MEGFELELŐ-E AZ AGRÁR- KÖRNYEZETVÉDELMI TÁMOGATÁSOK RENDSZERÉNEK KIALAKÍTÁSA ÉS IRÁNYÍTÁSA?

Átírás

1 EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 7. sz. különjelentés ISSN MEGFELELŐ-E AZ AGRÁR- KÖRNYEZETVÉDELMI TÁMOGATÁSOK RENDSZERÉNEK KIALAKÍTÁSA ÉS IRÁNYÍTÁSA? HU

2

3 sz. különjelentés MEGFELELŐ-E AZ AGRÁR- KÖRNYEZET VÉDELMI TÁMOGATÁSOK RENDSZERÉNEK KIALAKÍTÁSA ÉS IRÁNYÍTÁSA? (az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése szerint) EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

4 EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBURG Tel Fax: Internet: sz. különjelentés Jelentős mennyiségű további információt talál az Európai Unióról az interneten. Az információk az Europa szerveren, a következő címen állnak rendelkezésre: Katalógusadatok a kiadvány végén találhatók. Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2011 ISBN doi: /44008 Európai Unió, 2011 A sokszorosítás a forrás megnevezésével engedélyezett. Printed in Luxembourg

5 TARTALOMJEGYZÉK 3 Bekezdés KIFEJEZÉSGYŰJTEMÉNY I V ÖSSZEFOGLALÁS 1 12 BEVEZETÉS 1 2 MEZŐGAZDASÁG ÉS KÖRNYEZETVÉDELEM ELLENTMONDÁSOS PARTNERSÉG 3 11 AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI KIFIZETÉSEK UNIÓS TÁMOGATÁSA 12 A SZÁMVEVŐSZÉK KORÁBBI ELLENŐRZÉSEI AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE ÉSZREVÉTELEK AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI SZAKPOLITIKA KIALAKÍTÁSA ÉS FELÜGYELETE HOZZÁJÁRUL-E KÉZZELFOGHATÓ KÖRNYEZETI HASZON LÉTREJÖTTÉHEZ? AZ AGRÁR-KÖRNYEZET VÉDELMI KIFIZETÉSEK CÉLKITŰZÉSEI NEM ELÉG KONKRÉTAK, EZÉRT NEM ÉRTÉKELHETŐ, HOGY ELÉRTÉK-E ŐKET A FELSOROLT KÖRNYEZETI PROBLÉMÁK NEM INDOKOLJÁK EGYÉRTELMŰEN AZ AGRÁR-KÖRNYEZET VÉDELMI KIFIZETÉSEKET PÉLDÁK KÉZZELFOGHATÓ KÖRNYEZETI HASZONRA TÖREKVŐ GYAKORLATOKRA AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI POLITIKA EREDMÉNYEI NEHEZEN MONITOROZHATÓK A TERMELŐKET MEGFELELŐ IRÁNYMUTATÁSOK ÉS KORREKT TÁMOGATÁSI ÖSSZEGEK SEGÍTIK-E? A TERMELŐKET ÁLTALÁBAN MEGFELELŐ IRÁNYMUTATÁSOK SEGÍTIK, DE A BEVÁLT GYAKORLATOK TERJESZTÉSE FEJLESZTÉSRE SZORUL HIÁNYOSSÁGOK JELLEMZIK AZ AGRÁR-KÖRNYEZET VÉDELMI KIFIZETÉSEK TÁMOGATÁSI ÖSSZEGEINEK MEGÁLLAPÍTÁSÁT

6 AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI POLITIKA IRÁNYÍTÁSA SORÁN FIGYELEMBE VESZIK-E A KONKRÉT KÖRNYEZETI IGÉNYEKET? A TERÜLETI LEHATÁROLÁSSAL ÉS A KIVÁLASZTÁSSAL KAPCSOLATOS ELJÁRÁSOK ALKALMAZÁSA KORLÁTOZOT T A FORRÁSOK ELOSZTÁSA NEM A KÖLTSÉGHATÉKONYSÁG JEGYÉBEN TÖRTÉNIK KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK I. MELLÉKLET A SZÁMVEVŐSZÉK KORÁBBI AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI TÉMÁJÚ JELENTÉSEINEK FŐBB MEGÁLLAPÍTÁSAI II. MELLÉKLET AZ ELLENŐRZÉSI KÉRDÉSEK MEGVÁLASZOLÁSÁRA HASZNÁLT ELLENŐRZÉSI KRITÉRIUMOK ALAPJÁNAK LEÍRÁSA ÉS HÁTTERE III. MELLÉKLET A NYOLC ELLENŐRZÖTT TAGÁLLAM BESZÁMOLÓIBAN SZEREPLŐ OUTPUT- ÉS EREDMÉNYMUTATÓK A BIZOTTSÁG VÁLASZAI

7 KIFEJEZÉSGYŰJTEMÉNY 5 Agrár-környezetvédelmi célprogram: Támogatási mechanizmus, amelynek keretében a tagállamok agrár-környezetvédelmi kifizetéseket folyósítanak a termelőknek utóbbiak számára előírt gazdálkodási gyakorlatok elvégzéséért. Adott vidékfejlesztési program több ( jellemzően kb. tíz) agrár-környezetvédelmi célprogramból áll. Agrár-környezetvédelmi célprogram például a gazdálkodási rendsze - rek külterjessé tétele (extenzifikáció), a vetésforgó alkalmazása, és a biodiverzitás megőrzését célzó tevékenységek. Agrár-környezetvédelmi kifizetések: Az uniós vidékfejlesztési politika alkalmazásának egyik, pénzügyi szempontból a legjelentősebb eszköze. Először 1987-ben került bevezetésre a közös agrárpolitikán belül, akkor még választható lehetőségként, majd 1992-től lett a tagállamokra nézve kötelező eszköz. Jelenleg az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 39. cikke szabályozza. Biogazdálkodás: Olyan élelmiszer-termelési mód, amely a környezetre gyakorolt emberi hatás minimalizálására törekszik óta a vonatkozó követelményeket például a termelési módszereket és az ellenőrzést uniós szinten határozzák meg. A biogazdálkodást jelenleg a 834/2007/EK tanácsi rendelet szabályozza. Eredménymutatók: Ezeket a mutatókat a program keretében hozott intézkedésekből közvetlenül adódó változások mérésére használják a 2. tengelyes intézkedések például az agrár-környezetvédelem esetében ez az a földterület (hektárszámban), amelyen eredményes termőföld-gazdálkodás folyik, és amely ezáltal hozzájárul egy konkrét cél (pl. a vízminőség javításának) megvalósításához. Gazdálkodási gyakorlat: Mezőgazdasági termelési módszer, amely a környezetre nézve pozitív vagy negatív hatással járhat. Hatásmutatók: Bizonyos időszak elteltével megfigyelhető, hosszabb távú társadalmi-gazdasági, illetve környezeti hatások mérésére használt mutatók, amelyeket a vidékfejlesztés esetében programszinten határoznak meg. Az agrár-környezetvédelemhez kapcsolódó mutatók: a biodiverzitás-csökkenés visszafordítása, a mezőgazdasági területen fészkelő madarak állományának alakulása, magas természeti értékű mezőgazdasági terület és erdőség fenntartása, a vízminőség javulása és hozzájárulás az éghajlatváltozás elleni küzdelemhez. Integrált gazdálkodás: Olyan gazdálkodási rendszer, amelyre vonatkozóan uniós szinten nincsenek egységesen megállapított követelmények; célja természeti erőforrások felhasználása és a fenntartható gazdálkodás biztosítása, elsősorban a szennyező inputok lehető legkisebb mértékű felhasználása révén. KAP: Közös agrárpolitika. Közös értékelési és monitorozási keretrendszer: A Bizottság és a tagállamok által kidolgozott megközelítés, amelynek célja beszámolók készítése a vidékfejlesztési programok pénzügyi végrehajtásával, outputjával, eredményeivel és hatásaival kapcsolatban. Közösségi stratégiai iránymutatások: A Tanács által a as programozási időszakra vonatkozóan elfogadott uniós vidékfejlesztési prioritások (2006/144/EK határozat). Magas természeti értékű gazdálkodás: Olyan gazdálkodási típusok és mezőgazdasági területek, amelyek jellegükből adódóan alkalmasak a biodiverzitás magas szintjének, illetve állományvédelmi szempontból fontos fajoknak és élőhelyeknek a támogatására.

