A helyi közpolitikák alakítása

Átírás

1 Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ ROP.. Programigazgatóság A helyi közpolitikák alakítása Tankönyv a köztisztviselők továbbképzéséhez SZERKESZTŐ: Dr. Kovárik Erzsébet

2 A TANKÖNYVET MEGALAPOZÓ TANULMÁNYOK SZERZŐI: DR. HOFFMAN ISTVÁN HOFFMANNÉ DR. NÉMETH ILDIKÓ DR. KOVÁRIK ERZSÉBET KRÉMER BALÁZS LEKTOR: DR. BALÁZS ISTVÁN SZERKESZTŐ: DR. KOVÁRIK ERZSÉBET A TANKÖNYV A REGIONÁLIS FEJLESZTÉS OPERATÍV PROGRAM KERETÉBEN, AZ EURÓPAI UNIÓ STRUKTURÁLIS ALAPJAINAK TÁMOGATÁSÁVAL KÉSZÜLT BUDAPEST, 00.

3 - A helyi közpolitikák alakítása Tartalomjegyzék Tartalomjegyzék I. RÉSZ Esettanulmány: A gyerekszegénység elleni küzdelemről I. fejezet A közpolitika fogalma. A közpolitika fogalma a társadalomtudományokban. Politika (politics) és közpolitika (policy). A közpolitika és a stratégiai menedzsment. A közpolitikák csoportosítása.. Ágazati közpolitika.. Horizontális közpolitika II. fejezet Gyakorlatias elvek és mérlegelések. Eredményesség. A célcsoport elérése. Takarékosság, a pénz ügyes kezelése. Szolgáltatási, ellátási minőség 0. Az ügyfelek jogai, hatalma, választási lehetősége. A munkavállalók érdekei. A társadalmi integráció és közösségi kohézió. A gazdasági-társadalmi fejlődéshez való hozzájárulás, technikai fejlődés és munkaerőpiaci bővülés

4 A helyi közpolitikák alakítása Tartalomjegyzék III. fejezet Közpolitika és tervezés, a közpolitika alkotásának és a közpolitikának az előkészítése. A közpolitika és tervezés. A közpolitika előkészítésének folyamata.. A probléma azonosítása.. A közpolitika céljainak kijelölése.. A közpolitika szakmai előkészítése és annak igazgatási keretei 0.. A közpolitika társadalmi egyeztetése.. A közpolitika elfogadása IV. fejezet A közpolitika egyeztetése a helyi társadalommal. A petíciós jog. A közvetlen demokrácia.. A közmeghallgatás.. A helyi társadalom bevonása a közpolitikáról való döntésbe: helyi népszavazás és falugyűlés. A képviseleti demokrácia eszközeinek felhasználása: a bizottsági rendszer. Az ágazati jogszabályok által előírt közpolitikák megalkotásának egyeztetése V. fejezet A közpolitika végrehajtásának ellenőrzése és utókövetése Racionális és bizonyítékalapú közpolitika. Az indikátorok használatáról. Mit lehet mérni? Mit lehet indikátorokkal kifejezni?.. Input (bemeneti) mutatók.. Output adatok.. Outcome (eredmény + hatás) mutatók. Melyik mutató mire való? (Mit mérnek?). Különféle mutatók alkalmazása különféle technikai nehézségek. Közpolitikai menedzsment célok, teljesítmények, mutatók. Az EU gyakorlata: nyílt koordináció és projektek.. A koordináció nyílt módszere.. Projektek. Addícionalitási elv, avagy a nyílt koordináció határozottabbá (zártabbá?) válása

5 - A helyi közpolitikák alakítása VI. fejezet Az államigazgatási szervek szerepe a helyi közpolitika alkotásának végrehajtásában. Központi államigazgatási szervek, mint a közpolitikák előkészítő, alakítói.. Hogyan jelennek meg a közpolitikák hazai szabályozásunkban?.. Az irányítás eszközei a közpolitikák szolgálatában.. Közpolitikák megjelenési formái.. Közpolitikák létrejöttét előkészítő munkafolyamatok és tevékenységek.. A helyi közpolitikák készítésének jogszabályi eszközökkel történő befolyásolása 0. Többszintű területi tervezés rendszere és módszere.. Területi, regionális, megyei, kistérségi és települési közpolitikák. Az önkormányzatok települési közpolitikái.. Gazdaságfejlesztési koncepció, gazdasági program. A területi államigazgatási szervek szerepe a területi tervezésben.. A regionális, megyei, kistérségi, települési tervek elkészítésének folyamata, tervezés a gyakorlatban.. A települési többcélú kistérségi társulások Tartalomjegyzék VII. fejezet A területi államigazgatási szervek és a közpolitikák alkotása. A területi államigazgatási szerv végrehajtja a központi közpolitikát.. Zajproblémák rendezése. A központi közpolitikai célkitűzéseket az államigazgatási szervezeti rendszer egésze hajtja végre... A környezetvédelem, mint horizontális szempont. A közpolitika végrehajtása összehangolt, a társadalom egészét átfogó tevékenység. A regionális közigazgatási hivatalok speciális helyzete a végrehajtásban.. Általános feladatok.. A területfejlesztési tanácsok döntéseinek törvényességi felügyelete. Az államigazgatási szervek gyakorlati módszerei a közpolitikák végrehajtására.. Ügyfélkarták.. Helyszíni ügyfélfogadás, kihelyezett félfogadás lehetőségeinek alkalmazása.. Szakmai, vagy területi referensi rendszer.. Szakmai munkacsoportok.. Sajtó és tömegtájékoztatás, kommunikáció.. Oktatás, a felvilágosító munka módszerei, szakmai napok tartása 0.. Korszerű, gyors tájékoztatási eszközök használata, honlapok szakmai szolgáltatásai 0. Területi államigazgatási szervek saját közpolitikái.. Esélyegyenlőségi terv.. Informatikai, elektronikus ügyintézésre vonatkozó tervek.. Emberi erőforrás tervek.. Belső ellenőrzési középtávú és éves tervek

6 A helyi közpolitikák alakítása Tartalomjegyzék II. RÉSZ Esettanulmány: Helyi ifjúsági cselekvési terv, mint horizontális közpolitika előkészítése, elfogadása és végrehajtása VIII. fejezet Horizontális közpolitikák általános jellemzése. Horizontális szempontok érvényesülése a közszolgálatban.. Mi a vertikális szempont?.. Horizontális szerveződési elvek és a vertikális felépítés.. Horizontális szempontok érvényesülésének hasznai. Horizontális közpolitikai gondolkodás 0 IX. fejezet Az államigazgatási szervek közpolitikái, különös tekintettel a koordinált együttműködésre 0. A regionális közigazgatási hivatal 0. A regionális közigazgatási kollégium, mint koordináló, összehangoló, elemző szervezet 0. A végrehajtás egyik eszköze az ellenőrzés 0. A regionális közigazgatási hivatal eszközrendszere 0. Az összehangolt együttműködés szervezésének elvei 0. A koordináció tudatos tervezése, éves munkatervek 0.. A kollégium munkaterve 0.. A kollégium bizottsági munkatervei és gyakorlati munkavégzése 0. Komplex ellenőrzések.. Az azonnali vagy évközi gondok gyors kezelése. A települési önkormányzatok közpolitikái megalkotását és végrehajtását segítő tevékenység Fogalomtár

