JELENTÉS július

Átírás

1 JELENTÉS a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásainak a közszolgáltatások és területfejlesztési feladatok ellátásában betöltött szerepének ellenőrzéséről július

2 3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.2. Szabályszerűségi és Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V /2007. Témaszám: 871 Vizsgálat-azonosító szám: V0363 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Holman Magdolna osztályvezető A számvevői jelentések feldolgozásában és a jelentés összeállításában közreműködtek: Csepreginé Tancsik Erzsébet Dr. Lacó Bálintné számvevő tanácsos főtanácsadó Dr. Mezei Imréné főtanácsadó Az ellenőrzést végezték: Szikszainé Király Mária főtanácsadó Benczik Lászlóné számvevő tanácsos Dr. Botta Tibor számvevő tanácsos Dr. Fátrainé Zsebedics Katalin tanácsadó Dr. Horváth Klára számvevő Kopaczné Horváth Zsuzsanna számvevő tanácsos Major Lászlóné számvevő tanácsos Preller Zsuzsanna tanácsadó Bencsik Árpád számvevő Csepreginé Tancsik Erzsébet számvevő tanácsos Gelencsér Zoltán számvevő tanácsos Huszár Sándorné számvevő tanácsos Dr. Lacó Bálintné főtanácsadó Dr. Mezei Imréné főtanácsadó Szihalminé Kovács Zsuzsanna számvevő tanácsos Dr. Boda Sándor számvevő tanácsos Ébner Vilmosné főtanácsadó Hegyes Mária számvevő tanácsos Kalmár István számvevő Luhály Matild számvevő Péntek László főtanácsadó Szikszainé Király Mária főtanácsadó Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatóak.

3 Dr. Szűcs Zoltán számvevő tanácsos Varga József főtanácsadó Dr. Telkes Imre számvevő tanácsos Tóth Tamás számvevő A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe sorszáma Jelentés a helyi önkormányzatok társulásainak ellenőrzéséről 0407

4 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 10 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A többcélú társulások megalakulásának jogi környezete, a feladatellátást ösztönző szabályozás elemei, a többcélú társulások gazdálkodása A többcélú társulások létrehozásának körülményei A többcélú társulások szervezésének és feladatellátásának ösztönző támogatásai A többcélú társulások gazdálkodásának jellemzői, felté-telei, információs rendszere A többcélú társulások vagyongazdálkodása A többcélú társulások által ellátott közszolgáltatások Közoktatási feladatok A szociális és gyermekjóléti feladatok Szociális és gyermekjóléti alapellátások Szociális és gyermekvédelmi intézményi ellátások Belső ellenőrzési feladatok Területfejlesztési feladatok Egyéb közszolgáltatások 82 MELLÉKLETEK 1. számú melléklet 2. számú melléklet 3. számú melléklet 4. számú melléklet 5. számú melléklet Az ellenőrzött többcélú társulások közös feladatellátásában résztvevő önkormányzatok száma vállalt feladatonként A többcélú kistérségi társulások támogatására fordított források feladatonként Az ellenőrzött többcélú társulások költségvetési bevételeinek és kiadásainak alakulása Az ellenőrzött többcélú társulások vagyonának alakulása Az ellenőrzött többcélú társulások által szervezett oktatási intézményekben és az önkormányzatok saját fenntartású oktatási intézményeiben ellátottak számának alakulása 1

5 6. számú melléklet 7. számú melléklet Közoktatási szakszolgálati ellátásban részesülők száma az ellenőrzött többcélú társulásoknál, ellátás típusonként A szociális intézményi, szociális alapszolgáltatási, gyermekvédelmi szakellátási és gyermekjóléti alapellátásban részesülők száma ellátás típusonként az ellenőrzött többcélú társulásoknál FÜGGELÉKEK 1. számú függelék 2. számú függelék Az ellenőrzött többcélú társulások Összegzés a többcélú társulások feladatellátásában résztvevő települési önkormányzatok által kitöltött adatfelmérő kérdőívek értékeléséről 2

6 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Alkotmány Áht. Htv. Kjt Közokt. tv. Ktv. Ötv. Szoc. tv. Tftv. Tkt. tv. Ttv évi költségvetési törvény évi költségvetési törvény évi költségvetési törvény évi költségvetési törvény évi költségvetési törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló évi XX. törvény az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköréről szóló évi XX. törvény a közalkalmazottak jogállásáról szóló évi XXXIII. törvény a közoktatásról szóló évi LXXIX. törvény a köztisztviselők jogállásáról szóló évi XXIII. törvény a helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvény a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló évi III. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló évi XXI. törvény a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló évi CVII. törvény a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló évi CXXXV. törvény a Magyar Köztársaság évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló évi CXVI. törvény a Magyar Köztársaság évi költségvetéséről szóló évi CXXXV. törvény a Magyar Köztársaság évi költségvetéséről szóló évi CLIII. törvény a Magyar Köztársaság évi költségvetéséről szóló évi CXXVII. törvény a Magyar Köztársaság évi költségvetéséről szóló CLXIX. törvény Ámr. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet Ber. A költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet Vhr. Az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet 244/2003. (XII. 18.) Korm. rendelet 65/2004. (IV. 15.) Korm. rendelet 5/2005. (I. 19.) Korm. rendelet a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről a többcélú kistérségi társulások évi támogatása mértékének, igénylésének, döntési rendszerének folyósításának és elszámolásának részletes feltételeiről a többcélú kistérségi társulások által ellátott egyes közszolgáltatások évi normatív működési támogatásáról 3