8 6 Natura 2000 területek: A természetvédelmi területek uniós szintű hálózata, amelyet az 1992-es élőhelyvédelmi irányelv (92/43/EGK tanácsi irányelv) hozott létre. Outputmutatók: Adott beavatkozás során elért eredmények mérésére használt mutatók. Az agrár-környezetvédelem esetében pl.: a támogatott gazdaságok/szerződések száma és az intézkedés keretében támogatott terület (hektárok számában), illetve állatszám. Referenciaszint: Az a viszonyítási szint, amelyhez képest felmérik, hogy a termelők valóban csak a törvényben előírtnál nagyobb erőfeszítést követelő gyakorlatokért részesülnek agrár-környezetvédelmi kifizetésekben. A referenciaszint fontos eleme a kölcsönös megfeleltetés, amely alatt a 73/2009/EK tanácsi rendelet II. és III. mellékletében felsorolt közegészségügyi, állat- és növényegészségügyi, környezetvé - delmi, állatjóléti, illetve a földterület jó mezőgazdasági és ökológiai állapotban való tartására vonatkozó követelmények értendők. Tagállam: Jelen ellenőrzés fogalomhasználatában tagállam alatt az agrár-környezetvédelmi kifizetések irányításával megbízott hatóságok értendők. A tagállamok e célból ugyanis irányító hatóságot jelölnek ki. Egyes tagállamokban, például Németországban, Spanyolországban és Olaszországban minden régió külön-külön programmal és irányító hatósággal rendelkezik. Támogatott fizikai terület: Termelők és egyéb gazdálkodók által használt földterületek, amelyekre agrár-környezetvédelmi kötelezettségvállalások vonatkoznak. Ha ugyanarra a területre több kötelezettségvállalás is vonatkozik, a kötelezettségvállalásokkal fedett teljes területet ehhez a mutatóhoz csak egyszer szabad figyelembe venni. Vidékfejlesztési program: Adott tagállam által elkészített és a Bizottság által jóváhagyott, az uniós vidékfejlesztési politika tervezéséről és végrehajtásáról szóló alapvető programozási dokumentum. A január 1-je és a december 13. közötti időszakot öleli fel, és akár 40 intézkedést is tartalmazhat, ezekből egy az agrár-környezetvédelmi kifizetésekre vonatkozik. Vízgyűjtő: Olyan földterület, amelyről minden felszíni lefolyás a vízfolyások, folyók, és esetleg tavak sorozatán át a tengerbe folyik egyetlen folyótorkolaton vagy folyódeltán keresztül (a vízpolitika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról szóló 2000/60/EK irányelv 2. cikke).

9 7 ÖSSZEFOGLALÁS I. A z a g r á r - k ö r nyezetv é d e l e m a z e g y i k l e g - a l a p vetőbb u n i ó s s z a k p o l i t i k a ; a z e t e r ü- l e t r e v o n a t k o z ó u n i ó s f i n a n s z í r o z á s ö s s z e g e é v e n t e k ö z e l 2, 5 m i l l i á r d e u r ó t t e s z k i. E p o l i t i k a c é l j a, h o g y k i e l é g í t s e a k ö r nyezetv é d e l m i s z o l g á l t a t á s o k i r á n t i e g y r e e r ő s e b b t á r s a d a l m i i g é ny t. A s z a k- p o l i t i k á t a B i z o t t s á g é s a t a g á l l a m o k megosztva irányítják. A z agrár-környezetv é d e l m i k i f i z e t é s e k h e z a k ü l ö n b ö z ő t a g - á l l a m o k b a n a g a z d á l k o d á s i g y a k o r l a t o k s z é l e s k ö r e k a p c s o l ó d i k, a n n á l i s i n k á b b, mivel a termelők rész vétele önkéntes alap o n tör ténik. E h áttérinfo r m á c i ó k a l a p j á n a S z á m v e v ő s z é k a z t é r t é k e l t e, h o g y e z t a v i d é k f e j l e s z t é s i i n t é z k e d é s t m e g f e l e - l ő e n a l a k í t o t t á k- e k i, i l l e t ve m e g fe l e l ő e n irányítják- e. II. A S z á m v e v ő s z é k m e g á l l a p í t o t t a, h o g y a t a g á l l a m o k á l t a l k i t ű z ö t t c é l o k s z á m a n a g y, é s a zok n e m e l é g k o n k ré t a k, e m i att n e m é r t é k e l h e t ő, h o g y a z o k a t e l é r t é k - e v a g y s e m. B á r a v i d é k f e j l e s z t é s i p r o g r a - m o k b a n m e g á l l a p í t o t t á k, h o g y m e l y e k a k ö r n y e z e t i p r o b l é m á k, a z o k n e h e z e n i n d o k o l j á k a z a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i k i f i zetéseket. A k özös fe l ü g ye l e t i é s é r té - k e l é s i k e r e t r e n d s z e r b e v e z e t é s e e l ő r e - l é p é s t j e l e n t a m o n i t o r i n g r e n d s z e r e k t e k i n t e t é b e n, d e k ö v e t e n d ő p é l d á k a t a k e r e t r e n d s z e r e n k í v ü l i s t a l á l t u n k. U g y a n a k k o r j e l e n tős p roblémák m e r ü l tek f e l a v e z e t ő i i n f o r m á c i ó k r e l e v a n c i á j a é s m e g b í z h atósága tek i ntetében. Különösen a z o k ozott p roblémát, h o g y a z a grár-kör - nyezet védelmi k ifizetések környezeti haszn á ról m e g l e h e tősen k e vé s i n fo r m á c i ó á l l t rendelkezésre.