7 - A helyi közpolitikák alakítása I. RÉSZ ESETTANULMÁNY A gyerekszegénység elleni küzdelemről Az UNICEF 00. év elején nyilvánosságra hozta a gyermekek helyzetéről készült felmérését, amely szerint Magyarország a vizsgált ország közül a. helyen áll, csak Anglia és az Egyesült Államok került mögénk. Ennek a vizsgálatnak csak az egyik összetevője volt a gyermekek anyagi helyzete, vizsgálták a gyermeki jogok érvényesülését, az oktatási esélyeket, a szülő-gyermek kapcsolatokat is, és néhány vizsgálat szerint egészen jól végeztünk, összességében mégis azt állapíthatjuk meg, hogy Dániában, Finnországban és Svédországban jó gyereknek lenni, nálunk és a lista végén szereplő országokban nem. Elsőre talán furcsa ellentmondásnak tűnik, hogy az erős gazdasággal rendelkező országokban kezdték el összehangolt, erőteljes kormányzati beavatkozással azokat a programokat, amelyek a gyerekszegénységgel szemben veszik fel a küzdelmet. (Az Egyesült Államokban -ban indult el egy oktatási reform, amely 00-ben a No Child Left Behind Act Egyetlen gyereket sem hagyunk el törvény) keretei között folytatódik. Angliában, Dániában, a skandináv országokban működnek gyerekszegénységet csökkentő programok, Németországban a társadalombiztosítás, szociálpolitika, munkaerőpiac reformja keretében a nők munkaerőpiaci lehetőségeinek kiterjesztésére és az aktív politikákra helyezték a hangsúlyt.) Tony Blair miniszterelnök az EVERY CHILD MATTERS (Minden gyerek számít) Zöldkönyv bevezetőjében írta: ebben az országban az emberek még mindig egyenlőtlen esélyekkel indulnak neki az életnek. Ez nemcsak a hátrányos helyzetbe születő gyerekeknek okoz kárt hanem társadalmunk egészének. A szegénység elleni küzdelem nem jószándékból ered, nem erkölcsi kérdés, nem az igazságos társadalommal szembeni elvárás, az esélyegyenlőségi politika haszonélvezői nemcsak a szegények, hanem az egész társadalom. A szegénység aláássa a gazdaság versenyképességét és a társadalmi szolidaritást. Ha egy társadalomban sok a munkanélküli, a szociális ellátásra szoruló az nemcsak a költségvetést terheli, de adófizetők és járulékfizetők híján a nagy ellátórendszerek fenntarthatóságát is veszélyezteti, nem lesz, aki a nyugdíjunkat fizesse, az egészségügyi ellátás megdrágul, az oktatás ingyenessége nem lesz tartható. Esettanulmány

8 A helyi közpolitikák alakítása Esettanulmány Mi a szegénység? Van-e gyerekszegénység? A nemzetközi összehasonlításban általánosan alkalmazott szegénységi küszöb az OECD- skála alapján meghatározott ekvivalens (fogyasztási egységre számított) jövedelem 0 %-a. Ennél magasabb az egy főre számított nyugdíjminimum, amelya magyar jogrendszerben segélyküszöbként működik. A KSH által számított létminimum a szegénység társadalmilag elfogadható szintjét kívánja meghúzni. 00. decemberében az EU Bizottságának laekeni ülésén határozatot hoztak a jövedelmi szegénység és kirekesztettség mérésére szolgáló közös statisztikai indikátor bevezetéséről. A országra kiterjedő adatgyűjtés eredményeit a Statisztikai tükör 00. augusztus -i száma (I. évfolyam. szám) hozta nyilvánosságra. A nemzetközi összehasonlítás alapján az EU népességének %-a szegények közé tartozik, mintegy millió ember. A szegénységi arány Lengyelországban és Litvániában a legmagasabb ( %), ezt a két országot követi Portugália, Olaszország, Spanyolország (0 %). Magyarország %-kal a kevésbé egyenlőtlen országokhoz tartozik Németországgal, Franciaországgal és Luxemburggal együtt. Az adatok korcsoportonkénti elemzéséből egyértelműen kiderül a gyermekek szegénysége. A 0- évesek szegénységi kockázata 00-ben, 00-ben százalékponttal haladta meg az országos szintet, a - évesek szegénységi kockázata,, illetve, % volt. A gyermekek szegénységi aránya az országok többségében meghaladta az országos átlagot. 00-ben Magyarországon, millió 0 éven aluli eltartott gyerek élt, a gyerekek %-a 0 ezer gyerek él a szegénységi küszöb alatt (OECD skála alapján). 0 ezer gyerek él az egy főre eső nyugdíjminimum alatt, a gyerekek 0 %-a azaz 0 ezer gyerek él a KSH által számított létminimum alatt. A nagycsaládosok 0 %-a él a létminimum alatt, ugyanakkor a nagycsaládokban él a gyerekek %-a, a szegény gyerekek között a nagycsaládban élők aránya %. A statisztikai adatokból is látható, hogy a szegénység elsősorban jövedelemhiány, de egyben olyan megfosztottság is, ami rontja a szegénységben élők, a szegény családba született gyerekek esélyeit. A szegénység lezárja azokat a felemelkedési utakat, amelyeken keresztül a gyerekek később sikeres, segítségre nem szoruló tagjai lennének a társadalomnak. Ha az egyenlőtlenség tartóssá válik, a szegénységben élő gyerekek nagy valószínűséggel szegény felnőttek lesznek. Egy amerikai felmérés azt mutatja, hogy a szülők anyagi helyzete %-ban öröklödik. A szegénység kirekesztettség is. A szegénységben élők nem jutnak hozzá a közjavakhoz, nem férnek hozzá a közszolgáltatásokhoz, vagy amennyiben mégis, ezek minősége rendkívül alacsony színvonalú. A menekülő szegénység a legolcsóbb megélhetést keresve olyan rurális térségekben, leszakadó kistérségekben, hátrányos helyzetű településeken koncentrálódik, ahol a legalapvetőbb közszolgáltatások hiánya, a területi hátrányok tovább rontják kiszakadási esélyeiket. Ezeken a településeken a szegregáció, diszkrimináció, az alacsony és rossz minőségű iskolázottság, az elemi kompetenciák hiánya a szegénység szívós újratermelődésével jár együtt. Ma 00 olyan település van az országban, amely szegény-cigány gettó. (A szegénység nem roma probléma, a szegények többsége, így a szegény gyerekek többsége sem roma, de kétségtelen, hogy a mélyszegénységben élők között a romák túlreprezentáltak.) Közel ennyi olyan település van, ahol legalább 0 óvodás korú gyerek él, de nincs óvoda, vagy 0 olyan település, ahol az óvodába a férőhely hiány miatt nem jutnak be a gyerekek. Az iskolai oktatás színvonala olyan gyenge, hogy az már alkotmánysértő, az egyenlő esélyű hozzáférés megcsúfolása. Egy jellemző adat: az általános iskolai népesség, %-a tanul gyógypedagógiai osztályokban, a romák -0 %-a.

