Hogyan tehetjük versenyképesebbé, s európaibbá közszolgálati rendszerünket?

Átírás

1 Hogyan tehetjük versenyképesebbé, s európaibbá közszolgálati rendszerünket? A versenyképesség és Európa egymást nem kizáró, hanem sokkal inkább feltételező fogalmak. E determináció hazai viszonyainkra is igaz, amelyet indokolt összekötni a közigazgatás teljesítőképességének erősítésével, mivel ez ma minden sikeres országban a gazdasági versenyképesség egyik záloga. I. Az egységes köztisztviselői kar alapját megteremtő köztisztviselői törvény elfogadásakor még azt hangsúlyoztuk, hogy Európához tartozónak tekintjük magunkat, s azért vett át a törvény olyan elemeket, amelyek a fejlett nyugat-európai közszolgálatokra jellemzőek. Ezért épített be olyan alapelveket, mint a törvényesség, a karrier, a minőség, a felelősség elve, amelyek a követendő mintának tekintett közszolgálatok működését is meghatározzák. Célunk ma már még pontosabban megfogalmazható: nemcsak Európa integráns részévé, hanem az Európai Unió tagjaként az Európai Közigazgatási Tér kihívásai által közvetített versenyhelyzetben teljesítőképes közigazgatási és közszolgálati rendszert kell működtetnünk, mivel ennek hiányában lemaradhatunk. Mindez azért emelendő ki, mivel az EU 27 tagállamának tapasztalatai és gyakorlata azt igazolja vissza, hogy a nemzeti versenyképességi stratégiák megvalósításában egyre nagyobb szerepet játszik a közigazgatás, illetőleg a tágabb értelemben vett közszféra. Számos tényező azt bizonyítja, hogy hatékony és jól szervezett közigazgatás nélkül a gazdaság sem lehet versenyképes. Ez viszont, nem egyszerűen jogharmonizációs, s az EU belső joggá válása általi jogalkalmazási feladat a közigazgatás számára, hanem annak olyan jellegű korszerűsítését igényli, amelynek köszönhetően a köztisztviselők alkalmassá válnak arra, hogy az európai normáknak megfelelő keretek közt, magas színvonalon lássák el igazgatási feladataikat, szolgálják az állampolgárokat. Az EU egyébként is sajátos kontextusban kezeli a közigazgatás, valamint a közszféra helyzetét. Elég csak a 2007 decemberében elfogadott de a tagállamok által még meg nem erősített lisszaboni szerződést felütni, amelynek Alapjogi Chartája uniós polgári alapjogként definiálja a megfelelő ügyintézéshez, valamint a megfelelő közszolgáltatásokhoz való jogot. Talán nem túlzó az e körbe tartozó követelményeket a jó közigazgatáshoz, valamint a színvonalas közszolgáltatásokhoz való európai alanyi jogként definiálni és összegezni. Egyébként is, van valami jelképes abban, hogy ma az Európai Unió nagy közszolgálati rendszereiben közel 50

2 2 millióan azért dolgoznak, hogy mintegy fél milliárd ember szolgálatában a közjót és a közérdeket szolgálják. Mindezek miatt az egyre inkább egységesülő Európai Közigazgatási Térben abban vagyunk érdekeltek, hogy a nemzeti közigazgatás teljesítőképessége ne erőtlenebb, hanem a jelenleginél sokkal dinamikusabb és hatékonyabb legyen. Ezek mindenképpen olyan hangsúlyos kérdések, amelyek semmiképpen nem kerülhetők meg, mert csak ezáltal találhatunk jó megoldást a fenti kihívásokra. Ehhez elsősorban stabilitásra, a politikai zsákmányrendszer visszaszorítására, a szakmaiság erősítésére, az anyagi megbecsülés javítására, s nem utolsósorban erkölcsi megújulásra van szükség. II. A ciklusokon átkelő és megújuló viták ellenére mondhatni közmegegyezés van abban, hogy: a szakmai folyamatosság a hatékony közigazgatás záloga. A szakemberek elvándorlásának hullámzó, vagy erősödő tendenciája azonban mindenképpen gyengíti a személyi állomány stabilitását, s az egzisztenciális okokon túlmenően gyakran politikai megfontolás kényszeríti ki a pálya elhagyását. Minderre azért fontos rámutatni, mivel a magas anyagi és társadalmi ráfordítással kiképzett szakemberek gyakori cserélődése nemcsak a tervszerű folyamatos működést veszélyezteti, hanem az emberi erőforrás pazarlását is jelenti. A fentiek miatt a stabilitás erősítése feltétlenül alapvető követelmény, amelynek érdekében biztosítani kell, hogy a közigazgatást élethivatásuknak választók e pályán hosszú távon is megtalálják számításukat. Mindezek miatt a jogi szabályozást úgy kell módosítani, hogy még tovább erősödjön a kiválasztás demokratizmusa, a jelenleginél még pontosabban meghatározhatóak legyenek a vezetővé válás szakmai feltételei, legyenek sokkal egyértelműbbek az indokolás nélküli szakmai vezetői váltások lehetőségei (ill. határai), s csökkenjenek a szabad mérlegelés alapján végrehajtható elbocsátás jogcímei. A rendszerszerűség okán azonban mindenképpen fontos annak kiemelése, hogy a jogszabályi védelem erősítése egyáltalán nem merevítheti meg az igazgatási kereteket, ezért az eddigihez képest hatékonyabban kell élni a létszámmozgást gazdaságosan és racionális befolyásoló eszközökkel: mint pl. a komplexen továbbfejlesztett, s a tartalékállománnyal, ún. szolgálati mozgatással, stb. Alkalmazását azért is ösztönözni kellene, mert a stabilitás biztosításán túlmenően nem mellékes annak gazdasági hozadéka sem, hiszen feladatmegszűnés, feladatváltozás esetén tetemes felmentési, illetve végkielégítési költség takarítható meg.

