Dr. Balázs István. Az Európai Unió közszolgálati bérrendszerei: tanulságok a magyar bérrendszer fejlesztéséhez

Átírás

1 1 Dr. Balázs István Az Európai Unió közszolgálati bérrendszerei: tanulságok a magyar bérrendszer fejlesztéséhez Bevezetés A közszolgálat hatékonyságának és minőségének javítását célzó és a 90-es évek közepétől nagy lendületet vett közigazgatási reformirányzat a New Public Management több, a magánszférában már sikerrel alkalmazott szervezési, igazgatási és vezetési módszert próbált a közszférába adaptálni. A humán erőforrás-gazdálkodás területén egyebek közt az egyéni teljesítményértékelés és az ehhez kapcsolt teljesítményfüggő javadalmazás (performance related pay) azon módszerek, melyek előtérbe kerültek. Lényegében minden fejlett ország közszolgálati rendszerében elkezdték alkalmazni e módszereket, igaz igen eltérő körben és főként igen eltérő eredményességgel és hatékonysággal. A köztisztviselők jogállásáról szóló évi XXIII. törvény évi módosítása már a magyar közszolgálati rendszerben is megteremtette az egyéni teljesítményértékelés (34. ), valamint a teljesítménytől függő illetmény (43. ) lehetőségének jogi alapjait. Ezt bővítette, a évi CXXI. törvény, valamint a végrehajtásáról rendelkező 301/2006 (XII.23) korm. sz. rendelet. A konkrét gyakorlati alkalmazás eltelt ideje azonban igen vegyes tapasztalatokat mutat, az újonnan bevezetett intézményeknek meg még nincsenek értékelhető tapasztalatai. Az e módszereket alkalmazni előbb kezdett országokban viszont már több tapasztalat halmozódott fel és ezekről több vizsgálati jelentés és tudományos igényű publikáció is megjelent az OECD közigazgatási bizottsága (PUMA), illetve az EU Maastricht-i Európai Közigazgatási Intézetének gondozásában. 1 Az EU tagországokban a New Public Management, főként angolszász irányultságú és kezdeményezésű irányvonala, viszonylag lassan és igen osztottan kezdett elterjedni, de a közigazgatás és a közszolgálat hatékonysága növelésére tett intézkedések szükségességét sehol nem vonták kétségbe. Ugyanakkor látni kell azt is, hogy a közös európai közigazgatási tér, kívül esik az EU szabályozó jogkörén, a tagországok, pedig egymástól igen eltérően 1 Pl. Bossaert-Demmke-Nomden-Polet, La Fonction Publique dans L Europe des Quinze. Nouvelles Tendances et Evolutions. EIPA Maastricht 356 P.

2 2 szabályozott és nagyon is különböző közigazgatási kultúrával rendelkeznek, ami az új módszerek alkalmazásának jelentős korlátját képezi. Ez a magyarázata annak, hogy gyakran még fogalmilag sem ugyanazt a dolgot értik egy-egy intézmény mögött az egyes országokban, mint másutt. Ez különösen igaz olyan területeken, mint a teljesítményértékelés. Mindezek miatt az elmúlt időszakban igen felértékelődött azon összehasonlító jellegű munkák, vizsgálatok, tanulmányok köre, melyek az új módszerek alkalmazását tűzik ki célul. Tárgykörüket illetően az EU tagországok figyelme az elmúlt fél évtizedben főként a közigazgatás minőségbiztosítására illetve a teljesítményhez kötött illetményrendszer alkalmazására terjedt ki. Az EU tagországok közigazgatásért és közszolgálatért felelős főigazgatóinak hálózata, 2001-ben bízta meg az Európai Közigazgatási Intézetet, hogy készítsen összehasonlító jelentést a teljesítményfüggő illetményrendszerek alkalmazásáról, mely jelentést 2, a spanyol elnökség alatt, Riojá-ban, május én vitatták meg. A jelentésben foglaltak megismerése, az EU kompatibilis közszolgálatunk megteremtése érdekében számunkra is fontos, csakúgy, mint a tapasztalatokból levonható szakmaitudományos következtetések levonása. Azóta az EU folyamatosan foglalkozik a témával és a féléves elnökségek alatt szokásossá vált közigazgatási csúcstalálkozóknak ez mindig aktuális témája maradt. A témakörrel foglalkozó rövid tanulmányomban erre teszek kísérletet. Előtte azonban célszerű áttekinteni a közszolgálat fejlődési tendenciáit a fejlett európai országokban. 2 Comparative Survey of the System of Productivity-linked Remuneration that are Employed in the Civil Services of the Member States of the EU Spring EIPA

3 3 A. A KÖZSZOLGÁLAT FEJLŐDÉSI TENDENCIÁI EGYES EURÓPAI ORSZÁGOKBAN 1. A közszolgálatra vonatkozó alkotmányos szabályozás lehetőségei Az EU tagországok szinte mindegyikében érinti az alkotmány a közszolgálatot valamilyen mértékben. 3 A szabályozás mélységét és tárgykörét illetően a tagországok három csoportra oszthatók: - Az első csoportba tartoznak azok az országok, (Belgium, Luxemburg és Olaszország) melyek alkotmánya meghatározza a közszolgálat alapelveit. Így pl. rögzítésre kerül a közszolgálati munkakörök betöltésének az egyenlőség elve, vagy az állások betöltésénél a kötelező pályáztatásnak az elve. Részletes szabályokat azonban az alkotmányok a közszolgálatra nézve nem tartalmaznak. - Az országok egy másik körében (pl. Dánia, Franciaország, Hollandia, Spanyolország, Svédország, Finnország, Németország) az alapelveken túl, fontos garanciális szabályokat is tartalmaz az alkotmány (pl. az élethossziglani foglalkoztatás, a pártatlanság, stb.) - Az országok egy harmadik csoportja, (pl. Görögország vagy Portugália) az alkotmányban a közszolgálatra vonatkozóan részletes szabályokat állapít meg. A magyar hatályos alkotmány, a közszolgálatra vonatkozóan nem tartalmaz még alapelvi szabályokat sem, és csupán a közhivatal viselésének a joga kerül rögzítésre. Ezt az alulszabályozottságot próbálta megszüntetni, az 1995-ben készült új alkotmány koncepciója. 4 A választott megoldás az EU tagországok által alkalmazott megoldások harmadikként említett csoportjához hasonló megoldást választott volna, így ennek alapján részletes szabályok szóltak volna: - a közérdek szolgálatáról, - a hivatásos és pártatlan közszolgálat elvéről, - a szakszerűség, - a karrier rendszer, - a lojalitás elveiről, - a köztisztviselők egyes alkotmányos joginak korlátozásáról, 3 Bossaert Demmke Nomdem Polet; La Fonction Publique dans l Europe des Quinze. EIPA Maastricht 4 Lásd Bragyova András, Az új alkotmány egy koncepciója, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Bp. 1995