9 - A helyi közpolitikák alakítása 0 olyan iskola van, ahol a romák többséget alkotnak és 00 olyan osztály, ahol a cigány gyerekek vannak többségben. Ez a 0-as évek közepéhez képest nyolcszoros emelkedés, holott a cigány gyerekek száma csak kétszeresére emelkedett ebben az időszakban. A szegény településeken élőknek esélyük sincs a jó minőségű közszolgáltatások elérésére, hiszen a települések anyagi helyzete pontosan ezeknek a közszolgáltatásoknak a megszervezését, vagy minőségi javítását lehetetlenné teszi. Az egészségügyi szolgáltatásokból való kiszorulás, a rossz életminőség, egészségtelen táplálkozás, önpusztító életmód, deviancia miatt a szegénységben élők várható élettartama közel 0 évvel alacsonyabb a társadalom többi tagjához képest. Az elmúlt időszakban végzett kutatások azt bizonyítják, hogy ez az olló drámaian nyílik szét az utóbbi években. A szociális ellátások ugyan csökkentik a jóléti függőséget, de nem tudnak segíteni a szegénységből kiszakadni vágyóknak. A Laekeni indikátorok alapján készített elemzés azt mutatja, hogy amennyiben semmiféle szociális transzferjövedelem (gyes, gyed, táppénz, nyugdíj, családi pótlék, segély stb.) nem lenne, akkor a szegények aránya a jelenleginek csaknem,- szerese lenne. Ebből nem lehet levonni azt a tanulságot, hogy csak emelni kell a szociális transzferjövedelmeket és a szegénység megszűnik. A szegénységi csapdából való kitörés nemcsak anyagi juttatások kérdése, amerikai kutatások bizonyítják, hogy a család anyagi helyzetének növekedése az általános iskolai gyerekek iskolai sikerességére nagyon szerény hatással van. Ki a szegény? Vagyis, mi(k) a szegénység oka(i)? A rendszerváltás előtt, a szocializmusban a teljes foglalkoztatottság körülményei között egyértelműen a legnagyobb szegénységi kockázatot a gyerekek száma jelentette. A gyerekvállalás, gyereknevelés költségei miatt a családtámogatás jól működő rendszere dacára is a szegénység már a 0-as években komoly társadalmi problémaként jelent meg. A rendszerváltozás után egy hatalmas foglalkoztatási megrázkódtatáson ment át az ország, közel másfél millió ember veszítette el a munkáját. A várakozásokkal ellentétben a foglalkoztatási ráta ma is nagyon alacsony, a gazdasági növekedés nem vonta maga után a foglalkoztatás javulását. (Sőt a társadalom jól létének növekedése miatt a szegénységben élők leszakadása is nőtt, a szegénységi rés emelkedett.) A szegénységi kockázatot így ma egyértelműen s ezt a társadalmi kirekesztődés nemzetközi összehasonlítására kidolgozott Laekeni indikátorok is jelzik Európában és Magyarországon is a munkaerő-piaci távollét növeli. A kirekesztettségben élő emberek jövedelme az országos átlagnak alig a fele. Az adatok alapján a dolgozók szegénységi aránya és kockázata a legkisebb, a nem dolgozók közül a rendszeres jövedelemmel rendelkező nyugdíjasok helyzete a legjobb, ez egyéb inaktív keresők közül a legrosszabb helyzetben a munkanélküliek vannak, ez utóbbiak szegénységi kockázata,-szerese az országos átlagoknak. Magyarországon az inaktívak száma durván 0 %-kal nagyobb az uniós átlagnál. Persze ez egy átlag, nem mindenkinél ilyen súlyos a helyzet, a középfokú és felsőfokú végzettségűek esetében Magyarország nem lóg ki a nemzetközi trendből, itt a foglalkoztatás az európai átlagnak megfelelő. A helyzet az alapfokú végzettséggel rendelkezőknél a drámai, mert esélytelen az elhelyezkedésük, alapkészségeket, kompetenciákat nem tanultak meg, nem tudnak jól olvasni, írni, rossz a szövegértésük. Az alapfokú, vagy annál kisebb végzettségűek aránya ma nálunk 0 %. Esettanulmány

10 A helyi közpolitikák alakítása Esettanulmány Napjainkban Magyarországon a gyerekek %-a él olyan családban, ahol egyetlen felnőtt kereső sincs, lassan második generáció nő fel úgy, hogy nem látja a szüleit dolgozni menni, rendszeres munkát végezni. A szülő munkanélkülisége 0 %-kal rontja a gyerekek középiskolai tanulási esélyeit, a középiskolából, szakközépiskolából, szakiskolából kikerülő gyerekeknek közel ugyanilyen hányada (0 %) funkcionális analfabéta. A probléma másik oldala, hogy a középfokú végzettségűek foglalkoztatási rátája ugyan %, azonban ennek az is oka, hogy a szakiskolát végzettek többsége ugyan foglalkoztatott, de óriási bérengedménnyel tudnak csak bennmaradni a munkaerő-piacon, vagyis kénytelenek olyan munkát elvégezni, amelyekhez semmiféle szakképzettségre nincs szükség. A szegénységi kockázatot természetesen tovább növeli, ha a családban sok az eltartott személy. A sok gyermek, a fogyatékos gyermek, az idős, ápolásra szoruló családtag mind-mind erős szegénységet generáló tényők. A Laekeni indikátorok alapján bizonyított, hogy a gyermektelen háztartások szegénységi kockázata csökkent 00-hez képest (0, %), 00-ben 0, %. A gyermekes háztartások szegénységi kockázata ezzel szemben nőtt (00-ben,, % volt, 00-ben, %). A legmagasabb szegénységi kockázata az egyszülős családoknak van (00-ben, %), valamint a három és több gyerekes háztartásoknak van (00-ben,0 %). Ha a szegénységi arányt nézzük, akkor az egyszülős családok, %-a szegény, míg a nagycsaládosoké, %, ez az uniós átlag. Megérett az idő? Magyarország szabad, de igazságtalan! Az első Gyurcsány kormány kormányprogramjában szerepel ez a drámai mondat, a Szabadság és szolidaritást célként kitűző Új Magyarország kormányprogram pedig a gyerekszegénység elleni küzdelmet a kormány kiemelt feladataként jelöli meg. Nemzetközi kötelezettségeink is erre ösztönöznek: az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya a fiatalok és gyerekek különleges védelmét deklarálja. Az ENSZ a Gyermek Jogairól szóló Egyezményében (az. évi LXIV. törvény hirdette ki Magyarországon) biztosított gyermeki jogok teljesülését folyamatosan ellenőrzik. Az országok jelentésekben számolnak be a gyermeki jogok érvényesítése érdekében megtett intézkedéseikről és jogalkotásukról. A 00-os második magyarországi jelentés alapján elismerték, hogy Magyarországon valamennyi hatályos jogszabály összhangban van az ENSZ Egyezménnyel, és a gyermekek mindenek felett álló érdeke követelménye érvényesül hazánkban. Bár elismerték a gyerekek társadalmi integrációja érdekében megtett lépéseket, javasolták, hogy Magyarország bővítse azokat a programokat, amelyek a hátrányos helyzetű gyerekeket támogatják. A Bizottság továbbra is aggodalmát fejezi ki a szegénységben élő családok magas száma, valamint az egyszülős, három és több gyermeket nevelő, valamint a fogyatékos gyerekek nevelő szegény családok aránya miatt. A Bizottság értékelése szerint túl nagy nehézségekkel néz szembe a roma lakosság, ha ki akar kerülni a nélkülözésből, a széles körben elterjedt diszkrimináció miatti munkanélküliség, szegregált települések és oktatási hiányosságok miatt. (Forrás: A gyermekek jogaival kapcsolatos koordináció és összehangolt politika hiánya miatt javasolták egy gyermekekre vonatkozó cselekvési terv kidolgozását. Az Európai Unió a szegénység és a társadalmi kirekesztés elleni küzdelmet a legnagyobb kihívásnak tekinti. Az Európai Szociális Karta célja, hogy az unió tagállamaiban hosszabb távon egymáshoz közelítő jóléti politika alakuljon ki. 00-ben az Európai Bizottság Összetartóbb társadalom: esélyegyenlőség mindenkinek címmel Szociálpolitikai menetrendet készített, re, 00. évet a kirekesztés és a szegénység elleni küzdelem európai évévé