7 36/2005. (III.1.) Korm. rendelet 61/2005. (IV. 4.) Korm. rendelet 17/2005. (IV. 5.) BM-PM rendelet 4/2006. (I. 26.) PM-BM rendelet 1/2007. (I. 30.) PM-ÖTM rendelet 2198/2003. (IX. 1.) Korm. határozat 1113/2003. (XI. 11.) Korm. határozat 1030/2004. (IV. 15.) Korm. határozat 2050/2004. (III. 11.) Korm. határozat Alkotmánybíróság ÁSZ BM BM ÖGF HVI KKÖ a többcélú kistérségi társulások megalakulásának évi ösztönzéséről és a modellkísérletek támogatásáról a többcélú kistérségi társulások megalakulásának évi ösztönzéséről és modellkísérletek támogatásáról szóló 36/2005. (III. 1.) Korm. rendelet módosításáról a többcélú kistérségi társulások által ellátott egyes közszolgáltatások évi normatív működési támogatásáról a helyi önkormányzatokat és a többcélú kistérségi társulásokat évben egyes központi költségvetési kapcsolatokból megillető forrásokról a helyi önkormányzatokat és a többcélú kistérségi társulásokat évben egyes központi költségvetési kapcsolatokból megillető forrásokról a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról a többcélú kistérségi társulások ösztönzéséhez szükséges intézkedésekről az államháztartás egyensúly helyzetének javításához szükséges rövid és hosszabb távú intézkedésekről a Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága Állami Számvevőszék Belügyminisztérium Belügyminisztérium Önkormányzati Gazdasági Főosztály Helyi Vidékfejlesztési Iroda a többcélú kistérségi társulásokhoz a kistérségi határon kívülről csatlakozó önkormányzatok Központi Statisztikai Hivatal Kormány- Önkormányzatok Egyeztető Fóruma Magyar Államkincstár Miniszterelnöki Hivatal KSH KÖEF MÁK MEH ÖTM Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium, június 8-ig Belügyminisztérium PM SzMSz többcélú társulás Pénzügyminisztérium Szervezeti és Működési Szabályzat települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulása 4

8 ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR kistérség települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulása többcélú kistérségi társulás munkaszervezete kistérségen kívülről csatlakozó önkormányzat A települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján lehatárolható területfejlesztésistatisztikai egység, amelyben az önkormányzatok önállóan, vagy a települések között lévő kapcsolatok alapján közös intézményi társulással, egyéb együttműködési formákkal oldják meg az alapvető közszolgáltatásokat. A kistérségekben a társulások egymástól függetlenül, egyedi megállapodások alapján szerveződnek és a társulás céljai szerint működnek. A többcélú kistérségi társulás az önkormányzatok önkéntes társulásával a kistérségbe tartozó települési önkormányzatok döntése alapján jön létre. Egy kistérségben csak egy többcélú kistérségi társulás alakítható,amely részt vehet a kistérség területének összehangolt fejlesztésében és a településfejlesztés összehangolásában, vállalhatja kistérségi szinten szolgáltatások biztosítását, szervezését, intézmények fenntartását. A többcélú társulás több közösen nyújtott, vagy szervezett szolgáltatás és intézmény fenntartását egy társulásban fog össze, ennek keretében az ellátott feladatok után többlet anyagi támogatásra jogosult. A Tkt. tv. szerint a társulási tanács döntéseinek előkészítését és feladatainak végrehajtását munkaszervezet látja el. A munkaszervezet formáját a többcélú kistérségi társulási megállapodásban határozzák meg, amely önálló, vagy a székhely település önkormányzat képviselő-testületének hivatala lehet. Azokat az önkormányzatokat, amelyek egy-egy feladat közös ellátására nem a saját kistérségük közös feladatellátásához csatlakoztak, hanem olyan kistérséghez amelynek lehatárolt települései között nem szerepelnek, kistérségen kívülről csatlakozó önkormányzatoknak nevezzük és KKÖ rövidítéssel jelölünk. intézményi társulás Az Ötv ában foglalt rendelkezések, továbbá a Ttv. 8. -a, 9. -a vagy 16. -a alapján megalakított társulási forma, amelynek több típusa lehet. 1. A Ttv. 8. alapján: két vagy több képviselő-testület megállapodik intézmény közös fenntartásában, egyes alapítói jogok közös gyakorlásában, munkavállaló közös foglalkoztatásában azzal, hogy a közös fenntartással, illetve a közös foglalkoztatással kapcsolatos feladat- és hatásköröket a megállapodásban meghatározott képviselő-testület, illetve annak szerve gyakorolja. 2. A Ttv. 9. -a alapján: ez az előzőtől abban tér el, hogy a döntéseket nem valamelyik önkormányzat hozza, hanem arra a képviselő-testületek döntéshozó szervet, társulási tanácsot hoznak létre. 3. a Ttv a alapján: a képviselő-testületek jogi személyiségű társulást 5

9 tagintézmény telephely 50-60%-os szabály ösztönző támogatás hoznak létre. A jogi személyiségű társulás költségvetési szerv, létrehozásához alapító okirat szükséges. A Közokt. tv (1) bekezdésének 36. pontja szerint az oktatási-nevelési intézmények tagintézménye a székhelyen kívül azonos vagy más településen működő azonos vagy különböző feladatot ellátó intézményegység, ha a székhelytől való távolság, a feladatok jellege miatt az irányítási, képviseleti feladatok a székhelyről nem vagy csak részben láthatók el. A Közokt. tv (1) bekezdésének 44. pontja alapján az oktatási-nevelési intézmény telephelyének minősül az alapító okiratban meghatározott, a székhelyen kívül működő szervezeti egység (tagintézmény, kihelyezett osztály, csoport, műhely, gyakorlóhely, iroda, napközi, tanulószoba, konyha stb.) elhelyezését szolgáló feladat ellátási hely. Az ösztönző támogatások igénylésének általános feltételeként a támogatáshoz jutó társulások esetében érvényesülnie kellett, hogy a közösen vállalt ellátásnak ki kellett terjednie a települések több mint felére feltéve, ha a települések lakosságszáma meghaladta a kistérség lakosságszámának 60%-át, vagy amennyiben ez a feltétel nem teljesült, akkor a települések számának 60%-ára, feltéve, hogy e települések lakosságszáma a kistérség lakosságának 50%-át meghaladta. A létrejött többcélú kistérségi társulások közös feladatellátásának ösztönzéséhez évben központosított előirányzatból normatív működési, a évtől kezdődően normatív módon elosztott kötött felhasználású támogatásban részesültek a többcélú kistérségi társulások. A kapott támogatások egy részét, az általuk és az éves költségvetési törvényekben meghatározott szempontok alapján át kellett adniuk a közfeladatot ténylegesen ellátó intézményeket fenntartó önkormányzatoknak vagy külső szervezeteknek. 6