4 4 - az összeférhetetlenségről, - az államtitok megőrzésének kötelességéről. A választott megoldás nyilván nem véletlen, az EU új demokráciáiban a klasszikus karrier típusú közszolgálat elveinek és a részletes jogi garanciáinak alkotmányos rögzítése, a demokratikus elkötelezettségnek fontos jelzői voltak és a közigazgatás depolitizáltságát is szolgálták. Hasonló szükségletek Magyarországon is felmerültek és felmerülnek, azzal, hogy az alkotmányos szabályozás bármely típusának és lehetőségének kiválasztása előtt tisztázni szükséges, hogy milyen típusú közszolgálatban gondolkodunk. 5 Az elvi tisztázatlanságokból fakadóan, Magyarországon, többek között a közszektorban alkalmazottakra vonatkozó jogi szabályozás is ellentmondásos és differenciált. Értékválasztásra van tehát szükség előbb annak érdekében, hogy a jogi garanciális elemeket is ki lehessen dolgozni. Ez azonban nem történt meg az 1995-ös alkotmányreform kísérlete során sem és jelenleg sem hozza tűzbe e gondolat a politikai döntéshozókat. Ez komoly gondot okoz, mert egyértelmű politikai szándék hiányában, a technikai jogszabály-előkészítők csak másolni tudnak más országok jogi szabályozásából, ami pedig az eltérő feltételek miatt nem lesz életképes a gyakorlati megvalósulás során. Az alapvető ellentmondás véleményem szerint az, hogy a hatékony és minőségi közszolgálat megteremtése érdekében a fejlett országokban elkezdődött a klasszikus zárt rendszerű karrier típusú közszolgálat eróziója, miközben a volt szocialista országokban a klasszikus rendszerek sem alakultak ki vagy nem erősödtek meg. (A magyar közszolgálat EU értékelése 6 pl. egyfelől üdvözli a karriertípusú közszolgálat kifejlesztésére és megerősítésére irányuló kísérleteket, de másfelől alapvető problémának tekinti, a politikai zsákmányrendszer jelenlétét mind az állami mind pedig az önkormányzati közszolgálat vezető posztjain.) A világban tapasztalható új tendenciák, az országgal szembeni nemzetközi (EU) elvárások, és a hazai viszonyaink együttesen kell, hogy meghatározzák a továbblépés útját, ezért célszerű ezeket röviden áttekinteni. 5 Lásd Dr. Balázs István, Közszolgálat Magyarországon, Bp. 19. o. kézirat 6 Lásd A évi EU országjelentéseket Magyarországról

5 5 2. A közszolgálat helyzete a világon; tendenciák, problémák, tények és adatok 7 a. A közszolgálat előtt álló kihívások és reformok Az 1980-as évek végének és a 90-es évek elejének gazdasági folyamatai, minden OECD ország kormányát arra ösztönözték, hogy javítsa a közügyek intézésének színvonalát, gondolja újra az állam szerepvállalását és a közszolgáltatások teljesítésének módját. Ez utóbbiak célja, a hatékonyság és az állami intézményekben való bizalom erősítése. A magán és a közszektor feladatainak újrarendezésére szinte mindenütt indultak állami vagy közigazgatási reformprogramok, melyek jól mutatják a tendenciákat még akkor is, ha az eredmények meglehetősen vegyes képet mutatnak. A reformok célja, egy eredményesebb és a szolgáltatásokat igénybevevők szükségleteihez jobban alkalmazkodó közszolgálat megteremtése. Ebben a folyamatban, a közszektor és a versenyszféra humánerőforrás igazgatásában sok az azonosság vagy a hasonlóság, ezzel együtt csökken a jogi szabályozásbeli különbség is. A reformcélok az egyes országokban ugyancsak nagy hasonlóságot mutatnak és a következő nagyobb csoportokra oszthatók: - A gazdaságosság és a hatékonyság fokozása, ennek eredményeképpen, pedig a közszektorban alkalmazottak létszámának csökkentése. - A végrehajtási jellegű feladatoknak miniszteriális szintről területi vagy helyi szintre történő dekoncentrálása, vagy decentralizálása, ezzel párhuzamosan, nagyobb rugalmasság biztosítása az eszközök felhasználásában és a humánerőforrás gazdálkodásban. - A végrehajtó feladatokat ellátó közigazgatási szervek rugalmasabb és függetlenebb működése fejében nagyobb felelősséget és hatékonyságot várnak el a humánerőforrások felhasználásában és magasabb etikai elvárásokat próbálnak érvényesíteni. - A központi és helyi kormányzatok, foglalkoztatáspolitikájukkal modellként kívánnak szolgálni az egész foglalkoztatási piacon. Az azonos, vagy hasonló célkitűzések azonban nem jelentik azt, hogy az egyes országokban a különböző reformprogramok is azonosak lennének. Ezzel ellenkezőleg az átfogó, vagy szektorális reformokat, nagymértékben befolyásolja az egyes országok társadalmi, gazdasági, politikai helyzete valamint eltérő kultúrája egyaránt. 7 Lásd még Dr. Balázs István, A közszolgálat fejlődési tendenciái a világon, Magyar Közigazgatás, szám