11 - A helyi közpolitikák alakítása nyilvánította. Ennek alapján készült el a Társadalmi Összetartozásról szóló Nemzeti Cselekvési Tervünk, valamint az erről készült beszámoló (Stratégiai Jelentés 00.). Az Európai Unió Szociális Védelmi Bizottságában (SPC) megegyezés született arról, hogy azokban az években, amikor a tagállamoknak nem kell benyújtaniuk egy teljes jelentést a Szociális védelemről és társadalmi összetartozásról, akkor a nyitott koordináció módszerével élve, egyes kiemelt témákkal mélyrehatóbban foglalkoznak. 00 évre a Bizottság ilyen fő témaként jelölte meg a gyermekek szegénysége és a társadalmi kirekesztettség elleni küzdelmet. A szegénységben élők számának drámai növekedésére a statisztikai adatok alapján talán nem kell számítanunk, ez a szám az utóbbi évben stagnál, de a leszakadás egyre nagyobb, a kirekesztettségben élők 0 %-a szinte semmilyen reményt nem lát arra, hogy a helyzete javuljon. Mára már egyértelművé vált, hogy az állam képtelen a piaci kudarcoktól megvédeni minden állampolgárát. A munkanélküliség tömeges megjelenését ideig-óráig képes volt kezelni a szociálpolitika, a foglalkoztatás helyébe lépő ellátások, a családtámogatás, a korai nyugdíjazás, de ma már ezek fenntartása a költségvetési egyensúlyt veszélyezteti. A gyerekszegénység társadalmi problémaként való megjelenése és az erről való gondolkodás, egyértelművé tette, hogy az államnak nem megvédenie kell a piaci hatásoktól a polgárait, hanem a piaci versenyre való felkészítésben kell az esélyeket kiegyenlíteni, a közszolgálatok minőségének, elérhetőségének javításával, a gyermekes szülők foglalkoztatásának elősegítésével, az iskolai kudarcok megelőzése érdekében a gyerekek otthonról hozott hátrányainak a lehető legkorábbi csökkentésével (pre-school education), a minőségi gyerekgondozási szolgáltatásokkal. Hogyan lehet sikeres az esélyteremtés? A szegénység nagyon bonyolult társadalmi probléma, az ezzel szembeni állami küzdelem csakis összehangolt társadalompolitikák mentén képzelhető el. 00. októberében a Szegénységben Élők Hálózatának I. Konferenciáján a miniszterelnök felkérte az Magyar Tudományos Akadémiát, jelesül Ferge Zsuzsa akadémikust, hogy készítsenek egy tudományos felmérést a gyerekszegénységről és tegyenek javaslatot a kormánynak a felszámolása érdekében. 00. márciusában elkészült a Gyerekszegénység elleni Nemzeti Program Rövid Programja, amely hosszadalmas társadalmi vita után két alapvető kérdésben változott: a gyerekszegénységgel szemben nem lehet rövid távú programokkal felvenni a harcot, legalább egy generációnyi idő kell, ahhoz, hogy érzékelhető javulás legyen. Ezért elkészült a Rövid Program helyzetértékelése alapján a Legyen jobb a gyerekeknek! Nemzeti Stratégia 00-0, amit az Országgyűlés szinte egyhangúlag fogadott el (/00. (V..) Ogy. Határozat). A gyerekszegénység, a szegénység elleni küzdelem, a piaci kudarcokkal szembeni passzív védelem kevés, az állam felelőssége, szerepe, hogy az esélyek kiegyenlítésével (aktív politikákkal) az állampolgárok képesek legyenek a piaci kihívásoknak megfelelni. Ezért a generációs program két egymást erősítő célkitűzése a gyerekszegénység felszámolása és az esélyek kiegyenlítése lett. Az Országgyűlés felkérte a Kormányt, hogy a hosszú távú un. generációs program végrehajtása érdekében háromévente készítsen cselekvési tervet, ezt rendszeresen értékelve, háromévente számoljon be az Országgyűlésnek az elért eredményekről. Az Országgyűlés arról is döntött, hogy a Kormány hozzon létre egy független monitoring bizottságot (elsősorban civil szervezetek, szakmai, szociális szervezetek képviselőiből), akik a kidolgozott indikátorok alapján rendszeresen értékelik a kormány (a mindenkori kormányok) tevékenységét. Esettanulmány

12 A helyi közpolitikák alakítása Esettanulmány A Nemzeti Stratégia átfogó céljai: Jelentősen, a jelenleginek a töredékére csökkenjen a gyermekek és családjaik szegénységének aránya, és ezzel egyidejűleg közeledjenek egymáshoz a gyermekek továbbtanulási esélyei; Szűnjön meg a gyermeki kirekesztés, szegregálás és mély szegénység minden szélsőséges formája, csökkenjen az életesélyeket romboló devianciák előfordulása; Alapvetően alakuljon át azon intézmények és szolgáltatások működésmódja és szemlélete, amelyek ma hozzájárulnak a szegénység és kirekesztés újratermelődéséhez. A Nemzeti Stratégia kiemelt fejlesztési irányai: A foglalkoztatás, munkaerő-piaci helyzet javítása, különös tekintettel a gyermekes családokra; A gyermekes családok anyagi helyzetének javítását szolgáló ellátások fejlesztése; A lakás, lakhatás feltételeinek, minőségének, biztonságának javítása; A képességek kibontakoztatását, a sikeres iskolai pályafutást segítő intézmények és szolgáltatások, a szegregáció megszüntetése; A gyermekes családokat célzó személyes szolgáltatások és szakellátások fejlesztése, Egészségesebb gyermekkor biztosítása. A Nemzeti Stratégia horizontális céljai: A roma kisebbség helyzetének érzékelhető javítása, beilleszkedésük segítése, szegregáltságuk, kirekesztettségük megszüntetése; A rossz helyzetű települések, térségek fejlesztési lehetőségeinek feltárása, hátrányainak, kirekesztésének csökkentése; A fogyatékossággal élő gyermekek és családjuk helyzetének javítása, szükségleteik érzékenyebb figyelembe vétele, jobb kielégítése; A gyermekeket is szolgáló közösségi rendszerek esélyteremtő munkájának javítása (iskola, egészségügy, közösségi terek, pénzbeli ellátások); A gyermeki jogok érvényesítése, az érintettek aktívabb részvétele az őket érintő ügyekben; A tájékoztatás javítása, az információk eljuttatása mindenkihez. Mi az új a Nemzeti Stratégiában? A hosszú távú szemlélet, a folyamatos építkezés, gördülő tervezés technikája A társadalmi beágyazottság elve, a megoldás komplexitása, Az átláthatóság, ellenőrizhetőség A prevenció elvének következetés figyelembe vétele A fokozatosság elve, a közpénzek felhasználásában jelenleg elsőbbséget kell biztosítani a szélsőséges szegénység megszüntetésének Az össztársadalmi összefogás elve, a helyi közösségek kiemelt szerepe