10 8 ÖSSZEFOGLALÁS III. M a g u k a t e r m e l ő k d ö n t ő s z e repet j á t s z a - nak az agrár-környezetvédelmi k ifizetések végrehajtásában: fontos, hogy munk ájuk at útmutatások segítsék, valamint az is, hogy a támogatások összege megfelelő ösztönző e r ő v e l h a s s o n s z á m u k r a. A t e r m e l ő k e t ú t m u t a t á s s a l e l l á t ó r e n d s z e r e k á l t a l á b a n jól működnek. Ugyanak kor lényeges prob - lémák at találtunk a támogatási összegeket i l l e t ő e n, többek k özött a zok k i s z á m í t á s a - kor adódtak hiányosságok, illetve a k ifize - téseket nem igazították hozzá a regionális, illet ve helyi feltételek hez. IV. A t a g á l l amok at az uniós jog kötelezi arra, h o g y a t á m o g atások at a k o n k ré t i g é nye k - nek megfelelően bocsássák rendelkezésre. Ellenőr zésünk során azonban azt állapítottuk meg, hogy a legtöbb k iadás horizontál i s célprogramok at finanszírozott anélkül, h o g y k i választási e l j á rások ra k e r ü l t vo l n a s o r. E z t n e m t á m a s z t o t t á k a l á d ö n t é s e k azzal k apcsolatban, hogy a felmerülő költs é g e k a l a p j á n m i l yen s z i n t ű c é l o r i e n t á l t- s á g i n d o k o l t. A vezetőség e z e n k í v ü l n e m vette eléggé figyelembe a tényeket a dönt é s h o z a t a l s o r á n, é s a k i f i z e t é s e k e t n e m i r á ny í totta k o n k rét k ö r nyezeti p roblémák kezelésére. V. A Számvevőszék a következőket javasolja: ŪŪ ŪŪ ŪŪ a B i z o t t s á g é s a t a g á l l a m o k t e g y é k e g yé r telműbbé é s i n d o k o l j á k m e g fe l e - l ő b b e n a z a grár-környe zetvé d e l m i cél - p r o g r a m o k a t, i l l e t v e s z á m o l j a n a k b e világosabban azok ról; j ó v á h a g y á s e l ő t t a B i z o t t s á g é r t é k e l j e s z i g o r ú b b k ö vetelmények s z e r i n t a v i - dékfejlesztési programok főbb elemeit; a k ö v e t k e z ő p r o g r a m o z á s i i d ő s z a k r a n é z ve a B i z o t t s á g a k ö vetkezőket fo n - tolja meg: ŪŪ ŪŪ ŪŪ az agrár-környezetvédelmi kiadásokat pontosabban kell- e szegmentálni? a v é l h e t ő e n n a g y o b b k ö r n y e z e t i h a s z n o t h o z ó c é l p r o g r a m o k r a n a - g y o b b a r á n y ú u n i ó s f i n a n s z í r o z á s járjon- e? szét kell- e választani az egyszerűbb, i l l e t v e a s z i g o r ú b b k ö v e t e l m é n y e - k e t á l l í t ó a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i célprogramok at? ŪŪ a t a g á l l a m o k l e g y e n e k - e m é g e l ő - r e t e k i n t ő b b e k a z a g r á r - k ö r n y e z e t - v é d e l m i k i f i z e t é s e k i r á n y í t á s á n a k területén?

11 9 BEVEZETÉS M E ZŐ G A Z D A S ÁG É S KÖ R N Y E Z E T V É D E L E M E L L E N T M O N D Á S O S PA R T N E R S É G 1. A z es és 1980-as évek óta a köz véleményt egyre ink ább aggasztja a mezőgazdaság környezetre gyakorolt k áros hatása. E z többek k özött a g a zdaságok e g y re n öve k vő s z a k o s o d á s á- val, a műtrágya és a növényvédőszerek alk almazásával, a nagy á l l o m á nysűrűséggel, é s e l s ő s o r b a n a d é l i t a g á l l a m o k b a n az öntözött területek terjedésével függ össze. A közös agrárpolitik a korábbi, mezőgazdasági ter mékek hez nyújtott árga - ranciái gyorsították az ilyen belterjes gazdálkodási módszerek elterjedését. 1 Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK tanácsi rendelet (2005. szeptember 20.) 35. preambulumbekezdése (HL L 277., , 1. o.). 2. A k ülterjes gazdálkodás egyes fajtái azonban elősegítik a táj környezeti ér tékeinek megőrzését. A külterjes gazdaságok és ter mőföldek ter melésből való k ivonása egyre nagyobb problémát jelent az Európai Unió egyes régióiban, hiszen az k áros hatással jár a biodiver zitásra és a tájdiver zitásra, emellett pe - dig az erdőtüzek veszélyét is növeli. A Z AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I K I F I Z E T É S E K U N I Ó S TÁ M O G ATÁ S A óta az EU hozzájárul a tagállamok agrár- környezetvédelm i k i f i z e t é s e i h e z a n n a k é rdekében, h o g y v á l a s z t a d j o n a r r a a kettős k ihívásra, amit a belterjes gazdálkodás negatív hatásainak csök kentése és a külterjes gazdálkodás pozitív hatása - inak fenntar tása jelent. A k ifizetések célja, hogy ösztönözzék a m e z ő g a z d a s á g i t e r m e l ő k e t é s e g yéb g a z d á l k o d ó k a t a r r a, hogy a társadalom egészét szolgálják a környezet, a táj és annak jellemzői, a természeti erőforrások, a talaj és a genetik ai sokféleség védelmével és javításával összeegyeztethető me - zőgazdasági termelési módszerek bevezetésével vagy további alk almazásával 1. A as időszak ban az agrár- környezetvédelmi kifizetések re elkülönített uniós összeg: 22,2 milliárd EUR

12 ó t a a z a grár-környe zetvé d e l m i k i f i zetések ré s zét k é p e - zik az Unió vidékfejlesztési politik ájának, amely a tagálla mok h é t é v e s i d ő s z a k o k r a t e r v e z e t t v i d é k f e j l e s z t é s i p r o g r a m j a i r é v é n k e r ü l m e g v a l ó s í t á s r a. A t a g á l l a m o k k ö t e l e s e k a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i k i f i z e t é s e k e t i s b e l e f o g l a l n i p r o g r a m j a - i k b a : a j e l e n l e g i, a s i d ő s z a k b a n a t a g á l l a m o k e r r e 2 2, 2 m i l l i á r d e u r ó t k ü l ö n í t e t t e k e l a z U n i ó fo r r á s a i b ó l. Az 1. ábra az elkülönített összegeket mutatja tagállamonként. A es pénzügyi évre szóló uniós kiadások tényleges össze - ge 2,5 milliárd EUR volt, míg a programozási időszak első felében (2007. január július 1.) az összeg 7,7 milliárd eurót tett k i 2. 2 A 2,5 milliárd, illetve a 7,7 milliárd EUR normál kiadási szerkezetnek felel meg. A kezdeti, 2007-es agrár-környezetvédelmi keretösszeget (20,2 milliárd EUR) a KAP felülvizsgálatát követően 2 milliárd euróval megnövelték (az állapotfelméréssel és a gazdaságélénkítő csomaggal összefüggésben). Emellett 2007-ben és 2008-ban a kiadások viszonylag alacsonyak voltak, mert a programokat még nem hagyták teljesen jóvá. 1. Á B R A A KÖ ZÖT T I AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I K I F I Z E T É S E K R E E L K Ü LÖ N Í T E T T U N I Ó S Ö S S Z E G ( A V I D É K F E J L E S Z T É S I P R O G R A M O K B A N 2009 DECEMBERÉIG JÓVÁ H AG YOT T Ö S S Z E G ) millió EUR Belgium Bulgária Cseh Köztársaság Dánia Németország Észtország Írország Görögország Spanyolország Franciaország Olaszország Ciprus Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Hollandia Ausztria Lengyelország Portugália Románia Szlovénia Szlovákia Finnország Svédország Egyesült Királyság Forrás: DG AGRI: Vidékfejlesztés az Európai Unióban Statisztikai és gazdasági adatok évi jelentés, december ( rész EMVA A pénzügyi tervek áttekintése).