6 6 A közszolgálati reformokra hatványozottan igaz az országspecifikus determináció, így például az országok egy jelentős részében eltűnt (Új-Zéland), vagy eltűnőben van a közszolgálatra vonatkozó specifikus jogi szabályozás (pl. Anglia, Ausztrália, Svédország) míg másutt, a centralizáció és a zárt rendszer van erősödőben.(pl. Magyarország, Lengyelország, Hollandia stb.) Közös vonás azonban, hogy a fejlett országok közszolgálata mindenütt szembetalálja magát a XXI. század átalakuló közigazgatásának kihívásaival. Átalakulóban van a munkaerőpiac, egyre nehezebb a minőségi munkaerő megszervezése és megtartása a közszektorban. A közigazgatás előtt álló új kihívások, az eddigiektől eltérő tulajdonságú köztisztviselőket igényelnek, olyanokat, akiknek vezetési és egyéni problémamegoldó képességei nagyobbak, mint a jelenlegieké. A tudásmenedzsment, például nagymértékben hat a közszolgálat értékrendjének változására is. A globalizáció és a nemzetközi integráció kiteljesedése, szükségessé teszi a közigazgatás és az azt megvalósító közszolgálat feltételeinek, nemzetközi dimenziókban történő vizsgálatát. Ennek érdekében, célszerűnek tűnik néhány közszolgálati átalakulási tendencia komparatív elemzése. b. A magánszektorra és a közszektorra vonatkozó jogi szabályozás közti különbség változásai A közszolgálatra vonatkozó speciális jogi szabályozás egyik fő eleme a foglalkoztatás; az alkalmazás stabilitása; a közszolgálati állás hosszú távra, lényegében az egész egyéni életpályára vonatkozó garantált megléte. Ez a stabilitás azonban az utóbbi időben nagy változásokon ment keresztül számos országban. Ennek keretében a közszolgálatban, egyre több helyen alkalmazzák tisztviselőket határozott idejű szerződéssel, valamint általánosságban elmondható, hogy az állást garantáló jogi eszközök köre, kikezdve ezzel a közszféra legvonzóbb előnyét a magánszférához képest. Két OECD tagországban, Új-Zélandon és Svédországban már ugyanazokat a jogszabályokat kell alkalmazni a közszféra alkalmazottaira, mint a magánszférára. A közszektorban alkalmazottak állása Franciaországban és Japánban a legstabilabb, míg a többi OECD tagországban sor kerülhet elbocsátásokra, gazdasági okokra hivatkozva is. A határozatlan idejű munkavégzésre irányuló szerződések, fokozatosan felváltják az egész pályaútra szóló kinevezéseket.

7 7 c. A közszektorban alkalmazottak létszáma Az OECD tagországok többsége az elmúlt években tudatos és a gazdasági hatékonyságnak alárendelt létszámcsökkentési politikát alkalmaz a közszektorban. A létszámcsökkentésnek két nagy módszere alakult ki. Az egyik alapján (pl. Németország és Dél-Korea), minden évben meghatározott százalékkal (1-2 %) kell automatikusan csökkenteni az összlétszámot. A másik alkalmazott módszer szerint, privatizációs kiszervezés vagy más intézményi reformok nyomán csökken a közszektorban foglalkoztatottak létszáma. A privatizáció néhány esetben a korábban alkalmazottak elbocsátásával és így az összes foglalkoztatott számának csökkentésével is jár. A két alapvető csökkentési módszert kiegészítik egyéb elemek is, így a természetes fluktuáció, áthelyezések, előnyugdíjazás, pályaelhagyási juttatással való ösztönzés stb. Az OECD országok egy részében, az elmúlt 10 évben nagymértékben csökkent a közszektor létszáma, (pl. Anglia, Svédország, Finnország, Olaszország, Ausztria stb.) míg másutt stabilitás mutatkozott (pl. Franciaország, Új-Zéland stb.) A létszám belső összetételét vizsgálva, az a tendencia tapasztalható, hogy a központi szerveknél alkalmazott létszám csökken, a területi és helyi szerveknél alkalmazottaké, pedig növekszik, ami több helyen a dekoncentráció vagy a decentralizáció eredménye is lehet. A közszektorban alkalmazottak létszámcsökkentése azonban nemkívánatos és egyéb eszközökkel kezelendő következményekkel is jár. Így az elbocsátottak munkaerő-piaci elhelyezkedése a speciális képzettségük miatt a magánszektorba csak akkor lehetséges, ha számukra átképző programokat szerveznek. Az elbocsátások ezen felül gyakran a közszolgáltatások színvonalának radikális csökkentését is okozzák, melyet kötelező szolgáltatási minimumkövetelmények jogszabályi előírásával és alkalmazásával lehet kivédeni. d. A humánerőforrás igazgatás decentralizációja és rugalmassága Egyértelmű tendencia a világon a közszektor alkalmazottainak humánerőforrás igazgatásában az, hogy az központi szintről a feladatokat a végrehajtó szervek szintjére adják le. Az igazgatási decentralizáció egyben hatásköri decentralizációt is jelent. A vezérelv és cél, a vezetői érdekeltség biztosítása a hatékonyabb erőforrás gazdálkodás terén. A decentralizáció legmagasabb szintje Ausztráliában, Svédországban és Új-Zélandon valósult meg, de hasonló törekvések vannak Angliában, Dániában is. A humánerőforrás decentralizáció módszere a közigazgatási szervek szintjére felépített teljes személyzeti igazgatási és bértömeg-gazdálkodási jogkör.