13 - A helyi közpolitikák alakítása Kérdések: Hogyan lehet közpolitikává emelni a Nemzeti Stratégia célkitűzéseit? Melyek azok a tényezők, amiket a kormányzati cselekvési terv összeállításánál figyelembe kell venni? Hogyan mérhető a közpolitika sikeressége? Milyen indikátorokkal lehet a program megvalósulását mérni? Ki dolgozza ki és állapítsa meg az indikátorokat? Hogyan lehet a kormányzati cselekvési terv végrehajtásába a területi igazgatási szerveket, az önkormányzatokat bekapcsolni? Hogyan biztosítható a program megvalósítása során a helyi közösségek kiemelt szerepe? Melyek a központi és helyi közpolitika alkotás azonos és különböző vonásai? Hogyan lehet a központi és helyi közpolitika közötti összhangot biztosítani? Esettanulmány

14

15 - A helyi közpolitikák alakítása I. fejezet A közpolitika fogalma A közpolitika egy olyan, az aktuálpolitika értékeivel és céltételezésivel szoros kapcsolatban álló, de attól elkülönülő, egy stratégiai terven alapuló rendezett, jellemzően középtávú koncepció, amely meghatározza az állam különféle szerveinek egy vagy több ágazatra kiterjedő cselekvését. A közéletben és a tudományos kutatások során is kiemelt jelentőségre tett szert a közpolitika fogalma. A fenti fogalom tartalma azonban korántsem egyértelmű, sokszor a közigazgatási szakemberek is eltérő tartalommal használják. Jelen fejezet célja, hogy meghatározza a közpolitika fogalmát, valamint, hogy elhatárolja a politika, valamint a közfeladat fogalmától. A fenti fogalom meghatározása egyben a tananyag legfőbb fogalmainak a körüljárását is jelenti. Az itt meghatározott keretek alapján vizsgálhatjuk ugyanis a közpolitika, annak előkészítésének, végrehajtásának és utóellenőrzésének folyamatát.. A közpolitika fogalma a társadalomtudományokban A közpolitika fogalma a magyar társadalomtudományokban csak viszonylag későn, az 0-es évek során terjedt el, elsősorban az angolszász igazgatás- és politikatudomány hatására. A fogalom elterjedésében kiemelkedő szerepet játszott az európai integráció előrehaladása, ugyanis az uniós szaknyelvben ez a fogalom (/szak/politika) már korábban meggyökeresedett (ld. az Európai Unió Alkotmányának tervezetét, amely az Unió politikáiról beszél).. Politika (politics) és közpolitika (policy) A közpolitika fogalma A közpolitika fogalmának a magyar társadalomtudományi szaknyelvben történő használata újabb keletű. A közpolitika fogalmát elsősorban az (aktuál)politikáétól kell elhatárolni. A két fogalom ugyanis teljesen eltérő tartalmakat takar, jóllehet jelentős a hangalaki hasonlóság. A közpolitika és az (aktuál)politika az angol nyelven amely területen kialakult a közpolitika fogalma könnyen megkülönböztethető: a közpolitika angolul policy, addig az (aktuál)politika politics.

16 A helyi közpolitikák alakítása A közpolitika fogalma A fenti már a hangalakban is jelentkező elhatárolás mutatja, hogy a közpolitika tartalmi jellemzőinek leírásával elsőként az angolszász elsősorban az amerikai társadalomtudomány foglalkozott részletesen. Míg a politics a politológia, addig a policy az igazgatástudomány vizsgálatának középpontjába került. A közpolitika kérdésköre az igazgatástudományban az új közmenedzsment (New Public Management) megjelenésével került előtérbe. Az új közmenedzsment mozgalma a XX. század 0-as és 0-as években kialakuló és világszerte elterjedő menedzsmentközpontú igazgatástudományi megközelítés (a régi közmenedzsment) vizsgálati és elemzési módszerével szakítva az igazgatási ciklus helyett a közpolitika alkotását, végrehajtását és ellenőrzését kezdte el alaposabban áttekinteni. A hagyományos igazgatástudományi modell amelynek eredményeire a magyar közigazgatás-tudomány is jelentősen épített, elég, ha Magyary, Szamel, Martonyi vagy Madarász igazgatási ciklussal kapcsolatos munkáira gondolunk a közigazgatásra, mint önálló, a társadalom más alrendszereitől relatíve független alrendszerre tekintett. Így a hagyományos megközelítés vizsgálata során kizárták, az elemzés során részben kizárták az elemzés köréből a (köz)igazgatáson kívüli tényezőket, különösen a politikai szféra hatását. Ezt a megközelítést jelentős részben átvette a német igazgatástudomány is, amely Max Weber hatására a semleges társadalomtudomány eszméje keretében a politikai értékválasztásokat nem vizsgálta elemzései során. Az új közmenedzsment mozgalma azonban maga is egyfajta értékválasztáson alapult: Horváth M. Tamás is kiemelte, hogy az új közmenedzsment mozgalma a jóléti állam válságára adott válaszokban gyökerezik, s az állam szerepével kapcsolatban határozott, értékválasztásokat is magában foglaló elképzelésekkel rendelkezik. Mindezekre figyelemmel az új közmenedzsment az igazgatási tervezés, végrehajtás és ellenőrzés vizsgálatának körébe erőteljesen bevonta a döntéshozók értékválasztásainak vizsgálatát is, azaz, hogy milyen ideológiai alapon, milyen alapértékek és vezérmotívumok mentén kerül sor. Így a különféle közpolitikák elemzése során kiemelt szerepet kap a különféle értékválasztások elemzése. Az egyes rendszerek hátterének elemzése során elsősorban azt vizsgálják, hogy az adott igazgatásban és az ahhoz kapcsolódó politikai rendszerben a közjó, vagy az egyéni érdekek előmozdításának elősegítése áll-e a központban, valamint, hogy a politikai döntéseket többségi elven vagy konszenzusra törekvéssel alakítják-e ki. Ennek a figyelembevétel John Loughlin a következő áttekintő táblázatot vázolta fel a közpolitikák hátterét jelentő értékválasztással kapcsolatban : A politikai döntéshozatal módszere Többségi elv Konszenzus A közpolitika Közjó Etatizmus Korporativizmus alkotásának megközelítése Egyéni érdek Pluralizmus Hálózati kormányzás A különböző értékek választásával eltérő közigazgatási rendszerek működéséhez juthatunk, amelyek a közpolitika kereteit is másképpen határozzák meg. Loughlin két szempontot emel ki mátrixában. Az egyik a politikai döntéshozatal módszere, a másik a közpolitika alkotásának megközelítése. A döntéshozatali módszerek között két fő elvet emel ki: a többségi elvet és a 0 Ld.: Horváth M. Tamás: Közmenedzsment, Dialóg-Campus Kiadó, Budapest Pécs, 00.,. o. Horváth M. Tamás kiemeli, hogy az új közmenedzsment vezérmotívumai közé tartozik az állam szerepének csökkentése, a piaci mechanizmusok kiterjesztése, a privatizáció, a dereguláció, a köz- és magánszféra közötti közfeladatok ellátására irányuló partnerség erősítése. Ld.: uo.. o. Ld.: Loughlin, John: The Transformation of Governance: New Directions in Policy and Politics = Australian Journal of Politics and History, 00/.,. o.