10 JELENTÉS a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásainak a közszolgáltatások és területfejlesztési feladatok ellátásában betöltött szerepének ellenőrzéséről BEVEZETÉS Hazánkban 1990-ben az önkormányzati alapjogok egyenlősége mellett elaprózódott, széles feladat- és hatáskörrel rendelkező önkormányzati struktúra jött létre, amelynek erőteljes autonómián alapuló működése a rendszerváltás első 4-5 évében még gazdaságilag sem volt vitatott. A kilencvenes évek második felében azonban érzékelhetővé vált, hogy a széleskörű önállóságból fakadó közszolgáltatási igények kielégíthetőségének főként gazdaságossági, célszerűségi akadályai vannak. Szakmai egyetértés alakult ki abban, hogy a közszolgáltatások intézményszerkezete egyrészt merev, másrészt elaprózódott, hatékonysága alacsony, az önkormányzati rendszer a feladatellátás struktúrája tekintetében racionalizálásra érett. A racionalizálást kívánta elősegíteni a törvényhozás azzal, hogy évben megalkotta a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló törvényt, amely az önkormányzatok érdekfelismerésére alapozó önkéntes társulások különböző formáinak adott jogi keretet. Bár a társulás keretei között történő feladatellátást több területen (közös beruházások, egyes közszolgáltatások) a pénzügyi szabályozórendszer ösztönző elemei támogatták, az együttműködésben mégsem történt érdemi elmozdulás, a feladatellátás merev szervezeti keretei nem követték az ellátotti igények mennyiségi és strukturális változását 1. Egyre gyakrabban hangoztatott pénzügyszakmai elvárásként merült fel az önkormányzati feladat- és hatáskörök újragondolása, azonban ez az eltérő szakmai érdekek mentén többnyire csak a finanszírozási rendszer átstrukturálódásához más megközelítésben a kezelhetőség és átláthatóság határát súroló széttagoltságához vezetett. Eközben a magyar közigazgatásnak az európai uniós tagságunkból eredően is jelentős kihívással kellett szembenéznie. A közigazgatás teljesítőképességének növelése azért is megkerülhetetlen, mert uniós elvárás, hogy a globalizáció a társadalom egésze számára hasznossá váljon, hogy a magyar közigazgatás eredményesen illeszkedjék az európai közigazgatási térbe. A hangsúly nem a közigazgatási szervezetre és annak működésére, hanem a közszolgáltatások színvonalának közelítésére került Jelentés a helyi önkormányzatok társulásainak ellenőrzéséről. 7

11 BEVEZETÉS A közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos intézkedések keretében kiemelt hangsúlyt kapott az ágazati, önkormányzati feladat- és hatáskörök felülvizsgálata, a közszolgáltatások kiegyenlített színvonalú ellátása érdekében a többcélú kistérségi társulások megalakítása, a közfeladatok összehangoltabb, közös ellátása. A korszerűsítés céljainak elérése érdekében szükséges volt a jogilag lehatárolt és szabályozott kistérségi szint létrehozása, melyben a településközi együttműködési formák intézményes keretek között fejlődhetnek tovább. Az Országgyűlés 2004 novemberében megalkotta a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló törvényt, amely alapján a többcélú kistérségi társulások a települési önkormányzatok új, komplex együttműködési formáját jelentik, ahol magasabb színvonalon, hatékonyabban valósíthatók meg a települések szintjén is ellátható közszolgáltatások, területfejlesztési feladatok és távlati célként egyes államigazgatási szolgáltatások. A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásai keretében történő közös feladatellátást a kormányzat költségvetési támogatásokkal is ösztönözte. Az Országgyűlés a Magyar Köztársaság éves költségvetéseiről szóló törvényekben eredeti előirányzatként a évre 9,5 milliárd Ft-ot, a évekre 15,4-15,4 milliárd Ft-ot, a évre 19,3 milliárd Ft-ot, a évre 28,1 milliárd Ft-ot biztosított a megalakulás és a közös feladatellátás ösztönzésére. A jogi szabályozás kialakítása, a működési feltételek megteremtése érdekében biztosított anyagi támogatás hatására év végéig az ország 168 tervezési és statisztikai kistérségéből 166-ban alakult meg a többcélú kistérségi társulás, Budapest és Debrecen önállóan alkotott egy-egy kistérséget. A évtől az európai uniós, valamint a hazai fejlesztési célú támogatások elbírálásakor prioritást kaptak a többcélú kistérségi társulások fejlesztési elképzelései, támogatási igényei. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy: a többcélú kistérségi társulások megalakulására és működésük normatív ösztönzésére fordított pénzeszközök felhasználása összhangban volt-e az önkormányzati közszolgáltatások hatékonyabb megszervezésével; a személyi, tárgyi és gazdálkodási feltételek megteremtésével, a feladatellátás érdekében biztosított kötött felhasználású támogatások ellenőrzési rendszerének kialakításával a többcélú kistérségi társulások felkészültek-e a feladatok közös ellátására; érzékelhető volt-e az egyes közszolgáltatások terén az ellátás színvonalának a növekedése, térségi kiegyenlítődése, a kistérségek összehangolt fejlesztése. Az ellenőrzésünk során kiemelt figyelmet fordítottunk a többcélú társulások megalakulásának körülményeire, az általuk felvállalt, a központi költségvetésből támogatott közoktatási, szociális és gyermekjóléti, területfejlesztési, belső ellenőrzési feladatok közös ellátásának alakulására, az ezt ösztönző költségvetési támogatások elosztására és felhasználásra, a évi ösztönző támogatások igénylési feltételeinek érvényesülésére. A évek közötti időszakot felölelő helyszíni ellenőrzésre az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztériumnál, az 1. számú függelékben felsorolt 33 többcélú társulásnál és azok különböző közszolgáltatást ellátó szervezeteinél került sor. 8