8 8 A korábban igen centralizált országokban a decentralizáció csak folyamatosan és szakaszosan valósul meg egyes jogkörök leadásával, de a keretszabályozás változatlanul központilag történik: - a minősítési rendszer, - az illetményrendszer, - a nyugdíj és társadalombiztosítás, - a munkavégzés feltételei, valamint - az alkalmazás arányait (pl. egyes társadalmi rétegeket, nemeket érintő pozitív diszkrimináció) illetően. A decentralizációnak ugyanakkor biztosítani kell az igazgatás feltételeit is ahhoz, hogy az új feladatkörök valóban elláthatók legyenek. Az illetményrendszert, majd minden országban fellazítják annak érdekében, hogy a vezető a teljesítmény szerint differenciálni tudjon. e. A közszolgálattal szemben támasztott követelmények változásai A köz érdekében és nevében fellépő köztisztviselő mindennapi munkája során mérlegelési szabadsággal rendelkezik a hatósági döntések, a közpénzek elköltése, a politikaformálás, az ügyfelekkel való kapcsolattartás terén. Az önkényes döntések elkerülése érdekében a jogszabályokon túl általános viselkedési, etikai normákra is szükség van. Ez különösen igaz a decentralizáció kapcsán fennálló egyéni felelősség növekedés megvalósításában. A köztisztviselő felelősségének érvényesítését nagymértékben elősegíti, a világos és egyértelmű etikai normák köre és az azokat érvényesíteni képes eljárási mechanizmus. Éppen ezért ez a témakör igen felértékelődött az elmúlt néhány évben az OECD országokban. A köztisztviselők magatartási szabályainak továbbfejlesztése különösen három kiemelt területre koncentrálódik, így: - a jogi keretekre, - a szakmai szocializációra és - a szakmai környezet megteremtésére. A jogi keretek körében több ország választja azt a megoldást, hogy a már kialakult etikai szabályokat a jogszabályok szintjére emeli. Ennek során az átlátható és elszámoltatható közszolgálat érdekében széles körben bevezeti és alkalmazza a vagyonnyilatkozati és ellenőrzési rendszert. Ezen túlmenően, új jogi szabályozást dolgoznak ki a konfliktus

9 9 kezelésére; a közigazgatási szervek és a civilszféra illetve a közigazgatási és a magánszféra érintkezési módjára, formáira. A szakmai szocializáció tekintetében az etikai normák betartását szemináriumok, továbbképzések és kiadványok szervezésével, publikálásával segítik. A szakmai környezet átalakítása azt a célkitűzést foglalja magában, hogy a köztisztviselők olyan szakmai légkörben dolgozhassanak, ami ösztönöz az etikus viselkedésre és a korrupciós jelenségek kiküszöbölésére. A vázolt területeken az utóbbi időben közös tendencia az OECD tagországok körében; - A közszolgálat értékrendjének újból történő meghatározása és deklarációja, (az új értékeke közé tartoznak az átláthatóság, eredményesség, minőség és hatékonyság) - A köztisztviselői magatartási normák jogszabályi rögzítése az információáramoltatás feltételrendszere, (pl. az ajándékok és kedvezmények elfogadásának tilalma) a másodállás és mellékfoglalkozások betöltése és az érdek konfliktuskezelés terén. A felsorolt területeken a hangsúly a megelőzésen és a szankcionáláson van. f. Az állam, mint példamutató munkáltató A közszolgálat fejlődési tendenciái egyben azt a célkitűzést is szolgálják, hogy az állam váljék munkaadói modellé a magánszféra munkaadói oldala felé. Ez különösen olyan területeken fontos, mint az esélyegyenlőség biztosítás a nemek közt, vagy a hátrányos helyzetű etnikumok és társadalmi rétegek számára. A rugalmas munkaidő, az otthon végezhető munka lehetősége stb. mind ezeket a célokat szolgálja. A munkaadói modell kiépítése körében olyan törekvésekkel is találkozhatunk továbbá, mint - a felsőszintű vezetőkkel szemben támasztott többletfeltételek szerződésbe foglalása, - a rugalmasabb foglalkoztatást biztosító vezetői módszerek elterjesztése a továbbképzési és vezetőképzési rendszeren keresztül, - a teljesítmény minőségét és mennyiségét mérni képes értékelési módszerek kifejlesztése és alkalmazása, - a munkahelyi konfliktusrendezés mechanizmusának kiépítése. Szinte minden OECD tagország rendelkezik a közszolgálat fejlesztését célzó és a modellmunkáltatói törekvéseket szolgáló reformprogrammal. E programoknak vannak közös vonásai, így: - a hatékonyabb és eredményesebb igazgatás kialakítása, - a közszolgáltatások minőségének javítása, - a közszolgálati munka motivációjának és eredményességének javítása,

10 10 - a köztisztviselők érdekeltségének növelése a jobb munkavégzés iránt. A vázolt célkitűzések megvalósítása nem könnyű és számos esetben nehézségbe ütköző feladat. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a humánerőforrás igazgatása terén megindult decentralizációs és flexibilitási törekvések megtorpantak volna. Leküzdésükhöz azonban fel kell mérni a kockázati tényezőket és a kiküszöbölésükhöz szükséges eszközöket, módszereket egyaránt. g. Az újonnan jelentkező problémák köre A tárgyalt tendenciák érvényesülési köre újabb és újabb problémákat is felvet. Ezek közül az egyik legnagyobb ellentmondás az, hogy miközben csökken a közszolgálatban a foglalkoztatás biztonsága; változnak a korábbi privilégiumokat tartalmazó jogi lehetőségek, nem emelkednek megfelelő mértékben a magánszférához képest az illetmények és juttatások. E folyamat következményként, eltűnnek a közszféra komparatív előnyei a magánszférával szemben és egyre nehezebb lesz képzett munkaerőt és főként vezetőt a közszektorban alkalmazni. A decentralizáció csökkenti a közszolgálat egységességét, megszűnik az egy testülethez való tartozás érzése. Számos országban külön főtisztviselői testület jött létre a vezetőkkel való hiánygazdálkodás egyfajta kezelésére. E testületek egyaránt szolgálják a vezetői tartalék, valamint az erőforrás koncentráció célkitűzését a humánerőforrás igazgatás körébe. A testület speciális jogállása, azonban a komparatív előnyök megtartását is jelenti. (pl. kiemelt illetmények, juttatások stb.) A közszolgálat nemzetközivé válása, valamint az új információs technológia alkalmazása felveti a szolgálati-szakmai információáramlás, a tudás megosztásának és kezelésének újragondolását. A tudásmenedzsment azonban generációs konfliktusokhoz is vezethet, az új technológiához és a nemzetközi kapcsolatokhoz kevésbé alkalmazkodni képes, idősebb, valamint az új, rugalmasabb korosztály közt. A generációs problémáknak van egy új dimenziója is, mégpedig a hagyományos közszolgálati értékrend és a társadalom gyors változása által indukált új igények és elvárások közti különbség. A jó kormányzás megteremtésének igénye ezt az ellentmondást hivatott kezelni. A jó kormányzás egyik alapeleme a hatékonyság, a közszektor egésze működésének hatékonysága. A hatékony közszektorhoz jó és kvalifikált munkaerő kell, amit nehéz a magánszférával szemben biztosítani, vagy éppen megtartani. Ennek érdekében, meg kell újítani az egész humánerőforrás igazgatást. Ezen belül új módszereket kell alkalmazni az illetményrendszert, a munkafeltételeket, szervezeti kultúrát, a