17 - A helyi közpolitikák alakítása konszenzusos döntéshozatalt. A két elv alkalmazása jelentős eltéréseket hoz elsősorban a közpolitika előkészítésének és elfogadásának a folyamatában. A többségi elv alapján a szabad választásokon győztes politikai erő felelőssége és feladata az állam (önkormányzat) működésének az irányítása, így az azt meghatározó terveket a fenti erőnek kell megalkotnia. Erre figyelemmel szándékait nem kell egyeztetnie a társadalom és a politikai szféra többi szereplőjével. A konszenzusos döntéshozatal ezzel szemben arra törekszik, hogy az egyes döntések mögött a legszélesebb társadalmi egyetértés húzódjon. Ebben a modellben a közpolitika megalkotását széles körű egyeztetés előzi meg. A másik fő szempontrendszert az jelenti, hogy az egyes közigazgatási rendszerekben miként fogják fel az állam feladatát, azaz milyen a közpolitika megközelítése. Loghlin megkülönbözteti azt a modellt, ahol úgy vélik, hogy létezik egy, az egyéni érdekek felett álló, általános közérdek, s az állam feladata ennek érvényesítése. Más államokban azonban úgy vélik, hogy ilyen, az egyéni érdektől elkülönült közérdek nem létezik, ezért a közigazgatás feladata az egyéni érdekek érvényesülésének biztosítása. Loughlin a fenti mátrix alapján osztályozza a közpolitikák kialakításának keretéül szolgáló rendszereket. Álláspontja szerint az etatizmus (államközpontúság) jellemzi azokat az országokat, ahol a közigazgatás feladata a közérdek érvényesítése, s ezt a többségi elv alkalmazásával (azaz a választásokon győztes fél döntésével) érik el. Ezzel szemben korporativistának tekinti azon igazgatási rendszereket, ahol a közjót konszenzuskereséssel, széles körű egyeztetéssel kívánják elérni. A közjó létét el nem ismerő országok közül azokban, ahol a többségi elv alapján hozzák meg a legfontosabb döntéseket, a pluralizmus modelljének érvényesüléséről beszélhetünk, míg ahol mindezt a legszélesebb körű egyetértés kialakításával kívánják biztosítani, ott a hálózati kormányzás elve érvényesül. Loughlin példákat is hoz az egyes értékválasztást követő rendszerekre. Így az etatista közpolitika-alkotás mintaállamának Franciaországot tartja. Véleménye szerint a korporativista modellt követik a német nyelvterület államai (Svájc, Ausztria és Németország). A pluralizmus az Egyesült Államokra, a hálózati kormányzás pedig elsősorban a skandináv országokra jellemző. Loughlin is kiemeli, hogy a fenti osztályozás és a példák is elnagyoltak, s a problémát erősen leegyszerűsítik. E körben utalhatunk arra, hogy részben az európai integrációban való részvételnek is köszönhetően az Egyesült Királyságban is megjelent a közösségi érdekeket kifejező, magasabbrendű közjó fogalma. Az értékválasztások szerepének felvázolása már a közpolitika és az (aktuál)politika határát jelzi. A különbség meghatározásával elsősorban a német társadalomtudomány foglalkozott, amely azt a közpolitika és az (aktuál)politika eltérő megközelítésében látta. Míg a közpolitika alapvetően a társadalom, illetve bizonyos társadalmi alrendszerek, ágak átfogó irányításának koncepcióját fogja át, addig az aktuálpolitika valamely politikai csoport törekvéseit fejezi ki és igyekszik azt közpolitikává alakítani. A német tudományos kutatásokban jelentős részben az angolszász társadalomtudomány hatására elterjedt a társadalom rendszerszemléletű megközelítése. Ennek az irányzatnak talán a legjelentősebb képviselője Niklas Luhman. Luhman úgy vélte, hogy a társadalom különböző eltérő logikájú alrendszerekre tagolódik, amelyeket egy-egy ún. bináris kóddal is le lehet írni. Így például a jog alrendszerére a jogos-jogtalan, a gazdaság alrendszerére a gazdaságosgazdaságtalan, a politika alrendszerére a kormányon lenni - ellenzékben maradni kódja alkalmazható. Luhman és követőinek megközelítése szerint az aktuálpolitika a politikai alrendszer része, amelyet a kormányon lenni - ellenzékben maradni kódja határoz meg. Álláspontja szerint ennek a világát vizsgálja a politikatudomány. A közpolitika fogalma jelentős hatással volt a brit közigazgatás-tudományra, azonban a kontinensen történő elterjedésében elsősorban az európai integráció kutatása volt nagy hatással. Az Európai Gazdasági Közösség (majd az Európai Közösség és az Európai Unió) A közpolitika fogalma Ld. uo. -. o. Ezzel kapcsolatban ld.: Leadbeater, Charles: Creating the Public Good = Political Quaterley 00/., -. o. c. tanulmányát. A fogalom meghatározását illetően ld.: Samu Mihály: Általános jogpolitika. A jog depolitizálása, Akadémiai Kiadó, Budapest, 00., -. o. Ld.: Bihari Mihály Pokol Béla: Politológia, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest,.,. o.