13 11 5. A z a grár-környe zetvé d e l m i k i f i zetéseket á l t a l á b a n t a g á l l a m i k ö z s z e r vezetek, i l l e t ve a k e d vezményezettek ( t e r m e l ő v a g y e g yé b g a zdálkodók) k özött l é t re j ö t t s zerződések a l a p j á n fo - lyósítják. Ezek a szerződések, amelyek rendszerint öt hét éves időszak ra szólnak, részletesen tar talmazzák azok at a kötele - z e t t s é g e k e t, a m e l yeket a k e d vezményezett k ö t e l e s v á l l a l n i. Ezek a kötelezettségek a gazdálkodási gyakorlatok széles körét ölelik fel, és az alábbi módon csopor tosíthatók. o o o o o o o o o A gazdálkodási gyakorlatok fő csoportjai (az agrár-környezetvédelmi kifizetésekhez) Biogazdálkodás (lásd: Kifejezésgyűjtemény) Integrált gazdálkodás (lásd: Kifejezésgyűjtemény) A gazdálkodási rendszerek egyéb módon történő külterjessé tétele (extenzifikáció): a műtrágya és a növényvédőszerek használatának csökkentése, az állattenyésztés külterjessé tétele Vetésforgó, területpihentetés A talajerózió megelőzése vagy csökkentése Genetikai források (a gazdálkodásból való eltűnéssel fenyegetett helyi fajták, génerózióval fenyegetett növények) A biodiverzitás megőrzése és megerősítése A mezőgazdasági földterület tájképének és történelmi jellegzetességeinek fenntartása Vízhez kötődő intézkedések (a tápanyag-gazdálkodáson kívül), például puffermezők, mezsgyék, vizes élőhelyeken történő gazdálkodás. 6. A z a g r á r - k ö r nyezetvédelmi k i f i z e t é s e k e g y i k a l a p e l ve, h o g y a z i l y e n s z e r z ő d é s e k m e g k ö t é s e é s a l k a l m a z á s a a t e r m e l ő k részéről önkéntes alapon tör ténik. Ebből adódóan a k ifizeté - s e k ö s s z e g é n e k a v á l l a l t k ö t e l e z e t t s é g e k h e z é s a z a z o k h o z k apcsolódó k iadások hoz mér ten kellően vonzónak kell lennie. A k e d vezményezettek n e k k i f i zetett t á m o g a t á s t k i z á rólag a z a g r á r - k ö r nyezetvédelmi k ö t e l e z e t t s é g e k b ő l a d ó d ó t ö b b l e t - költségek és bevételk iesések alapján kell k iszámítani; a tranzakciós költségek szintén figyelembe vehetők. 7. A z agrár-környezetvédelmi k ifizetések olyan gyakorlatot nem k o m p e n z á l h atnak, a m e l y e l vé g zésére tör vé ny k ö telezi a term e l ő k e t. A z a z a l a p h e l y z e t, a m e l y h e z k é p e s t a t ö b b l e t k ö l t - ségeket megállapítják, az alapszint, illetve referenciaszint. Az e szint felett várható környezeti haszon jelentősen eltérhet, és elsősorban attól függ, hogy az adott gazdálkodási gyakorlat mennyire munk aigényes. További részletek ről lásd: 2. ábra.

14 12 8. A z agrár-környezetvédelmi ér tékelések szerint az intézkedés végrehajtására mindig két lehetséges módszer létezik, melyekre a következőképpen utalnak : széles és sekély, illetve mély és szűk, alapszintű, illetve magasabb szintű célprogramok, valamint alapfokú és szigorúbb követelményeket alk almazó m ó d s z e r e k 3. E z a m e g k ü l ö n b ö z t e t é s a z o n a z e l m é l e t e n a l a - pul, hogy a két módszer homlokegyenest eltérő logik a szerint fo l yósítja a z a g r á r - k ö r nyezetvédelmi k i f i z e t é s e k e t : e l t é rőek a célprogramok által érintett területek, csakúgy, mint az érin - tett k e d ve z m é nye zettek s z á m a, a fe l m e r ü l ő k ö l t s é g ve tési é s adminisztratív k iadások, az alk almazandó irányítási szabályok é s a várható h atások i s. A z a grár-környe zetvé d e l m i célpro g - r a m o k e l e m z é s é n e k b e v á l t m ó d j a i n e m j e l e n n e k m e g a j o g - s z a b á l y o k b a n, m e g h a g y v a a z i l l e t é k e s h a t ó s á g o k s z á m á r a a választási l e h e tőséget a z a l k a l m a z a n d ó m ó d s zere k k özött, a kontextustól és a problémák jellegétől függően. A 2013 utáni időszak ról szóló vitaindító bizottsági közlemény 4 lehetőségk é nt a z t j avasolja, h o g y a z e g yszerű é s á l t a l á n o s a n a l k a l m a- zott a grár-környe zetvé d e l m i i ntézkedések n é l a l k a l m a z z a n a k köz vetlen k ifizetéseket. 3 A Bizottság A vidékfejlesztési programok hatásvizsgálata, tekintettel a 2006 utáni vidékfejlesztési politikára" című dokumentuma (Mezőgazdasági Főigazgatóság, EPECzárójelentés, november) 85. oldalán megemlíti, hogy a»szűk és mély«, illetve»széles és sekély«közötti vita az agrár-környezetvédelmi politika bevezetése óta fontos szerepet játszik; a jelenlegi agrár-környezetvédelmi programokban mindkét módszer egyértelműen jelen van". Ez a megkülönböztetés már 1998-ban is szerepelt számos egyéb, az Európai Bizottság számára készült értékelési jelentésben (a 2078/92/EGK rendelet értékelése, DG AGRI VI/7655/98. sz. dokumentum). 1. kép: Példa agrár-környezetgazdálkodásra (Anglia) balról jobbra: búzaparcella, bevetetlen táblavégi fordulósáv, majd egy vadon élő madarak számára maggal bevetett sáv. 4 A KAP jövője 2020-ig: az élelmezési, a természetes erőforrásokat érintő és a területi kihívások kezelése, COM(2010) 672 végleges, november 18. Európai Unió, forrás: Európai Számvevőszék.

15 13 9. A z a l a p fo k ú a grár-környezetvédelmi célprogramok a l k a l m a - z á s a a z a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i k i f i z e t é s e k f o l y ó s í t á s á n a k költséghatékony módszere lehet, ha nagy területen szükséges intézkedéseket hozni. Ezek re a célprogramok ra egyszerű és általánosan alk almazott intézkedések (pl. a legelők fenntar tása, zöld növénytakaró a termőföldeken), valamint a kedvezménye - zettek n a g y s z á m a j e l l e m ző. M i vel a termelőktől c s a k k o r l á - tozott mér tékű befektetést várnak el, a támogatási összegek viszonylag alacsonyak. 2. Á B R A A Z AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I K I F I Z E T É S E K I N T E R V E N C I Ó S LO G I K Á J A A legszigorúbb követelmények környezeti haszna Befektetett munka Közel , agrárkörnyezetvédelmi kifizetésekben részesülő gazda (17,5 millió hektárral), akiknek a kötelezőkön túl további előírásokat is kell teljesíteniük Referenciaszint Közel 7,3 millió gazda (160 millió hektárral), akiknek teljesíteniük kell a kötelező előírásokat Kedvezményezettek száma, földterület nagysága