11 11 költségvetési és létszámgazdálkodás egészét illetően. A nagyobb vezetői felelősségnek, nagyobb döntési lehetőséggel kell, hogy járjon. Ezek, a jövőben megoldandó feladatok határozzák meg a közszolgálati szektorra vonatkozó tudományos kutatásokat és a gyakorlati reformelképzelések kidolgozását egyaránt. h. A közszolgálati tendenciák számokban és tényekben Az OECD közigazgatási bizottsága 8 (PUMA) kezeli a tagországok közszektor illetmény- és foglalkoztatási adatbázisát (PSPE), mely évente frissítésre kerül. A világon egyedülálló adatbázisból évente nyilvános kiadvány is készül, mely az OECD adatbázisán (OLISNET) hozzáférhető. A továbbiakban néhány érdekesebb adatsor bemutatásával és elemzésével az a cél, hogy a jelzett tendenciák megalapozottabbá, tényszerűbbé váljanak. 1. Ábra: Az összes munkavállaló és a közszolgálatban foglalkoztatottak aránya 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Kanada Németorsz Spanyo Finnorsz Franciao Írország Korea Portugália Törökor Egyesült Az OECD tagországokban a közszektorban alkalmazottak létszáma csökken, vagy stagnáló képet mutat, ami a hatékonyságnövelő programok következményeként tudható be. Ezek a programok jórészt a magánszférában alkalmazott korszerű szervezési és vezetési módszerek alkalmazását jelentik, így mindenekelőtt a teljesítményértékelést, hatásvizsgálatot, minőségbiztosítást stb. Egyes elemzők szerint, bár e módszerek közigazgatási alkalmazása korlátozott csupán, mégis önmagában az alkalmazás ténye is képes a hatékonyság növelésére. 8 Az OECD PUMA/HRM (2001) 11. számú anyag nyomán

12 12 % Norvégia Németo. Svédo. Korea 2. Ábra: A foglalkoztatottak aránya korcsoportonként a központi (vagy szövetségi) kormányzatban Ausztria Finno. Franciao.Írország Magyaro. NL USA Görögo. -19 éves A foglalkoztatottak korcsoportos aránya a közszektorban az elöregedés tendenciáját támasztja alá. Az elöregedés mögött állhat a közszektor nem elég vonzó lehetősége a fiatal generáció számára, de jelentheti a megtartó képesség alacsony szintjét is. Az anyagiakon túlmenően azonban probléma lehet a közigazgatási munka, mint élethivatás szakmai tartalmával is. A társadalmi értékrend változása ugyanis ellentmondást okozhat a közszolgálat hagyományos érdekrendjével szemben. Végül, a tendenciák azt is jelzik, hogy néhány éven belül szükségképpeni generációváltásra kerül sor a világ legfejlettebb országainak közszolgálatában. 3. Ábra: Belépő k é s k ilép ő k aránya ( ) 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% Belépő k Kilépő k A közszektorban alkalmazottak körében az elmúlt néhány évben magasabb volt a kilépők, mint a belépők aránya. Ez a közszektor magánszektorral szembeni versenyképességének romlását jelentheti elsősorban, de a háttérben meghúzódhatnak az előző pontban említett szélesebb összefüggések is.

13 13 A fent vázolt tendencia a tagországok súlyozott átlaga, azonban az egyes országokban, lehetnek ellenkező tendenciák is, nem beszélve a közszolgálat belső struktúrája szerinti különbségekről. Minden esetre, annyiban általánosítható a tendencia, hogy alátámassza a közszektort felzárkóztató nemzeti programok létjogosultságát Ábra: A nő i alkalmazottak részaránya a központi (vagy szövetségi) kormányzatban % Franciao Finno Svédo. Görögo. A usztria Korea Németo az 1998 és 2000 közötti évek adatai A 4. ábra szerint az elmúlt években a női alkalmazottak száma illetve aránya növekedett az OECD országokban. Ez a közszolgálati életpálya elnőiesedésének a tendenciáját igazolja. Más összehasonlításokból azonban kitűnik, hogy a vezetők között és egyes ágazatokban még mindig alacsony a nők aránya, sőt ez az aránytalanság az összes női foglalkoztatott viszonylatában még növekvő tendenciát is mutat. Éppen ezért főként a skandináv országokban a női vezetőket preferáló programok indultak. 5. Ábra: Nem ek aránya a felelő sségi szintek szerint Felső vezető k K özépvezető k A dm. szem élyzet % Ffi N ő k Az előbbiekhez kapcsolódik a nők arányának a vezetői szintek közti aránya, mely ugyan csekély növekedést mutat, arányuk azonban még mindig az adminisztratív személyzet közt a legnagyobb.