3 3 Egyébként nem lenne hiábavaló annak áttekintése sem, hogy a szervezetlenség okán milyen magas a szükségtelen intézkedések rezsióradíja, amelyet eddig még senki nem forintosított. Abban is egyetértés van, hogy: a stabilitást szolgálja a köztisztviselői pályaút kiszámíthatósága. Nem csak a társadalom, hanem a közigazgatás gazdagsága is a fiatalokban rejlik, ezért a belső tartalékok mozgósításának eredményessége nagyrészt azon múlik, hogy mennyire sikerül a fiatal pályakezdők kreativitásának kifejlesztése, a szakmai tapasztalatok átadása, a kiemelkedő teljesítmények ösztönzése, s a hivatástudat erősítése. Bár kétségtelenül történtek bizonyos elismerendő törekvések a fiatalok pályára vonzása érdekében, de az eddigi kezdeményezés csak szigetszerű, a generációváltásból fakadó problémákra nem nyújt hiteles és rendszerszerű választ, s az e körbe tartozó lépéseket mindenképpen folytatni, illetve elmélyíteni, szélesíteni szükséges. Tekintsünk vissza, illetve tekintsünk ki: a régi hagyományokhoz viszonyulva, és a közigazgatással rokon-területek megoldásainak átültetésével meg kell teremteni a fiatal diplomások pályára irányítását segítő központilag kezelt ösztöndíj és mentori rendszer, valamint a pályakezdők szervezett betanítására irányuló a közigazgatási munkahelyeken általánosan támogatott gyakornokképzés intézményes kereteit. Vissza kell állítani elsősorban a központi szervek (minisztériumok, országos főhatóságok) régi rangját, s el kell érni, hogy a pályájukat általában alsóbb szinten kezdjék a köztisztviselők, s csak bizonyos szakmai tapasztalat, illetve érdem alapján kerüljenek magasabb szintű közigazgatási szervhez. S mindez miért fontos? Azért, mert nem lehet úgy irányítani, felügyeletet ellátni, ha nincs terepismeretünk, semmilyen tapasztalásunk az I. fokú szervek, az élet, a mindennapok világáról. A tapasztalatok azt is mutatják, hogy a politikai váltógazdálkodás hatása egyre tágabb személyi kört érint, s néha nem ritkán a területi közigazgatás vezetőinek kiválasztásában is közrejátszanak politikai megfontolások. S bár a bizalmi elv, s a szakmai folyamatosság elvének konfliktusa a kormányzás természetes velejárója, a jogi szabályozásnak immár 15 év elteltével azonban egyértelműen szét kell választania a karrierjellegű köztisztviselői álláshelyeket a politikai bizalomra épülő kormányzati ciklusonként általában cserélődő személyekkel betölthető funkcióktól. A minisztériumi főosztályvezetők hat évre szóló határozott idejű alkalmazása rendszerszerűen még nem oldja meg és nem kezeli az e körbe

4 4 tartozó anomáliákat, mivel további célcsoportok esetében e problémák elvarrására még nem került sor. Emellett nem kerülhető meg a szakállamtitkári rendszer bevezetésének átfogó értékelése sem, mivel a közigazgatási államtitkári intézmény megszüntetésével koordinációs vákum alakult ki a felsőszintű közigazgatásban. A köztisztviselői kar védelme, s a szakmai folytonosság egyébként megkívánná, hogy mindenki tudja: azon az álláshelyen, amelyre alkalmazták, tartósan maradhat-e, vagy a ciklus végén más kenyér után kell néznie. Az előzőekből fakadóan az eddigieknél határozottabban kell biztosítani a közigazgatás pártpolitika-semlegességét, s szakmai függetlenségét. Ennek eszköze, hogy a jogi szabályozás határozza meg a bekerülés, ill. a vezetővé válás magas szintű követelményekkel és garanciákkal együttjáró szakmai feltételeit. Elmozdítás esetén elsősorban a tartalékállomány segítse a köztisztviselő közigazgatáson belüli elhelyezkedését, csak kivételesen kerüljön sor elbocsátásra, illetve végkielégítés kifizetésére. A versenyvizsga jogintézményének bevezetése mindenképpen támogatandó, de a jelenlegi szabályozási iránynak feltétlenül követnie kell a fejlett közszolgálati menedzsmenttel rendelkező országok e körbe tartozó gyakorlatát, s az érdemi sorrenden alapuló szakmai megmérettetést. Aki ismeri a versenyvizsgák rendszerét, az tudja, hogy e szisztéma egy rendkívüli alapossággal, tudományosan és módszertanilag részleteiben is kidolgozott mechanizmust feltételez, s a versenyvizsga már önmagában is többlépcsős folyamat. Mindenhol kiemelkedő fontosságot tulajdonítanak a versenyvizsga bizottságok függetlenségének. S emellett a sikeres vizsga letétele révén a jelölt eredménye függvényében, az elért sorrendnek megfelelően nyerheti el a meghirdetett állások valamelyikét, illetőleg tartaléklistára kerül fel. Mindezeket azért fontos kihangsúlyozni, mert alapvető jelentőségű, hogy a hazai szabályozás és pragmatika is ebbe az irányba induljon el, mivel később már sokkal nehezebb lesz korrekciókat eszközölni. III. Az ún. második 15 év hangsúlyos kérdéskörét képezi a közszolgálati rendszer reformja, ill. a korábban már megindított egységesítési törekvések folytatása. A közszolgálati reform első lépéseként egyértelműen mindenképpen meg kell határozni, hogy miként kívánjuk azt folytatni, ill. milyen irányú és mélységű legyen az átalakítás. Ez azért fontos, mert a megközelítés módja alapvetően befolyásolja a reform eredményességét. A rosszul feltett, és