12 BEVEZETÉS Az érintett többcélú társulásokhoz tartozó települési önkormányzatok tanúsítvány és kérdőív kitöltésével szolgáltattak adatot és nyilvánítottak véleményt a többcélú társulás keretében ellátott közszolgáltatások jellemzőiről. Ez utóbbi összegzéséről a jelentés 2. sz. függeléke tájékoztat. Az ellenőrzés jogalapja az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény 2. (5) bekezdése, a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló évi CVII. törvény 12. (3) bekezdése, valamint az Államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény 120/A (1) bekezdése volt. Az ellenőrzés típusa teljesítményellenőrzés volt. Széleskörű egyeztetés folytattunk a Miniszterelnöki Hivatallal, a szakágazatokkal, ennek keretében a Szociális és Munkaügyi Minisztériummal, az Oktatási és Kulturális Minisztériummal, a Pénzügyminisztériummal. Azokat a kérdéseket, amelyekben véleményeltérés maradt a Jelentésünk tartalmazza. 9

13 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A közigazgatás korszerűsítési programjának 2 alapvető célkitűzése volt, hogy minden állampolgár számára elérhetőek legyenek a minőségi szolgáltatások, mérséklődjenek az indokolatlan társadalmi és területi egyenlőtlenségek, gazdaságossági szempontok érvényesítésével javuljon a közszolgáltatások színvonala. A célok elérésében fontos szerepet kapott a jogilag lehatárolt kistérségi szint ennek keretében egy stabil, állandó, törvényileg meghatározott kistérségi lehatárolás kialakítása, amely a közszolgáltatások ésszerű szervezése mellett az uniós támogatások fogadásának is optimális helyszíne és egyben a közigazgatás harmadik (régió, megye utáni) térségi szintje lehet. Hiánytalanul és területi átfedések nélkül lefedi az ország területét, illeszkedik az Európai Unió térségi lehatárolásához. Az önkormányzatok valós együttműködésének a feladatellátás szervezeti keretei racionalizálásának jogi eszközökkel, a kötelező társulások elrendelésével való megoldása a jogalkotási folyamatban nem kapta meg az Országgyűlés támogatását, így a törvényi szabályozás az anyagi ösztönzéssel párosuló önkéntes társulási elv fenntartása mellett döntött és a kistérségek összehangolt fejlesztésének előmozdítása, az önkormányzati közszolgáltatások színvonalának kiegyenlített emelése érdekében megalkotta a Tkt.tv-t. A többcélú társulások megalakításának, majd működésének közvetlen ösztönzésére a közötti évek költségvetéseiben összesen 87,7 milliárd Ft-ot hagyott jóvá az Országgyűlés. Az erőteljes anyagi ösztönzés hatására a év végére teljes körűvé vált az ország többcélú társulásokkal való lefedettsége. A társulások megalakulásának folyamata azonban magán viselte, esetenként felerősítette a törvényi szabályozás kompromisszumait, bizonytalanságait és ebből fakadó következetlenségeit. Miközben arra törekedtek, hogy a jogilag lehatárolt kistérségek gazdaságilag-földrajzilag elkülönített egységet képezzenek, gazdasági, intézményi, közlekedési, igazgatási kapcsolatok alapján is összetartozzanak, nem voltak figyelemmel a kistérségekhez tartozó települések számára, lakónépességére, melynek következtében a működtetés szempontjából nehezen kezelhető kistérségek is létrejöttek. A többcélú társulásoknak költségvetési szervként, kormányrendelet alapján kellett megalakulniuk, majd a Tkt. tv december 1-i hatályba lépésével a Tftv. módosítására is figyelemmel az ösztönző támogatások igénybevétele érdekében átalakulniuk. Az átalakulásra rendkívül rövid idő állt rendelkezésre és a gyakorlatban nem volt zökkenőmentes. A Tkt. tv. hatályba lépéséig és a Tftv. módosításáig nem volt kellően tisztázott a többcélú társulásoknak a területfejlesztés intézményrendszeréhez, az államháztartás működéséhez, a korábban már működő önkormányzati társulásokhoz való viszonya, továbbá nem volt egyértelműen tisztázott a többcélú társulások önkormányzati alrendszerben elfoglalt helye és szerepe sem. A ko- 2 A közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról szóló 2198/2003. (IX. 1.) Korm. határozat és a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról szóló 1113/2003. (XI. 11.) Korm. határozat I/1. pontja. 10

14 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK rábban költségvetési szervként létrehozott területfejlesztési társulások jogi személyiségű többcélú társulássá átalakulásának folyamata nem a Vhr.-ben előírtaknak megfelelően történt. A Tkt. tv. jóváhagyását követően is maradtak rendezetlen kérdések, amelyek a települési önkormányzatok érdekérvényesítésével, a többcélú társulások és azok közös feladatellátásához csatlakozó önkormányzatok vagyoni helyzetével függtek össze. A többcélú társulások vagyongazdálkodásának gyakorlatában az Ötv., az Áht. és a Tkt. tv. szabályainak egyidejű érvényesítése eltérő megoldásokhoz vezetett, nem volt egyértelmű számukra, hogy a létrejövő vagyonnövekményt a fejlesztéssel érintett önkormányzat tulajdonának, az intézményi társulásban részvevők vagyonának vagy a többcélú társulás teljes tagsága közös vagyonának kell-e tekinteni. A többcélú társulás tanácsára, illetve a kistérségi fejlesztési tanácsra vonatkozó egyes eljárási szabályok, döntési mechanizmusok a két jogintézmény eltérő jellege miatt a Tkt. tv.-ben és a Tftv-ben eltérnek a tanács összetételében, az egyes határozatok meghozatalához, a költségvetés jóváhagyásához szükséges szavazati arányokban, a polgármester helyettesítésének rendjében, mely eltéréseket a tanács működése során a többcélú társulások 18,2%-a nem biztosította. A társulási megállapodások jóváhagyásához a többcélú társulások 15%-a nem vagy csak részben rendelkezett a Tkt. tv. által előírt, társulásban részt vevő önkormányzatok képviselő-testületeinek minősített többséggel hozott döntésével, ennek következtében a közös feladatellátás tagönkormányzatok általi teljes körű elfogadásával, a települési önkormányzatok feladat- és hatáskörének átruházásával. A közös feladatellátás konkrét módját és szervezeti formáit a társulási megállapodások nem rögzítették. A közigazgatási hivatalok a Tkt. tv-ben foglaltak ellenére a többcélú társulások döntéseivel kapcsolatban kivételesen, egy-egy esetben tettek törvényességi észrevételt. Csak a feladatok ellátására kötött megállapodásokból, szerződésekből lehetett megállapítani a feladatellátással érintett települések körét, azonban ezekben is csak kivételesen rögzítették a szolgáltatás szakmai követelményeit, tartalmi elemeit. A döntési jogosítványokat a társulások mintegy 90%-a a társulási megállapodásban, az SzMSz-ben, egyéb belső szabályzatában meghatározta, azonban a társulási tanácsok szervezeteinek feladatokat, hatásköröket nem adtak át. A társulási tanács tagjai döntően egy-egy szavazattal rendelkeztek, lakosságszámon alapuló szavazati arányról az ellenőrzött többcélú társulások mindössze 15%-a döntött. Gyengítették azonban a kisebb települések érdekérvényesítő képességének lehetőségét a Tkt. tv. előírásai a társulási tanács határozatképességénél, valamint a javaslatok elfogadásánál azokban a kistérségekben, ahol valamely település lakosságszáma megközelítette vagy meghaladta a kistérség összes lakónépességének 50%-át. A társulások csak 55%-a jelölte ki ágazati programokban, tervben a közös feladatellátás egyes területeire vonatkozó együttműködés irányát. A többcélú társulások a megállapodásaikban meghatározták a társulási tanács működésével kapcsolatos hivatali teendők ellátásának módját, a munkaszervezet formáját, a munkáltatói jogok gyakorlásának rendjét. A társulási tanács döntéseinek előkészítését, feladatainak végrehajtását a többcélú társulás székhely település önkormányzatának polgármesteri hivatala látta el az ellenőrzött egységek 24%-ánál, a többi esetben ezt a társulási tanács költségvetési szervként létrehozott önálló munkaszervezete végezte. Az önálló munkaszervezetek mindössze 76%-ának működése volt szabályozott, rendelkezett SzMSzszel, ügyrenddel, egyéb belső szabályzatokkal. Az önálló munkaszervezettel 11