14 14 i. Rövid összegzés AZ 1-3. PONTOKBAN FOGLALT TENDENCIÁK, TÉNYEK ÉS ADATOK ÖSSZESSÉGÉBEN ALÁTÁMASZTJÁK AZT, HOGY A KÖZSZOLGÁLAT NAGY KIHÍVÁSOK ÉS VÁLTOZÁSOK ELŐTT ÁLL. A változások fő iránya, a versenyszférához és a globalizálódó világhoz való folyamatos adaptációs kényszerben fogalmazható meg. Az alapvető kérdés e tekintetben a zárt és karrierrendszerű közszolgálat jövője a nyitott és állás rendszerű de a szakmai érdemeken alapuló piacszerűbb jogi szabályozással szemben. A 90-es évek elejétől erősödik az a tendencia, mely a munkaerőpiac mesterséges kettéválasztását kétségbe vonja, és az asszimilációs rendszert tartja a jövő útjának. Eszerint a közhatalmat gyakorló és közérdekű tevékenységet végző állami és önkormányzati szervek alkalmazottaira a normál munkajogi szabályokat lehet alkalmazni bizonyos közjogi derogációkkal. A vita még tart, de a zárt rendszerű szabályozást már kikezdték a közszektor hatékonyságát célzó nemzeti fejlesztési programok. Bármilyen furcsán is hat, de új körülményként befolyásolhatja e tendenciát a terrorizmus elleni világmozgalom megindulása, mely felértékeli a közhatalmat és az azt gyakorlók személyét. A szabadság védelme egyben a szabadságjogok közhatalmi korlátozását is jelentheti, mely akár vissza is fordíthatja a közszolgálat piacosításának eddig töretlennek hitt folyamatát. Magyarországon a vázolt folyamatok alapján egyelőre nincs alternatívája a karriertípusú közszolgálat folyamatos kiterjesztésének és fejlesztésének. A konkrét modell, azonban csak az állásrendszerű közszolgálat lehet, mivel ez a rugalmasabb rendszer, mely decentralizált humánerőforrás igazgatást és ez által hatékonyabb működést tesz lehetővé. Igaz azonban az is, hogy egy ilyen rendszerben a foglalkoztatottság jogi garanciái mérsékeltebbek, az egyéb juttatások köre is szűkebb, mint a következetes zárt rendszerű centralizált karriertípusú közszolgálatban. Mindez az alkotmányban rögzített és a közszolgálatra vonatkozó jogi szabályozás tekintetében azt jelenti, hogy az EU országok első csoportja által alkalmazott viszonylag szűk, keret jellegű alapelvi szabályozásra van szükség Magyarországon is. Ennek keretében rögzíteni kell a közszolgálat egységességének elvét, mely biztosítja azt, hogy a közszektorban alkalmazottak alapvető jogaikat és kötelességeiket tekintve azonos megítélés alá esnek.

15 15 Ugyancsak rögzíteni kell, -a részletes szabályozás igénye nélkül,- a közhivatali pozíciók betöltésénél az egyenlőség elvét; a szakmai érdem elvét a közszolgálati jogviszony keletkezésénél és az előmenetelnél; rögzíteni kell a pályázat, mint alkalmazási eljárás kizárólagos érvényesülését; a pártatlanság és lojalitás elvét; a közérdekűség elvét, stb.. Külön problémaként kezelendő, a köztisztviselők szociális biztonságát szolgáló rendelkezések és megoldások köre, ezért erről külön pontban kell szólni. 3. A közszolgálat szociális biztonsági rendszere a. Tendenciák a világon E körben alapvető kérdés az, hogy a munkaerő-piaci egyensúly fenntartása érdekében szükség van-e a közszolgálatban a komparatív előnyök erősítésére a magánszférával, a munka világával szemben? A közszolgálat kereseti és jövedelmi helyzetét ugyanis alapvetően nem a munkaerő-piaci kereslet és a kínálat határozza meg, hanem egy társadalmi absztrakció, valamint a költségvetés lehetőségei. Ennek következtében egy-két reformidőszakot kivéve az az általános helyzet alakult ki, hogy a közszektor jövedelmi szintje alacsonyabb a magánszférával szemben, amit a közszféra egyéb kedvezmények, és juttatások rendszerével próbál ellensúlyozni. Az elmúlt évek közszolgálati tendenciái (lásd 2. pontot) azonban éppen ezt a kört kezdték ki, mivel a költségvetési kiadások csökkentése érdekében a létszámcsökkentéseken kívül, avagy mellett ez az egyetlen eszköz a megszorításokra, mivel az előmeneteli és illetményrendszer fokozottabb jogi oltalom alá esik. A komparatív előnyök csökkenése azonban destabilizálta a közszolgálatot, növekedett a fluktuáció és kezd mindenütt elnőiesedni a szakma. Emellett nem elhanyagolható az sem, hogy a magánszféra juttatási rendszere az OECD tagországokban az utóbbi időkben jelentősen bővült, ami szintén csökkenti a közszektor versenyképességét. A juttatási rendszer a közszektorban azonban nemcsak csökkent, hanem elavulttá is vált. Korábban előny volt, egy speciális társadalombiztosítási rendszer, mint a szociális biztonsághoz fűződő jog egyik legfontosabb eleme (EÜ és nyugdíj ahol ilyen kialakult akkor jött létre, amikor az a társadalom többi részének még nem volt elérhető vagy nem teljes körű módon.) Azóta a helyzet alapvetően megváltozott és kiegyenlítődött. A külön rendszerek igazán többletet már nem nyújtnak, de ha maradt is az előnyökből valami az a nagy-arányú fluktuáció következtében nem fedezi le az egész szakmai életpálya idejét. Ezért van az, hogy pl. Angliában a korábbi kötelező közszolgálati nyugdíjrendszer helyett választható a normál