5 5 nem releváns kérdésekre csak rossz, illetve érdektelen válaszok születhetnek, mint ahogy ezt a korábbi reformkísérletek tapasztalatai már bizonyították. A közszolgálati reform megközelítésének tézis-jellegű elvei - a teljesség igénye nélkül a következők lehetnek: a) a közszolgálati reformot elsődlegesen nem a jogi szabályozáson keresztül kell megközelíteni, ami azt jelenti, hogy a reform fő kérdései nem szűkíthetők le az egy vagy több törvény szabályozásának problémájára. Nem hozhat tényleges változást az egyébként erősen széttagolt törvényi rendelkezések egy törvénybe mechanikusan történő sűrítése, érdemi felülvizsgálat nélkül. Az érdemi felülvizsgálat legfontosabb szempontja, hogy nagyobb mobilitást eredményező, az általános munkajogi szabályok szerinti jogálláshoz közelítő, rugalmasabb, teljesítményközpontú közszolgálati szabályozás és bérpolitika alakuljon ki, ill. szűnjenek meg az indokolatlan szabályozási, illetve finanszírozási különbségek. Mindez természetesen egyúttal a felülvizsgálat irányát is meghatározza, b) a közszolgálat átalakítása nem ragadható ki a közigazgatási, az államháztartási, valamint az ágazati (egészségügy, oktatás) reformok kereteiből, hanem azokkal koherens, egységes rendszert kell képeznie. A közszolgálati reform nem válhat öncélúvá, hanem segítenie, támogatnia kell az állami szervezetrendszer és működés modernizációs megújítását, c) a közigazgatási reform területeit (feladatrendszer, szervezetrendszer, működés, személyi állomány) érintő intézkedéseket rendszerszerűen egymásra kell építeni, ami azt jelenti, hogy az egyes intézkedések egymásból következnek, s együttes hatásként erősítik a reform célkitűzéseinek megvalósítását. A közszolgálati reform tekintetében ez azt az elengedhetetlen követelményt támasztja, hogy szorosan kapcsolódnia kell a költségvetési szervezeti reformhoz, d) a közszolgálati reform intézkedéseit célszerű két szakaszra bontani: a rövidtávon, illetve a hosszabb távon megvalósíthatókra. S feltétlenül elemzendő az eddig megtett, ill. be nem fejezett folyamatok, intézkedések hatása, tapasztalatrendszere. Az elmúlt 2 év egyébként sok tapasztalatot és tanulságot hozott e területen, mivel teljesen indokoltan előtérbe került annak kérdése, hogy miként adaptálhatók az üzleti szféra módszerei

6 6 a közigazgatásban? Erre megfelelő példát nyújtott és szolgáltatott a kompetencia alapú teljesítménymodell lehetséges adaptációjának kérdésköre. Már a bevezetés célrendszere, ill. az azóta eltelt időszak tapasztalatai is megerősítették, hogy a kompetenciaalapú munkaköri rendszer közigazgatáson belüli bevezetése mindenképpen felvetheti akár a közszolgálat szabályozási koncepciójának megváltoztatását is. Ennek oka, hogy a munkakör középpontba állítása nemcsak a díjazás és teljesítményértékelés rendszerét érinti, hanem a kiválasztást, az előmenetelt, a továbbképzést, a karriergondozást, a mobilitást, vagyis a közszolgálati rendszer valamennyi meghatározó elemét. Mindezek miatt nagyon fontos annak kiemelése, hogy ha a kompetencia és munkakör értékelés válik az emberi erőforrás-gazdálkodás központi kérdésévé a közszférában, akkor ez a döntés nemcsak a díjazási rendszerre gyakorol hatást, hanem a közszolgálat szabályozási koncepciójára is. A döntésnek ezért mindenképpen komplex, hosszú távú hatása van, s ehhez a döntés előkészítés megalapozottságának, terjedelmének is igazodnia kell. Ha ismételten napirendre kerül a munkakör típusú szabályozási rendszer bevezetése, akkor erről az elmúlt időszak tanulságai okán csak egy széleskörű, szakmai társadalmi vita eredményeként szabad dönteni, amely során felmérhetőek a szabályozási rendszerváltozás szakmai társadalmi hatásai is. Miért fontos a fentiek kiemelése? Azért, mivel a magyar közszolgálati rendszer szabályozása (Ktv., Kjt., Hszt., Hjt.) 1992-ben a karriertípusú modellt választotta, amely bizonyos területeken (Hjt., Hszt., Ktv.) valódi szakmai életpályává fejlődött. Ez a modell szemben a munkakör típusú szabályozással a bekerüléstől a nyugdíjazásig tartó, törvény által garantált, kiszámítható, bizonyos mértékig az automatizmusra épülő szakmai életutat biztosít az alkalmazottak számára. Ennek kettős célja van. Egyfelől a törvényi garanciák révén biztosítja a személyi állomány szakmai és politikai függetlenségét, másfelől ellensúlyozza a versenyszféra és a közszféra közötti jövedelem különbségeket. Ezzel szemben a munkakör típusú szabályozás legfontosabb sajátossága, hogy a kiszámíthatóságot és a stabilitást biztosító törvényi garanciák helyett a munkáltató döntési kompetenciájára helyezi a hangsúlyt, amely szükségszerűen növeli az alkalmazottak kiszolgáltatottságát és a szubjektivizmus hatókörét. Természetesen és kétségtelenül a munkakör típusú szabályozásnak is megvannak az előnyei: a kiválasztás a munkaköri sajátosságokhoz igazodik, ún. testre szabott illetményt lehet megállítani, a továbbképzés az egyéni igényekhez igazítható, stb. Nem véletlen, hogy ezt a