15 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK nem rendelkező többcélú társulások egyharmadánál nem készült önálló számviteli politika, a munkaszervezeti feladatokat ellátó polgármesteri hivatal szabályzatait alkalmazták anélkül, hogy annak társulásra történő kiterjesztéséről döntöttek volna. A megalakulást ösztönző támogatásokból a többcélú társulások biztosítani tudták az induláshoz szükséges tárgyi feltételeket. A munkaszervezetek személyi feltételei nem voltak kedvezőek az ellenőrzött időszakban. A többcélú társulások megalakulásakor nem volt arra vonatkozó iránymutatás, hogy a társult önkormányzatok számához és a vállalt feladatokhoz miként célszerű igazítani a munkaszervezet létszámát, így a társulási tanácsok eltérő személyi feltételeket biztosítottak. A munkaszervezetek vezetőivel, dolgozóival szemben szakmai végzettséggel, gyakorlattal összefüggő követelményeket sem határoztak meg. A többcélú társulások döntéshozatalánál elkerülhetetlen az önkéntes társulásból adódóan jelentkező széleskörű érdekegyeztetés, a szolgáltatásszervezés, a munkaszervezetek pedig megfelelő képzettséggel és gyakorlattal rendelkező szakemberek hiányában nem voltak felkészülve ezekre a feladatokra. A munkaszervezetek dolgozói jellemzően közalkalmazottak voltak, azonban a többcélú társulásnál, illetve a munkaszervezetnél foglalkoztatottak közalkalmazotti, köztisztviselői jogviszonyának meghatározásában a többcélú társulások önállóságára alapozó szabályozás a gyakorlatban értelmezési problémákat okozott, ennek következtében különböző megoldások alakultak ki. A társulások megalakulásának, bővítésének és a modellkísérletek lefolytatásának az ösztönzésére a költségvetés a években elsősorban fejlesztési célra összesen 15,9 milliárd Ft eredeti előirányzatot tartalmazott. A pénzügyi ösztönzés elsődlegesen a közoktatási, szociális, gyermekjóléti, egészségügyi feladatok hatékonyabb megszervezésére irányult. Emellett a mozgókönyvtári rendszer fejlesztésére, a kistérségi ügyintézés korszerűsítésére, a belső ellenőrzés és a területfejlesztés támogatására is igényelhettek támogatást a többcélú társulások. A megalakulást ösztönző támogatások felhasználása során az ÖTM elsődleges célnak azt tekintette, hogy a többcélú társulások minél nagyobb számban alakuljanak meg, a működés tárgyi feltételei biztosítottak legyenek. Ennek érdekében a támogatási szerződések többszöri módosítása mellett még a szerződésben foglalt céltól eltérő, lényegesen elhúzódó felhasználást is engedélyezett. A támogatások döntően utolsó negyedévi kiutalása következtében a többcélú társulásoknál jelentős költségvetési tartalékok halmozódtak fel. A évtől a pénzügyi ösztönzőkkel támogatott közszolgáltatások körét fokozatosan szűkítették, miközben a Tkt. tv. előírta a közösen ellátott feladatok támogatását, amennyiben a társulás az oktatás és nevelés, a szociális ellátás, az egészségügyi ellátás, valamint a területfejlesztés körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátásáról gondoskodik. A már megalakult többcélú társulások által ellátott közszolgáltatások működésének normatív ösztönzésére a években fordított 45,9 milliárd Ft az egyes közszolgáltatási feladatok sajátosságaihoz igazodóan, évente különböző mértékű, bonyolult, folyamatosan pontosított, de alapjait tekintve azonos szabályozási feltételek mellett jutott el a többcélú társulásokhoz. Az ösztönző támogatások igénylésénél érvényesítendő 50-60%-os szabály miatt azokban a kistérségekben, ahol valamely település népessége meghaladta a kistérség lakosságszámának felét, a kistelepülések csak akkor juthattak ösztönző tá- 12