18 A helyi közpolitikák alakítása A közpolitika fogalma tevékenységében ugyanis figyelemmel annak szupranacionális jellegére, számos különböző érték összeegyeztetésére kerül sor. A közpolitika fogalmának értelmezése a magyar társadalomtudományos gondolkodásban is kiemelkedő témává vált. A magyar társadalomtudományos művekben a közpolitika fogalma elsőként az 0-as évek végén kezdett megjelenni, az új közmenedzsment eredményeinek megjelenésével együtt. A közpolitika fogalma azonban nehezen nyert tért a hazai közgondolkodásban. Ennek legfontosabb okaként egyrészt az elnevezés és a fogalom bizonytalanságát emelhetjük ki. A közpolitikát ugyanis a szerzők, valamint a közéleti szereplők többsége eltérőképpen értelmezte, s sokan a közpolitikát egyfajta általános érvényű politikai értékválasztásként értelmezik. Mások a közpolitika alatt az egyes szakmai aktuálpolitikát értik. A közpolitika fogalmát a tudományos szerzők két oldalról közelítik meg: az egyik a német társadalomtudomány vizsgálati módszereinek alkalmazása, a másik az új közmenedzsment szemlélete alapján történő elemzés. A közpolitika fogalmának meghatározása során a német rendszerszemléletű társadalomtudomány eredményeire épít Samu Mihály, aki Általános jogpolitika című monográfiájában megkülönbözteti a közpolitikát, az ágazati szakpolitkákat, valamint az aktuálpolitikát. Álláspontja szerint a közpolitika a társadalom átfogó irányításának, koncepcióját, irányvonalát tartalmazza, az ágazati politikák pedig ezen koncepciót vonatkoztatják egy adott ágazatra (pl. szociálpolitika, jogpolitika), s így konkretizálják a közpolitika általános irányvonalát. Az aktuálpolitika Samu Mihály megközelítése szerint valamely ideológiai, érdekcsoport vagy párt törekvéseit fejezi ki, s célja a fenti törekvések közpolitikává alakítása. 0 Így Samu Mihály is úgy véli, hogy a közpolitika és az aktuálpolitika két külön társadalmi alrendszerben jelenik meg. Mivel a fenti alrendszerek egymással szoros kapcsolatban állnak, így Samu megközelítése szerint is szoros a kapcsolat az aktuál- és a közpolitika között: az aktuálpolitika célja valamely csoportérdek közpolitikává alakítása. Az új közmenedzsment megközelítését alkalmazzák a közösségi jogot elemző kutatók. Így a fenti közpolitikai szemléletű megközelítés tükröződik az Eötvös Loránd Tudományegyetemen használt közösségi jogi tankönyv címében és szerkezetében is, amely az Európai Unió politikáit mutatja be. A közpolitika fogalmát az új közmenedzsment szemlélete alapján kísérelte meg meghatározni Hajnal György és Horváth M. Tamás. Hajnal György a külföldi új közmenedzsmenttel kapcsolatos szakirodalomra is építkező meghatározása szerint a közpolitika alapvetően valamilyen, a (szélesen értelmezett) kormányzat által folytatott, egy adott problémahelyzet megoldását célzó, azaz céltudatos akció. Horváth M. Tamás definíciója is a fenti megközelítést veszi alapul. Szerinte a közpolitika ágazatpolitikák gyűjtőneve. A politikaelmélethez vagy a politikatudományokhoz képest pragmatikusabb, jellemzően alkalmazott tudományos eszközöket felhasználó diszciplína. Adott területen a társadalmi céloknak megfelelő döntések eredményeinek, kihatásainak vizsgálatára helyezi a hangsúlyt. Horváth M. a közpolitika fogalmának meghatározása során szintén annak az aktuálpolitikától való éles elkülönülését emeli ki, akkor amikor jelzi, hogy a közpolitika ebben az értelemben jellemzően nem foglalkozik a politikai rendszerrel és hasonló >> nagypolitikai << intézményekkel és jelenségekkel. Horváth M. is a közpolitikát, mint az ágazati döntések előkészítését megalapozó ismeretanyagot kezeli. Hajnal György és Horváth M. Tamás megközelítése szerint a közpolitika vizsgálata a közigazgatást komplexen, több tudományág vizsgálatait ötvöző közigazgatás-tudomány Az előző példából is jól látható, hogy az EU egyes tagállamaiban a társadalomról alkotott felfogás jelentősen eltér egymástól, s ezzel összhangban lényeges különbségeket találhatunk az egyes államok értékrendje között is. Erre figyelemmel a közösségi jogalkotás során különösen fontos szerepre tett szert az egyes értékek összhangját megteremtő közpolitikai szemlélet. Ld.: Samu Mihály: Általános jogpolitika. A jog depolitizálása, Akadémiai Kiadó, Budapest, 00.,. o. 0 Ld. uo.. o. Ld.: Kende Tamás Szűcs Tamás (szerk.): Az Európai Unió politikái Dr. Hajnal György: Közigazgatási vezetési ismeretek (Kézirat), 0. o. Horváth M. Tamás: Közmenedzsment, Dialóg Campus Kiadó, Budapest Pécs, 00.,. o. Ld. uo.. o.

19 - A helyi közpolitikák alakítása vizsgálódási körébe tartozik. A fenti fogalmat a közmenedzsment gazdasági megközelítése alapján a közszféra gazdaságtanával foglalkozó szerzők is használják. Így e körben kell utalni a közmenedzsment gazdasági megközelítését alkalmazó Jenei Györgyre és Gulyás Gyulára. A fenti megközelítések alapján a közpolitika fogalmát az aktuálpolitikától el kell határolnunk. A különböző megközelítések mindegyike egyetért abban, hogy míg az aktuálpolitika és az azt elemző politikatudomány a csoportérdekek érvényesítésének módszereit vizsgálja, addig a közpolitika egy általános társadalomirányítási fogalom. A közpolitika alakítására erősen hat az aktuálpolitika, sőt az aktuálpolitika azon célja, hogy legfőbb törekvéseit a közpolitika szférájába emelje, ám a közpolitika középpontjában jellemzően a különböző állami cselekvések előkészítésée, a döntések lehetséges hatásainak vizsgálata áll. Így bár a közpolitika közvetíti az aktuálpolitika értékválasztásainak körét, ám elsősorban a szervezési-igazgatási racionalitás érvényesítését tekinti elsődlegesnek. Így az aktuálpolitika vizsgálata a politikatudomány, míg a közpolitika vizsgálata a közigazgatás-tudomány elsődleges tárgykörébe tartozik. A közpolitika és az aktuálpolitika elhatárolása során kiemelt figyelmet kell fordítanunk a két jelenség időbeli jellegzetességeinek eltéréseire is. Az aktuálpolitika eseményei általában napi jellegűek, míg a közpolitikai tervek legalább középtávúak (- éves), s jellemzően egy stratégiai terven alapszanak. A fenti fogalmi elem átvezet a közpolitika fogalmi meghatározását jelentő következő elhatároláshoz, ami a közpolitika és a stratégiai tervezés és menedzsment egymáshoz való viszonyát mutatja be.. A közpolitika és a stratégiai menedzsment A professzionális közigazgatás működésére mindig jellemző volt a tervezés, a stratégiaalkotás. Ezért a fenti jelenségek vizsgálata a modern közigazgatás-tudomány megjelenésétől kezdve azok középpontjában állt. A tervezés vizsgálatát elsőként a hagyományos menedzsmentszemléletű közigazgatástudomány helyezte vizsgálatai középpontjába. Taylor, Fayol, valamint követőik elemzései között meghatározó szerepet játszott az úgynevezett igazgatási ciklus vizsgálata, amelynek főbb elemeit Gulick a POSDCORB betűszóval írt le. Az 0-as, 0-as évek amerikai igazgatástudományának legfrissebb eredményei jelentős befolyással voltak a magyar igazgatástudományra is. A hazai közigazgatás elemzésére meghatározó befolyást gyakorló Magyary Zoltán ugyanis a fenti iskolát követve tekintette át a magyar közigazgatás rendszerét. Magyary iskolája az igazgatási ciklus vizsgálatát kiemelt célként kezelte. Ez az elemzési módszer jelentős hatással volt a II. világháborút követő időszak közigazgatási jogi és közigazgatás-tudományi kutatásaira is: Martonyi, Szamel és Madarász jelentős eredményeket értek el az igazgatási ciklus vizsgálatával, s ezen eredmények az 0-as évek végétől, 0-es évek elejétől beépültek a hazai állam- és jogtudományi egyetemi, államigazgatási főiskolai képzés, valamint a közigazgatásban dolgozók továbbképzésének anyagába. Az új közmenedzsment is épített a hagyományos menedzsmentirányzatoknak a tervezéssel és az igazgatási ciklussal kapcsolatos eredményeire. Ez jól látható Horváth M. Tamás monográfiájában is, aki a stratégiai tervezés főbb lépéseiként a szervezeti célok meghatározását, a tervezési időtáv és időkeret meghatározását, a szervezeti környezet értékelését, a szervezeti képességek áttekintését, a stratégiai lehetőségek azonosítását, valamint végül a szervezeti erőforrások felhasználásával a stratégia megvalósítását emeli ki. A közpolitika fogalma Így az első professzionális, bürokratikus európai közigazgatási rendszer kialakulásával a Római Birodalomnak a III. század végétől kialakuló dominátusi igazgatási rendszerével együtt megjelent a tervezés: az első költségvetést, mint általános állami gazdasági tervet Diocletianus császár adta ki a III. század végén. POSDCORB = Planning, Organizing, Stuffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting (azaz tervezés, szervezés, a személyzeti feltételek biztosítása, irányítás, koordináció, beszámoltatás és költségvetési tervezés). Ld.: Horváth M. Tamás: Közmenedzsment, Dialóg Campus Kiadó, Budapest Pécs, 00.,. o.