7 7 módszert követik alapvetően a vállalati szférában is. Fontos azonban kiemelni, hogy a közszolgálat lényeges célkitűzése a kormányzásra, s nem a menedzselésre irányul. A kormányzás olyan alapértékek érvényesítését követeli meg, mint a lojalitás és pártatlanság, az igazságosság és a szakmai integritás, amelyek sérelme a kormányzásba vetett közbizalmat kezdheti ki. Míg a vállalati szférában dolgozóknak kizárólag a cég tulajdonosai iránt kell lojálisnak lenniük (érdekeiket teljes körűen kiszolgálni), addig a közszolgálati alkalmazottaknak a mindenkori politikai vezetés mellett a közérdeket és a közjót is szolgálniuk kell. Megjegyzendő, hogy a nemzetközi tendenciák egyébként azt is mutatják, hogy a közszolgálati szabályozás említett két típusa csak elméleti síkon létezik, a gyakorlatban az egyes országok a két típust vegyesen alkalmazzák azzal a különbséggel, hogy bizonyos államokban az egyik, míg máshol a másik típus a meghatározó. A másik tendencia, hogy mindkét szabályozási típus a másik erősségeinek felhasználásával próbálja meg ellensúlyozni saját hátrányait. Arra viszont nem találunk példát, hogy rövidtávon az egyik rendszer a másikat teljes körűen felváltsa. Az előzőek mellett fontos szem előtt tartani azt is, hogy a meghaladni kívánt XIX. századi klasszikus karrier típusú szabályozást hiba lenne a hasonló időszakban megszületett, s a politikai zsákmányrendszer alapjául szolgáló, klasszikus munkakör típusú szabályozással automatikusan felváltani. Mindezek alapján a következő szempontokat indokolt figyelembe venni az elkövetkezendő időszakra vonatkozóan: - a még mindig merev, karrierelvű szabályozást feltétlenül rugalmasabbá kell tenni, amelyhez mindenképpen megfelelő eszköz lehet a kompetencialapú munkaköri- és teljesítményértékelési rendszer adaptív bevezetése; - a rugalmasabb szabályozás azonban csak fokozatosan, lépésenként valósítható meg, amelynek során ki kell alakítani a közigazgatásban is eredményesen alkalmazható sajátos metodikai kereteket; - hosszabb távon a változások elvezethetnek akár egy tényleges koncepcióváltáshoz is, de ennek feltételrendszerét, lehetséges hatását széles körű szakmai és társadalmi vita keretében kell felmérni;

8 8 - a hatásvizsgálatnak feltétlenül foglalkoznia kell a finanszírozási feltételekkel, ugyanis a munkakör típusú szabályozás nem jelent feltétlenül olcsóbb működést (pl. a kompetenciaalapú munkakör értékelés és a feladatalapú működés alapján kiderülhet, hogy nagyobb létszámra van szükség a jelenlegi feladatok megfelelő színvonalú ellátásához); - a munkakör típusú szabályozás súlytalanná teheti bizonyos szempontból megszünteti - a karrierelemeket, ezért kiemelten kell kezelni a kétféle szabályozási típus közötti egyensúlyt, ill. garanciákat (pl. a szolgálatban töltött idő szerepének csökkentése és a kompetenciaalapú teljesítményértékelés jelentőségének növelése a díjazásban); - a munkakörtípusú szabályozás általában a decentralizált rendszerekben érvényesül, ezért az mindenképpen akadályozhatja az egységes (bizonyos elemeiben már működő) kormányzati munkaerő-gazdálkodás kialakulását, a szervek közötti horizontális és vertikális mobilitást. IV. A lefolytatott szakmai viták többségében szinte általános az egyetértés abban is, hogy: az eddiginél jobb feltételeket kell teremteni a köztisztviselői munka szakmai színvonalának emeléséhez. Világosan látni kell, hogy rendszeres, átgondolt, tervszerű továbbképzés nélkül a köztisztviselő kar nem válhat alkalmassá arra, hogy a vele szemben támasztott szakmai követelményeknek magas színvonalon megfeleljen. Ez különösen igaz az Európai Közigazgatási Tér kihívásai tekintetében, hiszen az Európai Unió szervezeti és jogi rendszere olyan ütemben fejlődik, hogy az alkalmazandó normatömeg néhány év alatt 2004-es belépésünk óta a többszörösére duzzadt, s ez a tendencia az integráció mélyülésével várhatóan a jövőben is folytatódni fog. Mindezek miatt a szolgáltató közigazgatás és az eredményes köztisztviselői helytállás csak illúzió szakmai felvértezettség és felkészültség nélkül. A továbbképzés fontosságát azért is hangsúlyozni kell, mert kulcsszerepet játszik a köztisztviselői elmeneteli rendszerben. Az előmenetel legfőbb jellegzetessége, hogy érdemeken alapul, vagyis az előrejutást ki kell érdemelni, mégpedig színvonalas szakmai munkával. Ez azonban elképzelhetetlen anélkül, hogy a köztisztviselők nem újítanák meg, nem bővítenék önképzéssel és szervezett továbbképzéssel igazgatási, szervezési, vezetési, szakmai ismereteiket.