16 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK mogatáshoz, ha a közös feladatellátást e település akár csak formálisan is, intézményei önálló működtetésének megtartásával vállalta. Az ösztönző támogatás igénybevételének lényeges szabályozási problémáját jelentette, hogy a közös feladatellátást szervező tevékenységgel is biztosíthatták a többcélú társulások, miközben e tevékenység konkrét tartalmát az igénylés feltételei között nem határozták meg. Ennek következtében a támogatás igénylésének feltételeit már korábban is teljesítő önkormányzatok által létrehozott többcélú társulások hasonlóan az önálló feladatellátáshoz valós intézkedések megtétele nélkül is támogatáshoz juttathatták a települési önkormányzatokat, és csak az ösztönző támogatások igénylésére és továbbítására szorítkoztak. Ez csökkentette a társulási célok elérését támogató szabályozás hatását, és időben késleltette a változások megindulásának, a valós együttműködés kialakulásának folyamatát. Az ösztönző támogatások az éves költségvetési törvény előírásai szerint felhasználási kötöttséggel illették meg a társulásokat, miközben meghatározott körben a költségvetési törvények lehetőséget biztosítottak a társulási tanács döntése alapján a vállalt feladatok közötti átcsoportosításra. A többcélú társulások a központi információs rendszer keretében az összes ösztönző támogatással egyetlen sorban, feladatmutató feltüntetése nélkül számoltak el, mely nem tette lehetővé a visszacsatolást és az elemzést abban a tekintetben, hogy a meghatározott célra kapott kötött felhasználású támogatásoknak a szabad átcsoportosítást követő felhasználása mely mutatókhoz rendelve, milyen nagyságrendben történt. A többcélú társulásoknak a lehívott, kötött felhasználású támogatások összegét a szervező tevékenység keretében tovább kellett utalniuk a közösen vállalt közszolgáltatási feladatot ténylegesen ellátó költségvetési szervnek vagy külső szervezeteknek, ezáltal nem felhasználói, hanem újraelosztói voltak az ösztönző támogatásoknak. A kötött felhasználású támogatások cél szerinti felhasználása mivel annak jogszerűségét csak a feladatot ténylegesen ellátónál értékelni a többlépcsős finanszírozás és az intézményi társulásokat fenntartó önkormányzatok saját forrás kivonása miatt nem követhető. A támogatás felhasználásának kötött jellege nem érvényesült, így nem szolgálta a közszolgáltatások szakmai színvonalának növelésére irányuló célok elérését, nehezítette a támogatások elszámolását és ellenőrzését. A Tkt. tv. elfogadását követően a helyi önkormányzatok gazdálkodására, működésére vonatkozó szabályozást kiterjesztették a többcélú társulásokra is. A társulás gazdálkodására és beszámolási kötelezettségére vonatkozó szabályokat a társulások 81,8%-az SzMSz-ben, illetve a munkaszervezetek szabályzataiban rögzítette. A gazdálkodási jogkörök szabályozásában a kötelezettségvállaló, utalványozó és ellenjegyző személyét kijelölték. A társulások a könyvviteli nyilvántartásaik vezetésekor a keletkező bevételeket és a felmerülő kiadásokat nem a megfelelő funkcionális számlákon számolták el. Emiatt a szakfeladatokon jelentkező kiadások nem tükrözték, hogy az egyes ágazati feladatokra a többcélú társulások mennyit fordítottak. A helyszíni vizsgálat során a kiadások és bevételek feladatonkénti kimutatása nehézséget okozott, mert a vizsgálatba vont társulások 96,7%-a a főkönyvi könyvelésben a funkcionális (szakfeladatonkénti) osztályozás szerinti könyvvezetési kötelezettségének nem tett eleget. Mindez megakadályozta, hogy nemzetgazdasági szinten megfelelő biztonsággal kimutatható legyen a többcélú társulások által az egyes ágazati feladatokra fordított kiadások és realizált bevételek összege. 13

17 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az önkormányzati közszolgáltatások színvonalának, kiegyenlített emelésének mérése érdekében az ágazati szakirányítás nem dolgozott ki mutató- és mérőszámokat, amelyek alapul szolgáltak volna a közös feladatellátásban bekövetkezett változások alakulásának az elemzéséhez. A támogatási rendszerben alkalmazott, a forráselosztás alapját képező mutatók pedig nem voltak alkalmasak a szakmai feladatellátás színvonalának, hatékonyságának mérésére, elemzésére. A többcélú társulások támogatásigénylése és elszámolása a BM (későbbiekben ÖTM) által kidolgozott és működtetett adatbázison alapult, amely nagy terjedelmű, nehezen átlátható, alapvetően finanszírozási és forráselosztási célból készült, de alkalmas volt a támogatások igénylésére vonatkozó feltételek egy részének ellenőrzésére. A társulásokban annak ellenére, hogy a beszámolás keretében a valós adatszolgáltatás biztosításáért az Ámr. szerint a társulás elnöke és munkaszervezetének vezetője a felelős a támogatások igénylésekor és elszámolásakor a települési önkormányzatok adatszolgáltatását elfogadták, az adatok valódiságát többcélú társulások négyötödében nem vizsgálták, a feladatellátást érintő változásokat nem értékelték. A többcélú kistérségi társulások által ellátott feladatok országos összegzése 3 szerint 2007-re a kötelezően ellátott területfejlesztési feladatokon túl az ösztönző normatívák hatására a társulások 95,7%-a vállalta a közoktatási, 84,5%-a a szociális, 88,8%-a a belső ellenőrzési, 82,6%-a az egészségügyi, 62,7%-a a gyermek és ifjúságvédelmi, 33,3%-a mozgókönyvtári közszolgáltatás ellátását. A megalakult társulások változó arányban egyéb ágazati területet érintő kistérségi szintű szolgáltatás szervezéséről is gondoskodtak. A közoktatási feladatok közös ellátásában a évben az ellenőrzött többcélú társulásokhoz tartozó önkormányzatok teljes köre részt vett, melynek kialakulásában a gyermek- és tanulólétszám csökkenése, az ösztönző támogatások igénybevételéhez szükséges átlaglétszám feltételek teljesítésének való megfelelés kényszere is szerepet játszott. A többcélú társulásokhoz tartozó önkormányzatok területén a 2004/2005. tanévről a 2007/2008. tanévre az óvodába beírt gyermekek száma 3,9%-kal nőtt, de az általános iskolák 1-8. évfolyamos tanulóinak száma 7,9%-kal csökkent. Amíg a városok, illetve nagyobb települések saját fenntartású intézményeikben önállóan is teljesíteni tudták a támogatás feltételeként előírt óvodai és tanulócsoportonkénti létszámfeltételeket és ragaszkodtak önálló irányítói jogkörükhöz, addig a közös feladatellátáshoz való csatlakozásuk nélkül az 50-60%-os szabály előírása következtében a többcélú társulás többi települése többségében nem lett volna jogosult ösztönző támogatásra. A többcélú társulás keretében történő közös feladatellátásban a települési önkormányzatok önálló intézményfenntartásának szervező tevékenységként való elismerése feloldotta települési önkormányzatok között meglévő érdekkülönbségeket. Ennek hatására a évről a évre óvodáknál 51,8%-ról 90,2%-ra, az általános iskoláknál 51,8%-ról 90,9%-ra nőtt a feladatok közös ellátását a többcélú társulások keretében felvállaló önkormányzatok aránya. Ezzel egyidejűleg a évek között az óvodát saját fenntartásban működtető önkormányzatok száma 40%-kal, az iskolát fenntartó önkormányzatok száma 40,9%-kal csökkent. A közös fenntartásban történő feladatellátás azonban csak formai változás volt, a településeken korábban 3 A MEH által kezdeményezett KSH OSAP adatszolgáltatás szerint 14