20 A helyi közpolitikák alakítása A közpolitika fogalma A közpolitika szoros kapcsolatban áll a stratégiai tervezéssel, hiszen a közpolitika alapja egy stratégiai terv. A közpolitika azonban szemben a stratégiai tervvel már önmagában tartalmazza a célkitűzésekkel és azok teljesítésével kapcsolatos (ideológiai jellegű) megközelítéseket, értékválasztásokat. Álláspontom szerint a stratégiai tervezés, valamint a közpolitika közötti legfontosabb különbséget éppen az értékválasztás megléte jelenti. A stratégiai menedzsmentnek ugyanis a 0. lépése a célok meghatározása, s az igazgatási ciklus vizsgálata. A stratégiai tervezés akár hosszabb távú is lehet, azonban a jelenlegi demokratikus rendszerekben a közpolitika jellemzően középtávú. Kivételesen azonban a közpolitika is lehet hosszabb távú, mint azt az alábbi példákkal kapcsolatban jelezni fogom. A közpolitika és a stratégiai tervezés és menedzsment közötti különbséget talán a legjobban a kormányprogram, mint a végrehajtó hatalom főszabály szerint négy évre szóló közpolitikai dokumentuma jeleníti meg. A magyar alkotmányos szabályozás alapján a kormányprogramról az Országgyűlés a miniszterelnök személyéről szóló szavazás keretében határoz. Így a megválasztott miniszterelnöknek és Kormányának az Országgyűlés által elfogadott Kormányprogram alapján kell eljárnia. A Kormányprogramnak erősebb az aktuálpolitikai kötődése, s a program teljesülésének utókövetése és a visszacsatolás is különleges: a programmal kapcsolatban az állampolgárok a következő országgyűlési választáson foglalnak állást. A Kormányprogram általános közpolitikának tekinthető, hiszen annak köre a Kormány minden tevékenységére, s így gyakorlatilag minden ágazatra kiterjed. Az általános közpolitikák közül elsőként röviden az Országos Fejlesztéspolitikai Koncepcióról szólok, amelyet az Országgyűlés a /00. (XII..) OGY. határozattal fogadott el. Míg a közpolitikai tervek többsége középtávú, addig az Országos Fejlesztéspolitikai Koncepció egy hosszú távú, éves (00-ig terjedő) terv. Az Országos Fejlesztéspolitikai Koncepció közpolitikai jellege szembetűnő: a tervvel kapcsolatos legfontosabb célkitűzések és értéktételezések, az azt közzétevő országgyűlési határozat szövegében találhatóak így például a terv egyik alapelve a (társadalmi) igazságosság, amelyet a politikatudomány a politikai értékek között rögzít. Az átfogó célok mellett a határozat alacsonyabb absztrakciós szintű stratégiai célokat is meghatároz. Így például a társadalmi igazságossággal összefüggésben célként rögzíti a társadalmi összetartozás és szolidaritás erősítését, valamint a szolgáltatásokhoz való egyenlő esélyű hozzáférés biztosítását. A Koncepció amely az országgyűlési határozat melléklete elsőként áttekinti a fennálló helyzetet, felvázolja az erősségeket, gyengeségeket, a lehetőségeket és a veszélyeket (azaz a Koncepció alkalmazza a SWOT analízis módszerét), valamint kijelöli az országgyűlési határozat normaszövegében meghatározott célok eléréséhez szükséges fejlesztési irányokat. A Koncepció bemutatja az egyes ágazati prioritásokat, felvázolja a megvalósításhoz szükséges forrásokat, valamint indikátorokat határoz meg a célok elérésének méréséhez. Mivel a koncepció Magyarország egységes szemléletű fejlesztését tűzi ki célul, ezért valamennyi ágazatra kiterjed, így egy hosszú távú általános közpolitikának tekinthető. Magyarországon az 0-es évek második felétől kezdve megjelentek a hosszú távú tíz, tizenöt, húsz, vagy akár huszonöt éves időkeretű stratégiák. Ezeket jellemzően az olyan bonyolult, sok összefüggéssel rendelkező, gyakran horizontális, ágazatközi területeken alakították ki, ahol a célkitűzés gyors elérésére nincs lehetőség, az csak egy hosszabb, több lépcsős folyamatban valósítható meg. Hazánkban az első ilyen stratégia a /000. (XII..) OGY határozattal elfogadott, a kábítószer-probléma visszaszorítása érdekében készített nemzeti stratégiai program volt. Idén az Országgyűlés két, hosszú távú stratégiát fogadott el: a Legyen jobb a gyermekeknek! Nemzeti Stratégiáról, 00-0 szóló /00. (V..) OGY. határozatot, valamint a Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervről szóló /00. (VI..) OGY határozatot. A fenti programok is elsősorban a bonyolult, horizontális, ágazatközi megközelítést igénylő területeken jöttek létre, amelyek összetett probléma kezelését tűzik ki célul: a kábítószer-ellenes stratégia a kábítószer-probléma hazai kezelése irányainak meghatározását tartalmazza, a Legyen jobb a gyerekeknek! program a gyermekszegénység visszaszorítását tűzte ki célul, míg a Roma Integráció Évtizede a roma kisebbség hatékonyabb társadalmi integrációját határozta meg elsőrendű feladataként. Ezek a problémák összetettek, s nem oldhatóak meg csak egyetlen közigazgatási ágazat eszközeivel, hanem azok együttműködésére és együttes, egy