9 9 Erre figyelemmel a jövőben központilag kellene felvállalni a képzési, továbbképzési költségek biztosítását az igazgatási, szakmai ismeretek megújítását és bővítését szolgáló iskolarendszeren kívüli továbbképzések esetében. E területen is közelítve a nyugat-európai gyakorlathoz, a köztisztviselői állomány személyi juttatás előirányzatának közel 1-2 %-át lenne indokolt továbbképzésre fordítani. Szakítani kell azzal a módszerrel, hogy az évenként ismétlődő költségvetési alkufolyamat eredményétől függjön a továbbképzésre fordítható összeg eshetőleges nagysága. Ennek hiánya az, hogy gyakorlatilag lehetetlenné teszi a hosszú távú tervezést, s a pénzügyi források elégtelensége miatt alacsony hatásfokú, s csupán a működőképes rendszer látszatának fenntartását szolgáló programok esetleges finanszírozására elegendő. A tapasztalatok egyébként azt is mutatják, hogy a továbbképzés területén is egyszerre van jelen a pazarlás és a pénzszűke. A közigazgatási szervek jelentős összegeket terveznek továbbképzésre saját forrásaik terhére. A továbbképzési célokat azonban kellő összehangolás nélkül határozzák meg, s ez párhuzamosságot eredményezhet a központilag finanszírozott tanfolyamokkal. A programokat gyakran minőségi követelmények támasztása nélkül választják ki, amelynek következményei az alacsony színvonalban mutatkoznak meg. A hatékonyabb felhasználás érdekében ezeket a forrásokat is be kellene építeni a hosszú távra szóló, s előre kiszámítható tervezés országos rendszerébe, hogy az illetékes magas szintű grémium teljes körű rálátással rendelkezzen a közigazgatási szervek szintjén, decentralizáltan felhasznált továbbképzési forrásokról is, a hatékony koordináció érdekében. A tervszerűen, s koordináltan működő továbbképzés nélkülözhetetlen szervezeti feltétele az is, hogy a tervezés, a finanszírozás, az ellenőrzés, az értékelés egy központból történjen minden, központi költségvetésből támogatott stúdium esetében. A továbbképzés szervezésének területi koordinációja természetesen a közigazgatási hivatalok megerősítését is elengedhetetlenül megköveteli és elengedhetetlenné teszi. V. A legszélesebb körű egyetértés talán abban van, hogy: a köztisztviselői kar jövedelmi helyzete elmarad a kívánatostól, egyre inkább az összeférhetetlenségi szabályok, illetve az etikai magatartási normák szigorodnak. Az anyagi megbecsülés további javítása mindenképpen

10 10 jogos igény. A köztisztviselők kereseti helyzete még mindig mintegy 17,7 %-kal marad el a vállalkozási szféráétól. A diplomások bérszínvonala legalább 26 %-kal, illetve 22 %-kal alacsonyabb az ügyészekénél, illetve a bírákénál, ugyanakkor meghaladja a közalkalmazottakét. Bár a közszféra jövedelmi viszonyainak differenciálódása kétségtelenül feszültséget hordoz, mégsem célszerű egységes díjazási-, illetve illetményrendszerben gondolkodni. Az egyes foglalkoztatási területek más és más szerepet játszanak az állami szervezet működtetésében, s az egyes szakmák munkaerő piaci megítélése is változó. Azt is fontos megjegyezni, hogy az illetmények azonos szintre emelése olyan terhet jelentene, amely biztonsággal nem finanszírozható, ezért az egységesítési törekvések elsősorban az illetményösszetevők, az illetmény- és juttatás megállapítás szabályainak közelítésére kell, hogy irányuljanak. El kell érni továbbá, hogy a legrosszabb jövedelmi pozícióval rendelkező rétegek (II. besorolási osztály) illetményemelésének mértéke haladja meg a közszféra átlagos növekedését. Az előzőek mellett további fontos kérdés az illetményalap rendszeres karbantartásának, valamint az önkormányzatoknál foglalkoztatottak illetménykiegészítésének rendezése is. VI. A klientúra rendszer kialakulásához vezethet az előnyök elvtelen, s kizárólag szubjektív megfontoláson alapuló osztogatása, ezért a teljesítményszempontok meghatározásához korszerű, a közigazgatás sajátos viszonyaihoz igazodó teljesítményértékelési módszerek, eljárások elterjesztését kell ösztönözni, azok bevezetésének központi támogatásával. A közelmúltban bevezetett TÉR rendszer ebben a tekintetben számos tapasztalatot hozott és sajátosan ablakot nyitott a versenyelvűség világára. Ugyanakkor mindenképpen fontos azon tanulságok levonása is, amely ezen metodika alkalmazását kíséri. A legfőbb tanulság mindenképpen az, hogy a közigazgatási adaptáció egy üzleti modell esetében csak akkor lehet eredményes, ha annál figyelembe vesszük a közigazgatás sajátosságait. Indokoltan merül fel a kérdés, hogyan tovább? A válasz: mindenképpen teljesítményértékelés, de feltétlenül rendszerszerűen kellene továbbhaladni. Erre figyelemmel az e körbe tartozó nemzeti célkitűzéseket mindenképpen indokolt lenne összekapcsolni a lisszaboni stratégia szellemiségével. Új lendületet lehetne adni a stratégia teljesítéséhez, s ebben a tágabb értelemben vett közigazgatásnak a jelenlegihez képest jóval jelentősebb szerepet kell játszania. Ennek oka, hogy valamennyi tagállamban a közigazgatás a legnagyobb, egységesen működő szektor (európai átlagban az éves bruttó nemzeti össztermék 45 %-ához járul hozzá, s