18 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK működtetett intézmények megszüntetését nem eredményezte, mivel az intézményegységek tagintézmény formájában tovább működtek. Az intézményi társulásokban részt vevő településeken az oktatás továbbra is helyben, tagintézményekben folyt, amelyet külön is támogattak. A szabályozás hatására az ellenőrzéssel érintett többcélú társulásoknál a évről a évre székhelytelepülésen kívül működő tagintézmények száma az óvodáknál 3,2 szeresére, az általános iskola 1-8. évfolyamán több mint másfélszeresére, 1-4. évfolyamán pedig kétszeresére nőtt. A tagintézmények működtetésével járó többletköltségeket a társult önkormányzatok továbbra is saját költségvetésük terhére vállalták. Ez költséghatékonysági szempontból nem tekinthető eredményesnek, alacsonyabb összegű megtakarítást eredményez, nem ösztönöz a közoktatási intézményrendszer átfogó átalakítására, a színvonal javítására. A tagintézményi feladatellátás támogatása azt eredményezte, hogy az önkormányzatok által közösen fenntartott intézményekben az alsótagozatosok körében 4%-kal nőtt az összevont osztályokban tanulók aránya. Az ösztönző támogatások finanszírozási szabályai a tanulócsoportonkénti átlaglétszámra vonatkozó előírásokon túl egyéb korlátozó feltételeket nem határoztak meg, így azon önkormányzatok is támogatásban részesülhettek, akik feladataikat változatlanul intézményi társulás keretében látták el, miközben az előírt feltételek teljesítése érdekében intézkedésekre nem kényszerültek. Amíg az önkormányzati saját fenntartású intézményekben nőtt a tanulócsoportokban oktatott gyermekek átlagos létszáma, addig az intézményi társulásokban csökkent, többcélú társulás szintjén pedig nem változott. Nem valósult meg az a cél, hogy az ellátandó gyermeklétszámhoz jobban igazodó intézményméretek alakuljanak ki, a feladatellátásban növekvő arányban vegyenek részt a többcélú társulások által alapított, fenntartott intézmények. Nem támogatta a közoktatási intézmények átalakítását a bejáró tanulók ösztönző támogatása sem, mert annak ellenére, hogy a tanuló lakóhelyén az oktatásszervezés következtében az évfolyamán oktatás nem folyt, de a településen az intézménynek székhelye, telephelye volt, nem járt bejáró tanuló utáni ösztönző támogatás. Az ellenőrzött többcélú társulások ettől eltérően bejáró tanulóként vettek figyelembe valamennyi olyan tanulót, akinek lakóhelye (tartózkodási helye) eltért attól a településtől ahol a feladatellátást ténylegesen igénybe vette, így a hatályos előírások szerint jogtalan többlettámogatáshoz jutottak. A tanulási nehézségekkel küzdő, a sajátos nevelési igényű gyermekek számának kettő, illetve háromszoros súllyal történő figyelembe vételét, amely korábban csak a tanulócsoportonkénti átlaglétszám feltételek vizsgálatánál volt megengedett, a kitöltési útmutató a támogatások igénylésére is kiterjesztett. Ezt a jogszabályoktól eltérő és nem egységesen értelmezett gyakorlatot utólagosan, a évi költségvetési törvény évközi visszamenőleges hatályú módosításával legalizálták. A többcélú társulások közösségi busz beszerzéseit a központi költségvetés összesen 1,3 milliárd Ft-tal támogatta. A megvásárolt közösségi buszokat a támogatott és ellenőrzött többcélú társulások alig harmada üzemeltetette saját maga, azt működtetésre, üzemeltetésre átadták az önkormányzatoknak, tömegközlekedésben működő vállalkozásoknak. Gazdasági társaságokkal előnytelen szerződéseket is kötöttek. Az iskolabusszal utaztatott gyermekek menetrendtől független járatokon, kísérővel történő utaztatásának ellátásához kapcsolódóan az 15