16 A s z i g o r ú b b k ö v e t e l m é n y e k e t á l l í t ó c é l p r o g r a m o k a t e z z e l s zemben a h e l y i k ö r ü l m é nye k h e z l e h e t i g a z í t a n i, é s e zek h e z már összetettebb és nagyobb szakér telmet követelő gazdálko - dási típusok ra van szükség. A tagállamok ezeket a támogatási mechanizmusok at behatároltabb földrajzi területeken 5 alk alm a z z á k, é s a z o k b a n k e v e s e b b k e d v e z m é n y e z e t t v e s z r é s z t. M i vel a t e r m e l ő k részéről k o m o l y b e fe k t e t é s re v a n s z ü k s é g, ami magasabb költségek kel, illet ve bevételk ieséssel jár, a tám o g a t á s i ö s s z e g e k e b b e n a z e s e t b e n v i s z o n y l a g m a g a s a k. A szigorúbb, konk rét területek re szabott követelmények miatt a m u n k a i g é nye s e b b célpro gramok t á m o g atott h e k t á ro n k é nt p o t e n c i á l i s a n n a g y o b b k ö r n y e z e t i h a s z o n n a l j á r n a k, e n n e k azonban a költsége is magasabb. 5 Kivétel ezalól a biogazdálkodás, amely a gazdálkodás egyik legszigorúbb követelményeket állító típusa, mégis földrajzilag nagy területen művelik. 11. A z agrár-környezetvédelmi k ifizetések i rányítása a B izottság és a tagállamok között megosztva tör ténik. A tagállamok által elkészített és benyújtott vidékfejlesztési programokat a Bizottság ér tékeli és hagyja jóvá. A források szabályos felhasználásához szükséges valamennyi tör vényi, jogszabályi, és közigazgatási rendelkezést a tagállamok fogadják el. A termelők (illetve egyéb gazdálkodók) szerződést kötnek a megfelelő tagállami irányító hatósággal, és az ő felelősségük lesz, hogy a gazdálkodási gyakorlatot valóban a szer ződés szerint hajtsák végre. o o o o o o Az agrár-környezetvédelmi kifizetések röviden Arra ösztönzik a termelőket, hogy a környezetvédelemmel összeegyeztethető mezőgazdasági termelési módszereket alkalmazzanak. Kulcsfontosságú uniós szakpolitika, amelyre évente kb. 2,5 milliárd eurót költenek az Unió költségvetéséből. A tagállamok számára kötelező, de a termelők önkéntes alapon vehetnek részt benne. A vállalt kötelezettségeknek meg kell haladniuk egy adott referenciaszintet. A kifizetéseket a többletköltségek és a jövedelemkiesés alapján számítják ki, a tranzakciós költségek szintén figyelembe vehetők. Ösztönzők alkalmazása tilos. Az irányítási feladatokat a Bizottság és a tagállamok megosztva végzik. A S Z Á M V E V Ő S Z É K KO R Á B B I E L L E N Ő R Z É S E I 12. A S z á mvevőszék m á r k o r á b b a n i s végzett e l l e n ő r zést a z a g- r á r - k ö r nyezetvédelmi k i f i z e t é s e k t é m á j á b a n, m e l y n e k k e re - tében több hiányosságot is feltár t. A legfőbb hiányosságok at az I. melléklet tar talmazza.

17 AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE Jelen ellenőr zés célja annak megállapítása, hogy az agrár- környezetvédelmi támogatási rendszerek k ialak ítása és irányítása megfelelő - e. Az ellenőrzés során konk rétabban a következő kérdések re kerestük a választ: ŪŪ az agrár-környezetvédelmi szakpolitika kialakítása és felügyelete hozzájárul- e kézzelfogható környezeti haszon létrejöttéhez? ŪŪa termelőket megfelelő iránymutatások és korrekt támogatási összegek segítik- e? ŪŪ az agrár- környezet védelmi politik a irányítása során figye - lembe vesznek- e egyedi környezeti igényeket? 14. A Számvevőszék ellenőrzési kritériumokat dolgozott ki az agrár-környezetvédelmi kifizetések kialakítására, végrehajtására, illetve monitorozására/ér tékelésére vonatkozóan. Ezeket a k ritériumok at a jogszabályok, a Bizottság dokumentumai és k iadványai, valam i n t t u d o m á nyos t a n u l m á nyok a l a p j á n á l l í t o t t u k ö s s z e ( l á s d : I I. m e l l é k l e t). A Számvevőszék a k ritériumok ér vényességéről és alkalmazhatóságáról konzultált egy agrár-környezetvédelmi szakér tők ből álló testülettel is 6. A Számvevőszék emellett a dokumentumok áttekintését és a szakértői testülettel való kommunikációt követően összeállította a követendő gyakorlatok rövid listáját is 7, amelyek a szak irodalom szerint különösen alk almasak arra, hogy hozzájáruljanak az agrár-környezetvédelmi célprogramok e r e d m é nyességének j a v í t á s á h o z. A S z á mvevőszék A n g l i á b a n, a németországi R ajna- Pfalz tar tományban, valamint Franciaor - szág Centre régiójában végzett helyszíni ellenőrzéseket, ame - lyek során példák at tanulmányozhatott az ilyen gyakorlatok ra. 6 A testület kilenc szakértőből állt: három szakértő állami kutatóintézetekből (a francia Nemzeti Agronómiai Kutatóintézet", a német von Thünen Intézet" és az ír Teagasc Kutatóközpont"), kettő egyetemekről (Koppenhágából és Gloucestershire-ből), kettő európai szervezetektől (Európai Környezetvédelmi Ügynökség és Közös Kutatóközpont), egy szakértő egy környezetvédelmi civil szervezettől, egy szakértő pedig egy a termelőket uniós szinten képviselő szervezettől érkezett. 7 Ilyen gyakorlatok pl.: iránymutatások nyújtása a kedvezményezetteknek a célprogramok végrehajtásához, eredményalapú célprogramok kialakítása és monitorozása, valamint a célprogramok célirányos, pontosan meghatározott igényeket kielégítő alkalmazása. 15. A z ellenőrzés 203 véletlenszerűen k iválasztott agrár- környezetvédelmi témájú szerződés dokumentumalapú vizsgálatával kezdődött. A szerződéseket a tagállamok Bizottság felé bejelentett as k iadásai fedezték. A mintába 21 tagállam 48 vidékfej - lesztési programja tar tozott. 16. Ezt követően a Számvevőszék nyolc programot választott k i to - vábbi, részletes tesztelésre. A k iválasztott tagállamok (régiók) a k ö v e t k e z ő k v o l t a k : S p a nyolország ( A n d a l ú z i a ), O l a s z o r s z á g ( Pi e m o n t ), N é m e tország ( B e r l i n é s B randenburg), Svédország, Ausztr ia, M agyarország, Lengyelország és Franciaország. Valamennyi tagállamban ellenőrzési bizonyítékokat gyűjtöttünk több a grár-környe zetvé d e l m i célpro gramra vo n atkozóan, é s a zok at dokumentumok és adatok elemzése, valamint személyes beszélg e tések s o rán m e g v i z s g á l t u k. E zenk í v ü l e l l átogattunk s z á m o s mezőgazdasági üzembe is annak érdekében, hogy az agrár- környe zetvé d e l m i k i f i zetések vé gre h a j t á s át a z ü zemek s z i ntjén i s megvizsgáljuk. Ezeken a helyszíni ellenőrzéseken a termelők és a tagállami helyszíni ellenőrök is részt vettek.

18 16 ÉSZREVÉTELEK A Z AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I S Z A K P O L I T I K A K I A L A K Í TÁ S A É S F E LÜ G Y E L E T E H O Z Z Á J Á R U L - E K É Z Z E L F O G H ATÓ KÖ R N Y E Z E T I H A S ZO N L É T R E J ÖT T É H E Z? 17. A jogszabályi háttér számos olyan elemet tar talmaz, amelyek célja annak biztosítása, hogy az agrár- környezet védelmi k ifizetések valóban környezeti haszonnal járjanak. A tagállamok kötelesek bemutatni a kör nyezet jelenlegi állapotát a vidékfejlesztési programjuk ban. Ezenk ívül az agrár- környezetvédel - m i k i f i zetések re vállalt k ü l ö n fé l e k ö telezettségek l e í rását é s indok lását is csatolniuk kell annak alapján, hogy a környezeti igények hez és prioritások hoz képest milyen környezeti hatást várnak A hatékony és eredményes pénzgazdálkodásnak a költségve - tési rendelet 27. cik kében 9 megfogalmazott elve előírja, hogy egyedi, mérhető, elérhető, szakszerű és időzített szak politik ai célok at kell meghatározni. M inden vidékfejlesztési program - b a n s z e r e p e l n i e k e l l a d a t o k n a k a z i n t é z k e d é s e k h e z r e n d e l t konk rét, ellenőrizhető célok ról, és a programok előrehaladá - s á t, h a t é k o nyságát é s e redményességét e zek h e z a c é l o k h oz képest kell mérni 8. 8 Lásd elsősorban: az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 16. cikke a) és c) pontja, valamint 81. cikke 1) pontja, és az 1974/2006/EK bizottsági rendelet II. melléklete (HL L 368., , 15. o.). 9 Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet (2002. június 25.) (HL L 248., , 1. o.) A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a vidékfejlesztési programok ban az agrár-környezetvédelmi k ifizetések kel k apcsolatos célk itűzések elég pontosak ( egyediek, mérhetők és megfelelően időzítettek) voltak- e ahhoz, hogy szilárd alapot nyújtsanak az eredmények ér tékeléséhez. A Számvevőszék megvizsgálta továbbá, hogy a vidékfejlesztési programok megfelelően megalapozták- e az agrár-környezetvédelmi k ifizetések környezeti p ro b l é m á k k a l tör ténő i n d o k l á s á t. M i ve l a z, h o g y j ó m i n ő s é - gű adatok álljanak rendelkezésre, előfeltétel annak megállap í t á s á h o z, h o g y a s z a k p o l i t i k á k e l é r t é k- e a z e redményeket, a Számvevőszék azt is ér tékelte, hogy a felügyeleti rendszerek megbízható adatok at hoztak- e létre, és azok révén mér hető - ek voltak- e az agrár-környezetvédelmi k ifizetések környezeti hatásai.