11 11 mintegy 50 millió embert alkalmaz Európában), jogi szabályozása közvetlenül befolyásolja (korlátozza) a vállalkozások működését (szabadságát) és alapvető szolgáltatásokat biztosít, amelyek a stratégia gazdasági célkitűzéseinek teljesítését szolgálják. A tagállami közigazgatások teljesítőképességének színvonala a lisszaboni célkitűzések megvalósításának kulcskérdése, ezért a közigazgatás és a személyi állomány fejlesztését szintén kulcskérdésként a lisszaboni stratégiához kapcsolódóan indokolt kezelni. A lisszaboni stratégia sikere, valamint a tagállamok köztük Magyarország versenyképességének növekedése azt feltételezi, hogy egyszerre javuljon az egyén, a szervezet és a közigazgatás, mint szektor teljesítménye, ezért olyan teljesítménymenedzsment rendszerre van szükség, amely képes a teljesítmény e három egymásra épülő szintjét komplexen nyomon követni és értékelni. Ennek megfelelően a közigazgatási teljesítményértékelésnek is több szintjét lenne indokolt kialakítani. A fentiekre is tekintettel a közigazgatás teljesítményértékelésének az első szintjét olyan mérhető követelményeknek kellene képezniük, amelyek segítik Magyarországot abban, hogy minél jobb eredményt érjen el az említett uniós mutatószámok alapján (pl. számszerűen értékelhető hány olyan jogszabályi rendelkezés hatályon kívül helyezésére került sor, amelynek köszönhetően egyszerűsödött a vállalkozások működtetése, és az indokolatlan korlátozások felszámolásával mennyivel csökkentek a működési költségek). A teljesítményértékelés második szintjét a szervezetek teljesítménye képezhetné, amelynek rendszeres értékelésére el kell rendelni az Európai Unióban bevezetésre ajánlott ún. CAF minőségügyi modell országos alkalmazását. A teljesítményértékelés harmadik szintjét az egyéni teljesítménykövetelmények képezhetnék, amelyeket a munkahelyeken a szervezeti és a közigazgatási követelményekhez igazodóan kellene meghatározni. E három teljesítményszint egymásra épültsége biztosítani tudná a közigazgatás hozzájárulását ahhoz, hogy Magyarország eredményesen teljesítse a lisszaboni Agenda követelményeit. Fontos még annak kiemelése is, hogy a fentiekben vázolt teljesítmény-menedzsment csak akkor lehet sikeres, ha a lisszaboni stratégia jelentősége az egész közigazgatási (közszolgálati) társadalomban kellőképpen tudatosul, ezért a szociális partnerek széles körű bevonásával kell előkészíteni egy ilyen akcióprogramot, illetve megalapozni a közigazgatás komplex teljesítmény-menedzsment rendszerét. Ehhez a különböző horizontális és szektorális érdekegyeztető fórumokat mindenképpen célszerű felhasználni.

12 12 Megjegyzendő, hogy a fentiekhez megfelelő alapot teremthet pl. az, hogy a Magyar Köztisztviselők és Közalkalmazottak Szakszervezetének legutóbbi VIII. Kongresszusán, a szervezet főtitkára éppen a fentiekhez hasonló kezdeményezést fogalmazott meg. * VII. Amiben indokoltan vita van: a köztisztviselői kart érintő további kihívások egyike, hogy napjainkban is zajlik az erkölcsi követelmények átrendeződése, miközben a köztisztviselő esküjéhez híven lojálisan viselkedik a mindenkori kormányzat iránt. Legjobb tudása szerint szolgálja az államot, önkormányzatot, igyekszik alkalmazni a jogszabályi előírásokat, pontosságra, szakszerűségre törekszik, tehát a hagyományos bürokratikus értékeknek megfelelően teszi a dolgát, addig a polgárbarátnak nevezett szolgáltató jellegű közigazgatás más értékeket helyez előtérbe: a költséghatékonyságot, az ügyfél elégedettségét, az eljárások egyszerűsítését stb. A szemléletmódbeli változást elsősorban az a törekvés táplálja, hogy a lehetőségekhez képest minél több feladat, szolgáltatás ellátása kerüljön a magánszféra keretei közé. Ennek következményeként azzal kell számolni, hogy a kétféle értékek mentén feszültségek teremtődnek a mindennapi munkában, amelyek kezelésére elsősorban a továbbképzés keretében, szervezetten kell felkészíteni a köztisztviselőket. A korrupció, a gazdasági összefonódás, a részrehajlás megelőzésében, illetve visszaszorításában a jogszabályi előírások, valamint az etikai normák következetes számonkérése hozhat eredményt. A törvényes és etikus magatartást azonban nemcsak szankciókkal lehet kikényszeríteni, hanem ösztönző jellegű intézkedésekkel: megfelelő bérekkel, juttatásokkal, képzéssel, továbbképzéssel, s mindenekelőtt vezetői példamutatással. Még szélesebb összefüggésben szemlélve a köztisztviselői etikai szabályrendszer megalkotását: ha a köztisztviselői kar azt tapasztalja, hogy a szabályok, a követelmények általános fellazulása érzékelhető, a jogállami keretek között a jog be nem tartása széles körben megtűrt jelenség, ugyanakkor épp a morálisan fellazult közvélemény nyomására a köztisztviselőkkel szembeni követelmények folyamatosan nőnek, miközben társadalmi * Ld. / Fehér József főtitkár beszéde, május 16.