19 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK önkormányzatok által szolgáltatott adatok valós tartalmát a támogatás igénylésekor a többcélú társulások nem vizsgálták. A pedagógiai szakszolgálati feladatok átvállalásáról a többcélú társulások a megyei önkormányzatokkal megállapodásokat nem kötöttek, miközben a megyei önkormányzat ellátási kötelezettsége megszűnt, forrásszabályozása nem változott. Az ösztönző támogatások hatására a pedagógiai szakszolgálati (elsősorban a logopédiai, gyógytestnevelési) ellátásban részesített gyermekek száma ellátásonként differenciáltan növekedett. A szociális és gyermekjóléti ellátás területén a személyes szolgáltatások intézményrendszerét területi aránytalanságok és széttagoltság jellemezte. A szociális és gyermekjóléti szolgáltatások ellátásához más-más feltételekkel volt igényelhető ösztönző támogatás. Amíg a szakellátások körében a közös feladat ellátásának csak a többcélú társulások saját intézményeiben, továbbá az intézményi társulásokban (mikrotársulásokban) való biztosítását preferálta a finanszírozási rendszer, addig az alapellátások körében támogatást biztosított a központi költségvetés a külső szervezetekkel kötött ellátási szerződések, továbbá a többcélú társulások székhelytelepülésével vagy tagönkormányzatával kötött külön megállapodás alapján történő feladatellátáshoz is. Az ágazati előírásokkal a támogatható szervezeti formák meghatározása nem minden esetben volt szinkronban. A többcélú társulások ellátási szerződés alapján történő feladatellátását már a évi ösztönző rendszer feltételeit meghatározó kormányrendelet is támogatta, ugyanakkor a Szoc. tv. előírásai csak január 1-jétől tették lehetővé a szociális feladatoknak a többcélú társulások által kötött szerződések alapján történő ellátását. A szakellátások körében a szabályozás hatására, amely a többcélú társulásokat saját intézmények létrehozására ösztönözte a közös feladatellátás kiterjesztésében és kistérségi szintű közös ellátásának felvállalásában alig történt előrelépés. Ugyanakkor az alapellátások körében az ösztönző támogatások hatására különösen a évben átalakultak a feladatellátás szervezeti keretei, nőtt az ellátottak, az intézményi társulások és az azokhoz csatlakozó önkormányzatok száma. Az ellátottak egyre nagyobb hányadát látják el a társulások saját intézményeiben, illetve intézményi társulásokban, miközben visszaszorult az önkormányzatok önálló feladatellátása és az ellátási szerződéssel, illetve külön megállapodással biztosított feladatellátás is. A külső szervezetekkel történő feladatellátás arányának csökkenésében elsődleges szerepe a finanszírozási rendszer évi megváltoztatásának volt, miközben a szociális ágazatban még nem dőlt el, hogy mely feladatok esetében akarja az állam a feladatellátást a civil szervezetek mind szélesebb körben történő bevonásával biztosítani. A évi ösztönző rendszerben differenciált támogatási összegek illették meg a többcélú társulásokat attól függően, hogy saját intézménnyel, intézményi társulással, vagy más szervezettel kötött külön megállapodás, illetve szerződés útján látták el a közösen vállalt feladatokat. A legalacsonyabb és legmagasabb támogatási összeg közötti különbség a szociális és gyermekjóléti feladatok körében különösen a jelzőrendszeres házi segítségnyújtásnál és a közösségi ellátásoknál ahol mintegy 2,3-szoros, a támogató szolgáltatásnál (3,5-szeres), a nappali ellátásoknál (3-szoros), továbbá a gyermekjóléti alapellátási feladatoknál (2,4-szeres) jelentkezett. Az erős diffe- 16

20 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK renciálás hatására a szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatások biztosításában a többcélú társulások saját intézményeiben és az intézményi társulásokban történő feladatellátás irányába történt erőteljes elmozdulás. A szociális alapszolgáltatási feladatok közül a családsegítés esetében a közös feladatellátáshoz csatlakozó települések lakosságszáma, a gyermekjóléti alapellátásoknál pedig a települési önkormányzatok 0-17 éves korosztályának lélekszáma képezte az állami támogatás igénylésének alapját. Az ellátottak számát figyelmen kívül hagyó finanszírozás nem ösztönözte az ellátáshoz hozzájutók számának növekedését, illetve a feladatellátás kiterjesztését. A vizsgált egységeknél a családsegítést érintően az ellátást biztosító önkormányzatok lakosságszáma növekedésének (52%) felét sem érte el az ellátottak számának növekedése (23,9%). A lakosságszám növekedése következtében a többcélú társulások ösztönző támogatása 57,9%-kal emelkedett, azonban ennek 44%-ára volt szükség az ellátásban újként megjelenő ellátottak finanszírozásához. A támogatás különbsége elsősorban az intézményi társulások gesztor önkormányzatainak anyagi helyzetét javította, nem ösztönözte a többcélú társulások saját intézményeiben történő feladatellátás kiterjesztését, és a pénzeszközök felhasználása nem tette lehetővé az ellátásbeli aránytalanságok mérséklését. A rászorultságot figyelmen kívül hagyó korcsoport népességszámhoz kötött finanszírozás jelentős eltéréseket okozott az egy ellátottra jutó támogatások tekintetében, ezáltal nem szolgálta a térségi kiegyenlítődést. A közösségi ellátás, valamint a támogató szolgáltatás ösztönzésére sem az ellátottak száma alapján, hanem a működtetett szolgálatok száma alapján igényelhettek támogatást. A feladat ellátását biztosító intézmények számától függő finanszírozás arra ösztönözte a többcélú társulásokat, hogy a kistérséget lefedő szolgálatok száma minél nagyobb legyen. A támogató szolgáltatás és a közösségi ellátások intézményszámhoz kötött finanszírozása sem segítette a megfelelő nagyságú és kihasználtsággal rendelkező, ezáltal gazdaságosabban működtethető intézmények kialakítását, növelte a támogatási feltételeknek éppen megfelelő költségvetési intézmények számát. A támogató szolgálatok és a közösségi ellátások kistérségi szintű megszervezésének ösztönzésével bővült az ellátást biztosító önkormányzatok száma és kiterjesztették az ellátásban részesülők körét. A szociális tárca szakmai koncepcióváltásának következtében ezek a feladatok 2009-től kikerülnek az önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatai köréből. Ezt követően a feladat ellátásához pályázat útján lehet állami támogatáshoz jutni, amely finanszírozási mód az ösztönző támogatások hatására a többcélú társulásokban létrehozott intézmények működését biztosító forrásokat bizonytalanná teszi. Ez ráirányítja a figyelmet arra, hogy az állami feladatok körének a közigazgatási reformfolyamatban történő végleges meghatározása előtt kockázatos olyan feladatok támogatását fokozni, amelyek állami feladatellátása a jövőben kétségessé válhat. Az önkormányzatok társulási hajlandóságát a szociális és gyermekjóléti feladatok ellátásának területén is elsődlegesen a kiegészítő állami támogatások megszerzése, nem pedig szakmai megfontolások motiválták. Ezt alátámasztja, hogy az ellenőrzött többcélú társulásoknál a Szoc. tv-ben előírt szociális szolgáltatástervezési koncepció készítési kötelezettségének a szociális szolgáltatások 17