amelyeknek minimális volt a forrásigénye, és távolabb estek az egészségpolitika változásainak fő folyamataitól. 14

18 A vizsgált időszakban kormányzati döntések alapján végrehajtott feladatátadások lebonyolítása kormányhatározatokkal, illetve az érintett szervek közötti megállapodásokkal történt július 1-jétől az Esélyegyenlőségi Kormányhivatalhoz került egyes szociális feladatok ellátása. A miniszterek között létrejött megállapodás témánként felsorolta a tárcánál maradó, illetve az átkerülő feladatokat, ezen kívül meghatározta a működési feltételek biztosításának módját is. A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló évi XI. törvény módosításáról szóló évi XCV. törvényben foglalt kormányzati szerkezetváltozással összefüggő feladatok az ESzCsM szétválásának végrehajtására az érintett miniszterek között októberében megállapodás jött létre. A megállapodás mellékletében felsorolt fejezeti kezelésű előirányzatok feletti rendelkezési jog átkerült az ICsSzEM fejezethez. Az EüM állományából 130 fő került át, a kapcsolódó bevételi és kiadási előirányzatokkal. Az Akadémia utcai székház vagyonkezelői jogának átadására intézkedést kezdeményeztek, a székházban található vagyontárgyakat térítésmentesen az ICsSzEM részére átadták. A Kormány januárjában döntött egyes egészségügyi és egészségbiztosítási informatikai feladatokat ellátó intézetek feladatainak átrendezéséről. Ez az ESzCsM informatikai háttérintézményének, a GYÓGYINFOK-nak a megszüntetését jelentette. A Megszüntető Okirat szerint a megszűnő költségvetési szerv jogutódja az OEP, de egyes feladatait az Egészségügyi Stratégiai Kutatóintézet (ESKI), illetve az ÁNTSZ vette át. A források átcsoportosításáról a 2034/2004. (II. 12.) Korm. határozat rendelkezett. A Kormány a 32/2003. (III. 27.) Korm rendelettel április 1-jétől létrehozta az ESzCsM feladatkörébe tartozó közigazgatási és hatósági feladatok ellátására az ESzCsM (2004. októberétől EüM) Engedélyezési és Közigazgatási Hivatalát. Alapító Okirata szerint a Hivatal tevékenységi köre többek között az orvostechnikai eszközökkel kapcsolatos hatósági feladatok ellátása, a gyógyászati célú felhasználással rendelkező kábítószerekkel és pszichotróp anyagokkal kapcsolatos tevékenységek engedélyezése, a külföldi egészségügyi szakképesítések, diplomák honosítása, illetve elismerése. A regisztrációs és engedélyezési feladatok után a Hivatal a jogszabályban meghatározott összegű igazgatási szolgáltatási díjakat számít fel. A belső ellenőr 2003-ban folytatott vizsgálatai megállapították, hogy a regisztrációs feladatokra és az igazgatási szolgáltatási díjak számlázására kialakított számítógépes rendszer megfelelően működött. A Hivatal az ügyfelekkel való kapcsolattartást heti háromszori ügyfélfogadás keretében végzi. Különösen növekszik az ügyfélforgalom a Kábítószer Igazgatóságon és az Elismerési Főosztályon ban a tényleges működés 6,5 hónapja alatt mintegy ezer ügyet intéztek. Tekintettel arra, hogy a regisztrációs és engedélyezési feladatok, és az azokkal kapcsolatos díjak számlázása nem illeszkedik a minisztérium hivatali rendjébe, így arra egy létszámában fejleszthető önálló hivatal létrehozása indokolt volt. 15