13 13 elismertségük nem javul, akkor a szabályok számának szaporításától, újabb szankciók kilátásba helyezésétől vajmi kevés eredményt várhatunk. Mindebből azt az általános nemzetközi tapasztalatot indokolt kiemelni, hogy egy ország etikai irányítási rendszerének összhangban kell állnia az általános közszféra irányítási módszereivel (aminek csak egyik eleme az etikai kódex), s ha ez az összhang hiányzik, a várható eredmény csekély lesz. Kiemelendő, hogy ez nem magyar probléma, hanem mindenütt jelen van, ahol a gazdaság fejlődése új megoldásokra, a közigazgatással szemben új igények megfogalmazására készteti a kormányokat, amely miatt a régi stílusú közigazgatás és az új stílusú közszféra-irányítás közötti feszültségek mindenütt érzékelhetők. Nálunk azonban ezek élesebbek a gazdaságitársadalmi rendszerváltás következtében. Közigazgatásunk személyi állományának helyzetét, s az erre adott köztisztviselői válaszreakciókat erőteljesen befolyásolja, hogy az európai adaptáció feladatai mellett amely gazdasági szerkezetátalakítást, intézményrendszerek modernizációját, társadalmi átstrukturálódást stb. egyaránt jelent(ett) -, miközben a jelzett folyamatoknak megfelelően közigazgatásunkat is korszerűsíteni kell szervezetileg és szemléletében egyaránt a köztisztviselőkkel szembeni igények is lényeges változást mutatnak, beleértve az erkölcsi követelmények átrendeződését is. A fentiekből fakadóan a köztisztviselők hivatali ténykedésük során egyre gyakrabban kényszerülnek a hagyományos és új értékek közötti választásra. Nemcsak a gazdaság állami szektorának privatizálása miatt, hanem a közigazgatási szféra szerkezetátalakítása is, - ezen belül a kiszervezés -ek okán. Kormányzati törekvés, hogy a lehetőségekhez képest minél több feladat, szolgáltatás kerüljön a nonprofit szervezeti formákhoz, vagy akár nyereségérdekelt intézeti, vállalati körbe. Ennek következményeként azzal kell számolnunk, hogy a közigazgatás és a versenyszféra eltérő értékei miatt egyre növekszik a köztisztviselők magatartására irányadó hagyományos értékek és rendszerek, valamint a módosuló közszolgálati környezetben általuk a várakozás szerint betöltendő szerepek közti különbség. Miközben a hatékonyság érdekében alkalmazott új megoldások kétségtelenül számos pozitív eredményt hoznak, más oldalról etikai rizikófaktornak tekinthetők, amelyekkel az egyes kormányoknak számolniuk kell, hogy különböző eszközök és folyamatok révén a várható negatív hatásokat mérsékeljék, elhárítsák, kezelhetővé tegyék,

14 14 Mielőtt tehát az etikai normarendszer (kódex) megalkotásával kapcsolatos hazai feltételrendszert áttekintenénk, s a szükségesnek ítélt konkrét szabályokra javaslatot tennénk, vizsgáljuk meg ezeket az eszközöket és folyamatokat, - amelyek a nemkívánatos magatartások elleni szabályozáshoz, illetve a kívánatos magatartásra ösztönzéshez alkalmazhatók, s amelyeket összefoglaló megjelöléssel etikai infrastruktúrának nevezhetünk. Az OECD országokban végzett, a közszolgálati etikával kapcsolatos nemzetközi összehasonlító elemzés arra a következtetésre jutott, hogy az etikai infrastruktúrának nyolc kulcseleme van: politikusok elkötelezettsége; hatékony jog keret; hatékony elszámoltatási, ellenőrzési mechanizmusok; támogató közszolgálati feltételek; működőképes magatartási kódexek; szakmai szocializációs mechanizmusok (beleértve a továbbképzést is); valamilyen etikai koordinációs testület léte; aktív civil társadalom (ide számítva az oknyomozó médiát is). Ezeknek az elemeknek az egymást segítő, erősítő együtthatása egy-egy adott ország kulturális, politikai és közigazgatási hagyományaitól, az ezek által befolyásolt közszférairányítási módszereitől, továbbá az etikai magatartásra ösztönző történelmi hagyományaitól egyaránt függ. Ezért általános recept, másoktól változtatás nélkül átvehető minta nem adható. Magunknak kell elemeznünk, milyen a magyar etikai infrastruktúra, miben, hogyan kell erősítenünk az infrastruktúra egyes kulcselemeit, ezen belül megfogalmazni egy működőképes köztisztviselői magatartási kódexet. Ha a fentieket figyelembe vesszük, az érintett partnerekkel alaposan megvitatjuk, s kellő nyitottsággal megteremtjük a társadalmi - szakmai közmegegyezést, akkor lesz (lehet) működőképes kódexünk és etikai normarendszerünk. S abban talán nincs vita: minderre nagy szükség van.