16 16 rendszer is. A teljes vagy kiegészítő EÜ és nyugdíjbiztosítással rendelkező országok, a nagy költségek miatt mindenütt a rendszer felülvizsgálatára kényszerülnek, miközben a negatív tendenciák miatt (lásd 2. pont) a komparatív előnyök megújítása van napirenden. A megújítás során figyelembe kell venni azt, hogy magánszféra elit társaságainál milyen módon változott a juttatási rendszer. E tekintetben kiemelést érdemel az, hogy a szociális biztonságot a kiegészítő magán EÜ és nyugdíjbiztosítási rendszerekhez történő csatlakozás, e költségek munkáltató általi teljes vagy részleges fizetése ma már igen elterjedt és igen erős minőségi javulást eredményezett a szolgáltatások színvonalában. Az üdültetési, rekreációs és családi szociális támogatásoknak is bővülő a köre a magánszférában, miközben ez a közszektorban megszűnt vagy visszaesett. A kedvezményes vállalati hitellel történő ingatlanvásárlás is olyan lehetőség, mellyel fokozottabb mértékben él a magánszféra egy része (persze ez a vállalkozások minden területére korántsem jellemző). Az adott körülmények közt mi lehet a közszektorban a jövő útja? A választ nehéz egyértelműen megadni, hiszen sok múlik a konkrét körülményeken. Egy biztos, hogy a közszektor jövedelmi helyzetét az illetmények fokozottabb növelésével, a magánszférával szemben sem költségvetési, sem pedig gazdaságpolitikai okokból jelentősen nem lehet javítani a magánszférához képest. Emellett, mint látható volt a megelőző pontban az illetményrendszer az felpuhul, benne megjelenik a teljesítményelv, az értékért pénz elve. A humánerőforrás gazdálkodásának decentralizációja felelősség-és eszközdecentralizációt is jelent, ami az illetményen kívül kihat a juttatások közigazgatási szervenként a magánszférához hasonló- eltérő szintjének és körének alkalmazásához. Mindez perspektivikusan azt jelentheti, hogy a juttatások lehetséges körét fogja szabályozni a közszolgálati jog, de nem alanyi jogként, hanem csak lehetőségként és azok a közigazgatási szervek fognak lehetőségekkel élni, melyek a fedezetet képesek lesznek kigazdálkodni. Ez azonban a munkaerőpiacon belül az egyes közigazgatási szervek közt ugyanazt azt a differenciálódást fogják keletkeztetni, mint ami a magánszférában már megvan. Ez azonban ágazati és területi munkaerőhiányhoz vezethet, egyes közigazgatási feladatok ellátása körében, ami pedig ellentétes a közszolgálat folytonosságának államszervezési elvével. Ez különösen a klasszikus közhatalmi tevékenységet végző területeken okoz gondot, ahol az ügyfelek nem fizetnek igazgatási szolgáltatási díjat, hanem a működési költségek szinte egészében a költségvetési támogatásokból kerülnek fedezésre. Ilyen körülmények közt elképzelhető, hogy nem lenne anyakönyvvezető, építési előadó, gyámhivatali munkatárs stb.,

17 17 mert mindenki adóhivatalnok akarna lenni, ahol a bevételi terv teljesítése jobb anyagi kondíciókat tesz lehetővé. De mi lenne az alternatíva? Ma ugyanis egyetlen kormány sem vállalja fel a központi költségvetési terhek ilyen célú és garantált, alanyi jogon járó emelését. b. A magyar alternatívák A magyar állásrendszerű közszolgálat adottságai jelenlegi állapotukban kevésbé tűnnek alkalmasnak arra, hogy rájuk lehessen építeni egy speciális, közszolgálati társadalombiztosítási rendszert. Először is a közszektorban alkalmazottakra ma még nincs egységes jogi szabályozás, így az alapvető jogok és kötelezettségek standardizálása hosszabb időt vesz igénybe. A közszektorban alkalmazott, mintegy munkavállaló túl nagy számot jelent, mely perspektivikusan radikálisan csökkentendő. Ehhez azonban a nagy ellátó rendszerek reformja szükséges, mert a legnagyobb tömeget kitevő közalkalmazotti réteg ott dolgozik. A reformok következetes véghezvitele előtt nem lenne szerencsés egy magas fokú jogi és szociális biztonsági rendszert rájuk kiterjeszteni, mert az megnehezítené és megdrágítaná a reformot. A közszektor többi elemére köztisztviselőkre, szolgálati törvényekre, bírákra, ügyészekre, igazságügyi alkalmazottakra- külön rendszert kidolgozni még nem érdemes, ( fő), ráadásul megoldhatatlan konfliktusokat eredményezne a kihagyott köztisztviselőkkel szemben (lsd. a évi köztisztviselői illetményemelés negatív hatását a közalkalmazottak körében). A társadalom nem viszonyul kedvezően a közszektorban alkalmazottak helyzetének javításához, az Uniós csatlakozás hatására mindenki a saját állását védi, és nem tolerálja azt, ha kiterjedtebb szociális ellátási biztonságot az állam, csak a saját alkalmazottainak biztosít. Akár a teljesen elkülönült, akár a közszolgálati kiegészítő TB rendszer kezelhetetlen terhet jelentene a költségvetés számára. A jelenlegi megoldásnál ugyanis jobbat, csak pótlólagos költségvetési eszközök ráfordításával lehetne csinálni, az EU, valamint az OECD pedig a magyar kormány számára a közkiadások visszafogását javasolja. Éppen ezek miatt az adottságok miatt, a közszektorban egyelőre csak az lehet az út, ha a speciális kiegészítő rendszerek piaci viszonyok közt valósulnak meg. Az állam ennek érdekében annyit tud tenni, hogy a Ktv. és a többi közszektorra vonatkozó jogi szabályozás módosításával lehetővé teszi azt, hogy a munkáltatók szabad pénzeszközének terhére a munkavállalók részére: - kiegészítő nyugdíjbiztosítási; - magán EÜ pénztári tagságot, vagy EÜ ellátást;

18 18 fizethessen, támogathasson, vagy a dolgozó által kötött szerződések költségeihez hozzájárulhasson. A szolgáltatók oldaláról azonban monopolhelyzetbe jogszabály alapjánsenki sem hozható; mert ez ütközik a gazdasági verseny szabályaival. Az állam, az önkormányzatok és szövetségeik persze részt vehetnek közvetett módon ebben, (alapítóként, tulajdonosként, résztulajdonosként stb.) jogilag azonban nincs lehetőség arra, hogy az ilyen társaságok szolgáltatásainak kötelező igénybevételét, kötelezővé tegyék. Lehet olyan konstrukció is, amikor csak az érdekeltek hoznak létre önsegélyező alapon nyugdíj vagy EÜ pénztárat, de erre fizetőképes kereslet, meglátásom szerint nincs. Az ilyen pénztárak állami támogatása, pedig úgyszintén versenyjogi szabályokba ütközne. E tárgykörnek azonban nem vagyok a szakértője, így a probléma, hozzáértők részéről alaposabb elemzést igényelne.