19 1.2. A fejezet egészségügyi ágazatra vonatkozó szakmai ágazatirányító tevékenysége Az Eütv a szerint a miniszter ágazati irányító tevékenységét az ETT, a szakmai kollégiumok és az országos intézetek segítik. Az ETT a miniszter javaslattevő, véleményező, tanácsadó és döntés-előkészítő testülete egészségpolitikai és az egészségügyet érintő kérdésekben, koordinálja a miniszter felelősségi körébe tartozó területen a hazai kutatás-fejlesztést és az eredmények alkalmazását, a betegellátásban véleményt alkot etikai kérdésekben. A testület feladatainak ellátását és munkája szervezését az ETT Titkársága segíti, amely a minisztérium kötelékében működik, a miniszter közvetlen alárendeltségében. A Titkárság ellátja az ETT és bizottságai döntés-előkészítő, koordináló és adminisztratív feladatait. A kutatási és fejlesztési albizottságokkal együttműködve javaslatokat dolgoz ki a tárca kutatási programjaira, gondoskodik a pályázat kiírásáról. Megbízás alapján képviseli a tárcát a tudományos testületek bizottságaiban. 7 A fekvőbeteg ellátást nyújtó országos intézetek az 1997-ben megújított és egységes szerkezetbe foglalt alapító okirataik szerint szakterületükön a legmagasabb szintű ellátást nyújtják, országos hatáskörűek, meghatározó szerepet töltenek be a szakmai terület módszertani, oktatási és kutatási tevékenységében. A szakmai kollégiumokról szóló 20/2004. (III. 31.) ESzCsM rendelet szerint az egészségügyért felelős miniszter legmagasabb szintű javaslattevő, véleményező és tanácsadó testületeként az adott szakterületeken szakmai kollégiumok működnek. A miniszter ágazati irányító tevékenységének segítésében, a szakmapolitikai döntések előkészítésében kiemelt szerepet játszanak Az egészségügy átalakítására vonatkozó kormányprogramok, hosszú távú ágazati programok Az Egészségügyi Világszervezet évi felmérése szerint 191 ország egészségügyi rendszerének összehasonlítása alapján Magyarország a 151. helyre került. A évi népegészségügyi jelentés megállapította, hogy az egészségben eltöltött várható életévek számát tekintve a magyar nők a 43. a férfiak a 63. helyen állnak a világ országainak rangsorában. Az elmúlt másfél évtizedben az egészségbiztosítás természetbeni kiadásai reálértékének éves átlagos növekedési üteme az 1994, a évek kivételével kisebb volt a GDP növekedési üteménél (5. sz. melléklet). A kormányprogramok az egészségügyi rendszer teljes körű megújítását tűzték ki célul. A tárca reformprogramja az Egészség Évtizede négy fő csoportba so- 7 Az ÁSZ sz. jelentése a központi költségvetésből kutatás-fejlesztési célokra fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről (29. oldal) megállapítja, hogy az ETT Titkárság Kutatásszervezési Osztálya az SZMSZ-ben foglaltaknak megfelelően látta el a feladatát. 16

20 rolta azokat a feladatokat, amelyektől a célok elérése várható. Ezek a népegészségügy, az egészségügyi ellátó rendszer konszolidációs és modernizációs programja, a finanszírozás reformja beleértve a forrásteremtést és az elosztás átalakítását is és a humán erőforrás fejlesztésének programja. Az Egészség Évtizede reformprogram egyes elemeinek kidolgozottsága a évi kormányváltás időpontjában különböző volt. A 100 napos program keretében végrehajtották az egészségügyben dolgozók 50%-os bérfejlesztését. Az Egészség Évtizedének Johan Béla Nemzeti Programját mely sok tekintetben az Egészséges Nemzetért Népegészségügyi Program folytatásaként tekinthető 2003 áprilisában a 46/2003. (IV. 16.) OGY határozattal fogadta el az Országgyűlés. Az Eütv ában előírt Nemzeti Egészségfejlesztési Program (NEP) országgyűlési előterjesztésére nem került sor. Az Egészség Évtizedének Programja az éppen aktuálisan kiemelt, és a nyilvánosság számára reformként bemutatott elemeken kívül (intézményi konszolidáció-reorganizáció, majd az irányított betegellátás) számos olyan, a tárca ágazatirányító tevékenysége részét képező feladatot is integrált, amelyek esetében a megújítás, a kialakult anomáliák felszámolása a rendes feladatellátás része. Vitathatatlan, hogy ezek is új hangsúlyt kaptak és felgyorsultak. Megállapítottuk, hogy miközben a kiemelt programok nem hoztak reform értékű eredményeket, a szakmai szabályozás megújításában több területen (pl. a minőségügyben, a szakmai eljárási szabályok megújításában, a szakfelügyelet átszervezésében, a szakképzés rendszerének korszerűsítésében, a folyamatos betegellátás szabályrendszerének kidolgozásában) kedvező változás történt. A korlátozott pénzügyi lehetőségek ellenére a tárca erőfeszítéseket tett egyes hosszú távú programok folytatására. Ezek közül a sürgősségi betegellátás fejlesztését és a gép-műszerprogramokat vizsgáltuk részletesebben. A sürgősségi betegellátás fejlesztése mint komplex program 1998 óta szerepel a tárca hosszú távú programjai között, időszakonként változó prioritással és pénzügyi feltételekkel. Célja, hogy az európai normáknak megfelelően a rászoruló beteg az ország bármely pontján az első intézkedéstől számítva 15 percen belül szakszerű sürgősségi ellátásban részesüljön. A sürgősségi ellátásnak három összetevője van: az alapellátási ügyelet, a mentés és a kórházak sürgősségi osztályai. Ezek az elemek az ellátórendszer különböző szintjeihez tartoznak, eltérőek a tulajdonosi és felelősségifelügyeleti viszonyaik is. A sürgősségi betegellátás fejlesztésére 1998 óta nincs a Kormány által jóváhagyott koncepció. A vizsgált időszak eredményei közé sorolható a jogszabályi háttér megteremtése. Az egészségügyi ellátás folyamatos működtetésének egyes szervezési kérdéseiről szóló 47/2004. (V. 11.) ESzCsM rendelet meghatározta a sürgősségi ellátás egységes szakmai elveit, az orvosi ügyelet működési formáit, a fogadóhelyek kialakításának feltételeit, hierarchiáját, amely szerint január 1-jétől nem működtethető készenléti ügyelet. 17