19 17 A Z AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I K I F I Z E T É S E K C É L K I T Ű Z É S E I N E M E L É G KO N K R É TA K, E Z É R T N E M É R T É K E L H E TŐ, HOGY ELÉRTÉK-E ŐKET A z agr á r-k ö r n y e z e t v é d e l m i c é l o k a t az általános vidékf e j l e s z t é s i k e r e t r e n d s z e r részek é n t határozzák meg 20. A m a g a s s z i n t ű j o g s z a b á l y o k a v i d é k f e j l e s z t é s é s e n n e k r é s z e k é n t a z a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i k i f i z e t é s e k j o g i k e - reteit általánosságban határozzák meg. A as idős z a k r a v o n a t k o z ó a n a Ta n á c s a z U n i ó v i d é k f e j l e s z t é s i p r i - o r i t á s a i t a k ö z ö s s é g i s t r a t é g i a i i r á n y m u t a t á s o k b a n ( l á s d : K i fe j e z é s g y ű j t e m é ny ) fo g a l m a z t a m e g. A z a g r á r - k ö r nyezet - v é d e l m i k i f i z e t é s e k m á s v i d é k f e j l e s z t é s i i n t é z k e d é s e k k e l együtt az elvárások szerint a következő három uniós szintű pr ior itási területhez járulnak hozzá: a biodiver zitás és a ma - gas természeti ér tékű mezőgazdasági és erdészeti rendszerek, valamint a hagyományos mezőgazdasági táj megőrzése és fejlesztése; vízgazdálkodás; és éghajlat változás. 21. A z uniós célk itűzések amint az 1698/2005/EK rendeletből is k itűnik ink ább általános jellegűek, ám ez magas szintű jogi szabályozásnál ter mészetes is. A tanácsi rendelet a vidékfej - l e s z tési p o l i t i k a célk i t ű zéseit k o h e re n s i ntézkedéscsopor tok (ún. tengelyek) mentén fekteti le. Annak a tengelynek a célja, a m e l y h e z a z a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i k i f i z e t é s e k t a r t o z n a k, a kör nyezet és a táj állapotának fejlesztése a ter mőföld- gazdálkodás támogatása révén. A c é l o k száma túl nagy és azok igen összetettek 2 2. M inden tagállamnak nemzeti stratégiai ter vet kell benyújta - n i a, é s e b b e n s zere p e l n i e k e l l a z Euró p a i M e zőgazdasági Vi - dékfejlesztési Alap és az érintett tagállam k iemelt cselek vési prioritásainak, figyelembe véve a közösségi stratégiai iránymutatások at, a vidékfejlesztés konk rét céljait és a rendelkezésre álló pénzügyi források at is. A vidékfejlesztési programok nak biztosítaniuk kell, hogy az Unió vidékfejlesztési támogatásai hozzájáruljanak a közösségi stratégiai iránymutatások ban és a n e m zeti s t ratégiai ter ve k b e n l e fe k tetett p r i o r i t á s o k h oz é s célok h oz. A p ro gramok n a k a d a tok a t k e l l k özölniük a z e g ye s tengelyek ről, valamint a tengelyek mentén javasolt intézkedések ről, ideér t ve elsősorban azok at a konk rét és ellenőrizhető célok at, amelyek lehetővé teszik a program előrehaladásának, hatékonyságának és eredményességének a mérését.

20 18 A z andalúziai programhoz tar tozó agrár-környezetvédelmi intézkedés rendk ívül sok célt tűz k i, megne - hezítve ezáltal az eredmények mérését 2 3. A különböző programdokumentumok ban szereplő, agrár- környe zetvé d e l m i k i f i zetések h e z re n d e l t célok a l a p j á n g y a k ran rendk ívül bonyolult keretrendszer jön létre. Ezt jól szemlélteti Andalúzia példája. A nemzeti stratégiai ter v 20 kör nyezet vé - delmi célkitűzést tar talmaz. Ezt a vázat a vidékfejlesztési program úgy ülteti a gyakorlatba, hogy az agrár-környezetvédelmi k ifizetések ről egy nyolc célk itűzést tar talmazó általános szak aszt közöl; a nyolc célk itűzés a korábban leír t 20 céltól vagy eltér, vagy általánosabbra fogalmazza át azok at. 24. A v i d é k f e j l e s z t é s i p r o g r a m e z e n k í v ü l a 1 5 a g r á r - k ö r n y e - z e t v é d e l m i c é l p r o g r a m m i n d e g y i k é h e z c é l o k a t t ű z k i ( ö s z - s z e s e n e t ), a m e l y e k s z i n t é n n é h a r é s z b e n, n é h a t e l j e - sen eltérnek az általános részben megfogalmazott céloktól. A z átfogó keretrendszer t, és annak részeként a stratégiai környe zeti é r tékelést 1 0 é s a z e l őzetes é r tékelést 1 1 i s f i g yelembe vé ve, a célok re n d k í v ü l n a g y s z á m a m e gnehezíti a z e re d m é - nyek mérését. 10 A stratégiai környezeti értékelés az előzetes értékelés része (lásd: 11. lábjegyzet), és a 2001/42/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben ( stratégiai környezetvédelmi értékelési irányelv ) (HL L 197., , 30. o.) szereplő környezeti értékelés követelményének felel meg. 11 Az előzetes értékelés a vidékfejlesztési program összeállítási folyamatához tartozik; célja a költségvetési források minél optimálisabb elosztása és a program minőségének javítása A Számvevőszék megállapította, hogy a vidékfejlesztési programok ban szereplő célok az egyedi, mérhető, illetve megfele - lően időzített k ategóriák nak nem felelnek meg. A tagállamok általában olyan nem konk rét k ifejezéseket használtak a célok megfogalmazásához, mint csök kent, megvéd, hozzájárul, stb. Sokszor azokban az esetekben sem tör tént számszerűsítés, amikor pedig az megvalósítható lett volna ( pl. 20%- k al csökkenteni). A z olyan célok például, mint amilyeneket Lengyelország alk almazott az agrár-környezetvédelmi célprogramok k al k apcsolatban ( megfelelő talajhasználat és víz védelem ), nem ellenőrizhetők. A célok mellett továbbá nem határoztak meg alapszinteket, amelyek bemutatnák az agrár-környezetvédelmi k i f i zetések b e ve zetése e l ő t t i á l l a p o tot, é s h atáridőt s e m a d - t a k m e g a vé gre h a j t á s h oz. I l ye n h i á nyo s s á g o k at valamenny i ellenőrzött tagállamban találtunk, és ezek miatt nehéz annak megítélése, hogy a célok at valóban elér ték- e vagy sem.