19 19 B. KÖZSZOLGÁLATI BÉRRENDSZEREK AZ EU ORSZÁGOK KÖZSZOLGÁLATI BÉRRENDSZEREINEK ÁLTALÁNOS ÉS KÖZÖS VONÁSAI. A közszolgálat bérrendszerét alapvetően az határozza meg, hogy az állami szervekkel munkavégzésre irányuló jogviszonyban állókra milyen a jogi szabályozás. Az asszimilációs rendszerekben nincs lényeges különbség a munka világában és a közszektorban foglalkoztatottak között, míg a differenciált rendszerekben az állam szolgálatában állókra eltérő - többletjogokat és kötelezettségeket magába foglaló - a jogi szabályozás. Ez a differenciált jogi szabályozás is lehet, zárt rendszert alkotó; egészében eltérő; vagy nyitott, a munka világához inkább hasonló jellegű. A XX. század során, a fejlett európai demokráciákban kivétel nélkül mindenütt, a differenciált jogi szabályozást jelentő karrierrendszerű közszolgálat alakult ki azzal, hogy annak is két fajtája ismert: - a tradicionális vagy következetes, központilag szervezett és menedzselt francia-porosz típusú közszolgálat - és a munka világához jobban hasonlító decentralizáltan működő, állás rendszerű közszolgálat (angolszász és skandináv típusú szabályozás). Mindkét alkalmazott rendszernek vannak közös vonásai, mint az élethivatásként végzett közszolgálati munkavégzés; a semlegesség; a lojalitás; a szakmai érdemeken alapuló alkalmazás és előmenetel; a garantált pályaút; a foglalkoztatottság garantált biztonsága; a szolgálati hűség; stb. Az egyes EU országokban alkalmazott konkrét megoldások azonban egymástól igen eltérőek lehetnek, a tekintetben, hogy pontosan milyen munkavállalói kört foglal magába a közszolgálati szabályozás. Egységes az egész közszektorra, avagy egy közös közszolgálati statútum alapján a közszolgálat egyes területei speciális szabályozásai alá esnek. A közszolgálati szabályozás funkcionális hatálya, csak a közhatalmi tevékenységet közvetlenül végzőkre terjed ki csupán, avagy ide tartozik a kisegítő járulékos, illetve fizikai munkát végzők köre is. A továbbiakban akkor, amikor a bérrendszer különböző összetevőit vizsgáljuk, akkor e különbségek ismeretében de azokat nem részletezve járunk el. Az EU-ban ugyanis a közigazgatás és a közszolgálat az uniós szabályozáson kívül eső, a nemzeti szuverenitás körébe tartozó terület, mely minden tagállam belügye. Ez olyannyira így van, hogy a munkaerő szabad áramlása főszabályként nem vonatkozik a közszolgálatra, az továbbra is állampolgári jog. Az integráció előrehaladtával azonban a helyzet változni látszik. Egyfelől a hagyományos karrierrendszerű közszolgálat fenntartása, egyre nagyobb társadalmi és

20 20 gazdasági korlátokba ütközik, a munkaerőpiacon, pedig gyorsan fogyó komparatív előnyeivel, már nem képesek kiegyenlíteni a versenyszféra vonzó hatását. Másfelől, a munkaerőpiac %-át kitevő közszektor vonatkozásában már összességében nem lehet fenntartani az Unión belül a szabad munkaerő-áramlás tilalmát. A bérrendszer - bár eltérő felfogáson alapulva, de- központi eleme a munkaerő-piaci szabályozásnak, ezért fontos áttekinteni azt, hogy mi van és mi várható az Unióban. A magyar munkaerő piacnak, pedig valamilyen formában figyelembe kell venni e tendenciákat. Alapvetően, a közszolgálatban is az az illetmény rendeltetése, mint általában a humán erőforrás menedzsment elmélet szerint, tehát a speciális szervezeti célok megvalósításának szolgálatába állított egyéni munka és képességek kompenzációja. Azonban a közszolgálat ezen túl is megy. A klasszikus karrierrendszerű közszolgálat elvei szerint, az illetménynek biztosítani kell azt is, hogy tisztességes életszínvonalat biztosítson a köztisztviselőnek aktív pályaútja során, sőt azt követően a nyugdíjas években is annak érdekében, hogy közfeladatát részlehajlás mentesen végezze. Ez a feltétele annak is, hogy a köztisztviselő egész szakmai életútját a közszolgálatban töltse, onnan anyagi okok miatt nem távozzon. Az illetmény tehát eredetileg nem egy konkrét munkavégzés ellenértéke, hanem annak a kompenzációja, hogy a köztisztviselő a köz szolgálatába állítsa a teljes munkakapacitását, a feladatait legjobb képességei szerint lássa el. A hagyományos karrierrendszerű közszolgálatban, az illetmény növekedése automatikus és rendszeres, általában a közszolgálatban töltött idő függvénye. Ez az elv az állás rendszerű közszolgálatban is érvényesül. Ez a rendszer azonban egyre kevésbé tartható fenn, a különböző reformok a bérrendszereket illetően a rugalmasabb és az egyéni képességeket, teljesítményt és hatékonyságot is figyelembe vevő illetményrendszerek kiépítését szolgálják. 1. A bérrendszert alakító tényezők és az illetmény elemei Az illetmény alapvető funkciója a közszektorban nem változott és így az továbbra is a magas színvonalú közszolgáltatások, valamint a társadalmi és a gazdasági fejlődést előmozdító közpolitikák kidolgozásának és végrehajtásának biztosítása. Mégis egyre fontosabb szempont az is, hogy ez összességében mekkora terhet jelent az állami költségvetés számára és az illetményszint milyen vonzó és megtartó erőt jelent a munkaerőpiacon a versenyszféra vonatkozásában. A közszolgálat bérjellegű költségei az EU országokban a GDP 7,8-16,1 % a