15 15 VIII. A közigazgatás és a személyi állomány társadalmi megbecsülésében kitüntetett szerepet játszik a közigazgatási szervek és a lakosság harmonikus kapcsolata. Az elmúlt évek társadalmi változásai az állampolgárok nagy tömegét mozdították ki megszokott élethelyzetéből, és ennek következtében nem csupán a feszültségek feloldása, hanem a modernizáció érdekében nagyobb arányú átalakítás, szemlélet- és módszerbeli változás, változtatás is szükséges a lakosság és a közigazgatási szervek mindennapi kapcsolatrendszerében. A közigazgatás döntései és annak hatásai átszövik a mindennapi életet. Még a törvénytisztelő állampolgár sem kerülheti el, hogy kapcsolatba kerüljön a közigazgatással. Nem túlzás azt állítani, hogy a mindennapi közigazgatás megítélését a lakossági ügyintézés színvonala határozza meg. Az elégedett ügyfélhez az ügyfélforgalom döntő többségét bonyolító önkormányzatokon, illetve azok ügyfélszolgálatain keresztül vezet az út. Emiatt elengedhetetlen az e körbe tartozó továbbképzés, felkészítés folytatása, elmélyítése. A már az előzőekben említett Európai Közigazgatási Térbe történő beilleszkedésünk folyamatát is jelentősen támogathatják az ügyfélcentrikus közigazgatás irányába tett lépések. Annak ellenére, hogy a közigazgatásra vonatkozó uniós normák nem tartalmaznak kötelező előírásokat a közigazgatás szervezetére, ma már általánosan elfogadott, hogy valóságosan hat és létezik egy ún. már többször hivatkozott egységes igazgatási tér, amelynek működését közös elvek határozzák meg. Ennek fontos eleme a szolgáltató jellegű, nyitott ügyfélbarát hivatal is. Hazánk sem nélkülözheti az e követelményeknek megfelelő hivatalokat és a hivatalokat működtető közigazgatási szakembergárdát. Természetesen az ügyfélbarát közigazgatás kiépítése jelentős anyagi és technikai forrásokat is igényel. A gyorsan, hatékonyan és magas színvonalon működő komplex ügyfélszolgálati szervezeteknek korszerű informatikai-telematikai eszközökre van szükségük, amelyek segítségével az ügyfélszolgálatok keretein belül már rövidtávon is az állampolgárok aktív részvevőivé (civil ellenőpreivé) válhatnak ügyeik intézésének. Az ügyfélszolgálatok fejlesztését és a mindennapi közigazgatási tevékenység innovatív megújítását célzó programnak nemcsak az önkormányzati igazgatásra, hanem a nagy tömegű

16 16 hatósági ügyintézésre hivatott centrális hatáskörű államigazgatási szervekre is átfogóan, rendszerszerűen ki kell terjednie. Ez annál is indokoltabb, mivel a Kormány e szervek esetében közvetlenül is érvényesíteni tudja az ügyfélcentrikus, hatékony igazgatási működésre vonatkozó elképzeléseit. Ebben a körben az alábbi közigazgatási innovációs lépések megtétele mérlegelendő, ill. fontolandó meg: a) Térségi Közigazgatási Szolgáltató Központok létrehozása. Miért lenne fontos? Azért, mivel az okmányirodák hálózatára épülő szolgáltató központok kialakítása elsősorban közigazgatás-szervezési és innovációs kérdés, - s szervezeti oldalról csak másodlagosan kötődik az önkormányzatokhoz. Ez a kötődés is azonban csak formális, mivel valójában a szolgáltató központok a területi államigazgatási szervek bizonyos feladatainak integrálását segítik elő. A szolgáltató központok létrehozásának feltétele, hogy alapvetően megváltozzanak az eddigi belső ügyintézési folyamatok. Generálisan szét kell választani az ügyfelekkel kapcsolatot tartó ún. front office feladatokat az ügyek érdemi feldolgozását végző ún. back office feladatoktól. Ehhez nemcsak a folyamatok újraszervezésére, hanem a munkamódszerek, eljárási és ügyintézési technikák megváltoztatására is szükség van. Távlati cél, hogy a szolgáltató központokban olyan ügyintézők dolgozzanak, akik képesek az ágazati korlátokon felülemelkedve valamennyi szakágazati ügyben ellátni az ügyek indításával és azok fogadásával kapcsolatos feladatokat. Ez a folyamat egy új szakma közigazgatási ügyintézési szolgáltató kialakulásához is elvezethet. Mindezt meg kell előznie az eljárási rendszer átfogó technologizálásának. Mindez igazán szép kihívás és átfogóan érdemi feladat. b) Közigazgatási Ügyfélszolgálati Karta programjának bevezetése. Miért lenne fontos? Azért, mivel a közigazgatási innováció fontos eszközévé válhat. Alkalmazásával olyan belső racionalizálás valósítható meg, amely kimutatható és mérhető eredményt hoz az ügyintézés egyszerűsítésében, valamint a pénzügyi ráfordítások csökkentésében. Megteremti a feltételeket ahhoz is, hogy a legjobb gyakorlatok ne maradjanak a szervezet keretein belül, hanem széles körben

17 17 hasznosuljanak, s a szigetszerű fejlesztések országos megoldásokká váljanak. Életre hívása folyamatos deregulációs programok végrehajtását is támogathatja. Dr. Dudás Ferenc közigazgatási elemző