21 Ugyanak kor találtunk példák at egyedi és mér hető célk itűzé - s e k re i s. Své d o r s z á g b a n a z a grár-környe zetvé d e l m i célok a z ú n. n e m zeti k ö r nyezetminőségi c é l k i t ű zések c s o p o r t j á b a i l - l e s z k e d n e k, a m e l yeket a s véd p a r l a m e n t b e n fo g a d o t t el. A célk itűzések 2020-ra szólnak, de a legtöbb célhoz köztes, 2010-re vonatkozó célok at is rendeltek. 27. A legjobb példák at az ún. eredményorientált célprogramok szolgáltatták, amelyek megvalósítása a helyszínen köz vetlenül megfigyelhető eredményeket hoz. Andalúziában, Piemontban é s Fr a n c i a o r s z á g b a n e zek a c é l p rogramok a g a zdálkodásból való eltűnéssel fenyegetett fajták védelmére irányultak (lásd: 2. ké p). A R a j n a - P f a l z t a r tomány b a n é s Franciaországban a l - k almazott célprogramok, amelyeket a követendő példák k ap - c s á n e l l e n ő r i z t ü n k, a l e g e l ő g a z d á l k o d á s t é r i n t e t t é k ( l á s d : 3. h á t t é r m a g ya rázat). 2. k é p : Pé l d a a g r á r - k ö r nye z e t vé d e l m i i n t é z k e d é s r e Fra n c i a o r s z á g b a n : gazdálkodásból való eltűnéssel fenyegetett lófajta ( Ardenni ) védelme. Európai Unió, forrás: Európai Számvevőszék.

22 20 A F E L S O R O LT KÖ R N Y E Z E T I P R O B L É M Á K N E M I N D O KO L J Á K E G Y É R T E L M Ű E N A Z AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I K I F I Z E T É S E K E T A vidékfe j l e s z t é s i pro g r a m o k fe l m é r i k a k ö r n y e z e t i terhelést 28. A z e l l e n ő r zött v i d é k fe j l e s z tési p rogramok m i n d e g y i k e m e g- á l l a p í t o t t a, h o g y m e l y e k a f e n n á l l ó k ö r n y e z e t i p r o b l é m á k. A k ö r nyezeti t e r h e l é s e l s ő s o r b a n a k ö v e t k e z ő k b ő l a d ó d o t t : a biodiver zitás csök kenése, a vízminőséget fenyegető veszé - lyek, talajerózió, légszennyezés és az éghajlat változás. A környezeti problémák beazonosításához elsősorban a közösségi s t ratégiai i rány m u t atások at ve t ték a l a p u l, a m e l ye k b e n a Ta - n á c s a a s v i d é k fe j l e s z t é s i p r o g r a m o z á s i i d ő s z a k uniós prioritásait fejti k i A nyolc ellenőrzött vidékfejlesztési programból héthez csatoltak a beazonosított környezeti problémák at ábrázoló térképe - ket. A tagállamok általában rendelkezésre tudtak bocsátani do - kumentumokat (pl. adatokat vagy tanulmányokat) a környezeti terhelésre irányuló elemzésük alátámasztására. Ezt szemlélteti pl. a piemonti vidékfejlesztési program, amely a talajt fenye - gető különböző veszélyeket (a talaj szer vesanyag tar talmának csök kenése, tömörödés, szennyeződés stb.) ábrázoló térképe - ket is tar talmaz. Az irányító hatóság szintén fel tudott mutatni a d a t o k a t, a m e l y e k a l a p j á n a r é g i ó t e l e p ü l é s é t ( i l l e t v e azok egyes részeit) a talajerózió veszélye szempontjából osztályozni lehetett, összesen három osztályba sorolva (kevesebb m i n t é v i 3 tonna/hektár, é v i 3 é s 1 5 tonna/hektár k özött, é s évi több mint 15 tonna/hektár). 30. Több ellenőrzött program azonban a környezeti problémák at általánosan mutatta be anélkül, hogy egyér telmű k apcsolatot teremtett volna az agrár-környezetvédelmi alintézkedések kel. Spanyolországban, Olaszországban és Franciaországban például néhány, a vidékfejlesztési programok ban beazonosított k ö r n y e z e t i p r o b l é m á h o z n e m t a r t o z o t t a g r á r - k ö r n y e z e t v é - d e l m i k i f i z e t é s. E z e k r e a z e s e t e k r e a p r o g r a m o k n e m a d t a k magyarázatot.

23 21 A k ö r n y e z e t állapota és a gazdálk o d á s i gyak o r l a t k ö z ö t t s z á m o s összefüggés létezik, amely e k e t azonban nehéz pontosan m e g á l l a p í t a n i 31. Annak ér tékelése, hogy az agrár- környezet védelmi célok at mil y e n m é r t é k b e n é r t é k e l, a t t ó l f ü g g, h o g y v a n - e k a p c s o l a t a z agrár-környezetvédelmi célprogramok és a környezeti problémák között. Az agrár-környezetvédelmi célprogramok több környeze - ti problémával ( víz, talaj, levegő, biodiver zitás stb.) k apcsolat - ban is nyújthatnak pozitív hatást. A környezeti problémákat nem l e h e t fo n t o s s á g i s o r rendbe á l l í t a n i, i l l e t ve r a n g s o rolni, m i vel olyan tényezőkhöz kapcsolódnak, amelyek mindegyike lényeges, ugyanak kor jellegében eltérő, és nem összehasonlítható. 12 A biodiverzitás és a magas természeti értékű területek fenntartása; a vízforrások védelme; az üvegházhatású gázkibocsátás csökkentése; a mezőgazdasági tevékenység fenntartása az olyan területeken, ahol a termelésből való kivonás veszélye fenyeget; valamint a földterület védelme. 32. Emiatt az ellenőrzött vidékfejlesztési programok nem vagy csak kevés információt nyújtanak a megállapított környezeti problé - mák viszonylagos jelentőségéről. Továbbá arra sem mutatnak rá, hogy milyen konk rét összefüggés áll fenn a problémák és a javasolt agrár- környezetvédelmi célprogramok között. Ebből adó - dóan nehéz ér tékelni, hogy a célprogramok milyen mér ték ben gyakoroltak hatást a konk rét környezeti problémák ra. A legtöbb t a g á l l a m e z é r t á t fo g ó a n, a c é l p rogramok ö s s z e s s é g é re n é z ve mérlegeli az agrár- környezet védelmi célok teljesülését. 33. A vidékfejlesztési programok ezér t k imondják, hogy a környe - zeti problémák és az agrár- kör nyezet védelmi címen támogatott gazdálkodási gyakorlatok között többszintű k apcsolat áll fe n n. A nyolc e l l e n ő r z ö t t p rogramból k e t t ő e z t ú g y o l d o t t a m e g, h o g y a k ö r nyezeti p ro b l é m á k é s a z a grár-környezetvé - delmi célprogramok közötti összefüggéseket köz vetlen, illetve köz vetett csopor tra osztotta. Piemontban például az egyik ellenőrzött agrár-környezetvédelmi célprogram (az integrált gazdálkodás támogatása, lásd: Kifejezésgyűjtemény) az elvárá - sok szerint az öt környezetvédelmi célk itűzés 12 közül négyhez j á r u l t h o z z á, e b b ő l a z o n b a n c s a k e g yet v á l a s z t o t t a k k i k ö z- vetlen és fő célk itűzésként (a vízminőség védelmét). Ez segít rávilágítani arra, hogy az agrár-környezetvédelmi k ifizetések milyen módon járulnak hozzá a keretrendszerben meghatáro - zott környezet védelmi célok hoz A megállapított környezeti terhelés és az agrár- környezet vé - delmi célprogramok köz vetlen összek apcsolására az egyik példa Lengyelországban volt megfigyelhető. A lengyel vidékfejlesztési program szerint a szélerózió veszélye a terület 28%-át fenyegeti. A tél folyamán talajborítás alk almazása olyan gazdálkodási gyakorlat, amely csök kenti többek között a szél á l t a l o k ozott t a l a j e róziót. E z t a g y a k o r l a tot a l e n g ye l v i d é k - fejlesztési program részeként az agrár- környezet védelmi k ifizetések is támogatják ( lásd: 3. ké p).

24 22 3. kép: Példa lengyel agrár-környezetvédelmi intézkedésre: a jobb oldalon növényborítás nélküli, széleróziónak kitett terület látható, míg a bal oldalon az agrár-környezetvédelmi célprogram keretében ültetett rozsföld látható, amely megvédi a talajt az eróziótól. Európai Unió, forrás: Európai Számvevőszék. P É L D Á K K É Z Z E L F O G H ATÓ KÖ R N Y E Z E T I H A S ZO N R A TÖ R E K V Ő G YA KO R L ATO K R A Egyér telmű szabályok a források elosztásakor 35. A k ö r n y e z e t i p r o b l é m á k m e g á l l a p í t á s á t k ö v e t ő e n a f o r r á s - e l o s z t á s t a n n a k f é n y é b e n k e l l m e g i n d o k o l n i, h o g y a z é r i n - tett területeken mek kora költséghatékonyság mellett érhető e l k ö r nyezeti h a s z o n. E t e k i n t e t b e n A n g l i a p é l d á u l A n g l i - á t a S z á mve vő s zék k öve tendő p é l d á k m e g tek i n tése céljából kereste fel olyan megközelítést alk almaz, amely alapszintű é s m a g a s a b b s z i ntű célpro gramok at k ü l ö n b öztet m e g. E z zel e g yé r telműbbé é s á t l á t h a tóbbá v á l t a k a z e re d m é nye k ( l á s d : 1. h á t t é r m a g ya rázat).

25 Az ellenőrzött tagállamok közül három szintén elkülönített költségvetési keretösszegeket alkalmaz a különböző típusú célprog - ramok hoz. M agyarország v idékfejlesztési programjában az áll, hogy az ország az alacsonyabb környezetvédelmi outputot elérő célprogramok ra nem k íván a keretösszegek 35%-nál többet költeni. Lengyelország vidékfejlesztési programjában a k ilenc célprogramból kettőre külön összegeket szánt. A z egyik a Natura területeken a ve s zélye z tetett m a d á r f a j o k é s természetes é l ő h e l yek védelmével fo g l a l k o z ó c é l p rogramra e l k ü l ö n í t e t t összeg a as időszak ra vonatkozó agrár- környezetvé - delmi k ifizetések teljes összegének a 19%-át teszi k i. Franciaor - s z á g a a s i d ő s z a k ra vo n atkozó k e re tösszeg 2 7 % - át az 5. háttérmagyarázatban leír t célprogramok ra különítette el. A z agr á r-k ö r n y e z e t v é d e l m i kifizetések k e l párhuzamos egy é b szak politikák nak nem szenteltek komoly figyelmet 37. A z agrár-környezetvédelmi k ifizetések a környezet védelmét és javítását célzó számos szakpolitik a egyikét jelentik. A tagál - lamok azonban szabályozási rendelkezések, különadók, illetve célzott képzések és tanácsadás révén is felléphetnek ezen a te - rületen. Ezek nek az alternatív lehetőségek nek a tanulmányo - zása révén ki lehetne mutatni, hogy az agrár-környezetvédelmi k ifizetések mely területen nyújtják a megállapított problémák kezelésének leghatékonyabb módját. 1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT A L A P S Z I N T Ű É S A M AG A S A B B S Z I N T Ű C É L P R O G R A M O K A N G L I Á B A N Angliában a tagállami hatóságok több különböző földrajzi területen is észleltek környezeti problémákat. A hatóságok elemezték, hogy melyik típusú célprogramnak (Angliában ezek alapszintű és magasabb szintű célprogramokra oszlanak) nagyobb a költséghatékonyága az elért környezeti haszon tekintetében. Az alapszintű célprogramok költségvetésének meghatározásakor ezért azt a célt tartották szem előtt, hogy a termőföld 70%-ára alapszintű agrár-környezetvédelmi szerződések vonatkozzanak. A költségvetés fennmaradó részét a magasabb szintű célprogramokra irányozták elő, és kilenc régió között osztották szét, azok mérete és környezeti tulajdonságai, valamint a programok kihasználtságának eddigi és a tervezett számadatai alapján. Minden régióban ún. célterületeket határoztak meg, amelyeket a magasabb szintű támogatási rendszeren belül fontossági sorrendbe állítottak olyan szempontok alapján, mint a biodiverzitás, a tájképi jelleg, a természeti erőforrások védelme (pl. az eróziótól) stb. Minden egyes célterület potenciális kedvezményezettjeit tájékoztatják a területen alkalmazható termőföld-gazdálkodási tevékenységekről. Az elért eredményeket külön erre a célra kidolgozott mutatókkal monitorozzák (lásd: 51. bekezdés).

26 A S z á mvevőszék m i n d ö s s ze k é t o l y a n p é l d á t t a l á l t ( Fr a n c i a- ország és Svédország), ahol a vidékfejlesztési programok ban tényleg megjelentek alternatív megoldások. A svéd vidékfejlesztési program szerint a műtrágya- és növényvédőszer- használat k áros hatásainak csök kentése terén a hatályos jogszabályi rendelkezések a legjelentősebb alternatív politikai eszközök k ö zé t a r t o z n a k. A p rogram e l ő rejelzést t a r t a l m a z a j ö vőben várható viszonyok ról, és előrevetíti az agrár- környezet védel - mi k ifizetések nek a jogszabály-módosítások fényében tör ténő á t a l a k í t á s á t. A f r a n c i a p rogram b e m u t a t j a a t a g á l l a m i é s a z uniós szak politik ák összefüggéseit, az agrár-környezetvédelmi k ifizetéseket pedig csupán egynek tek inti azon eszközök ( például tagállami rendeletek, adópolitik a stb.) közül, amelyek kel bizonyos problémák ( biodiver zitás, víz stb.) kezelhetők. 13 8/2008. sz. különjelentés: Eredményesen működik-e a kölcsönös megfeleltetés?, 60. bekezdés és 3. háttérmagyarázat. 39. Le n g y e l o r s z á g b a n é s N é m e t o r s z á g b a n ( B e r l i n, i l l e t ve B r a n - d e n b u r g ) a v i d é k f e j l e s z t é s i p r o g r a m o k n e m f e j t e t t é k k i, h o g y a z a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i k i f i z e t é s e k m i é r t j e l e n t i k a l e gmegfe l e l ő b b m ó d j á t a k ö r nye zeti i g é nye k k e zelésének. A z ü t k ö z ő s á v o k r a v o n a t k o z ó l e n g y e l a g r á r - k ö r nyezetv é d e l - m i c é l p rogramot p é l d á u l a refe renciaszinthez t a r t ozó ( l á s d : K i fe j e z é s g y ű j t e m é ny ) k ö l c s ö n ö s m e g fe l e l t e t é s k e retében i s végre lehetett volna hajtani. Erre a Számvevőszék egy korábbi jelentése is felhívta a figyelmet 13. A Z AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I P O L I T I K A E R E D M É N Y E I N E H E Z E N M O N I TO R O Z H ATÓ K A k ö z ö s fe l ü g y e l e t i és ér t é k e l é s i k e r e t r e n d s z e r előrelépést j e l e n t, azonban nem járul hoz z á elegendő releváns és megbízható a d a t létrejöttéhez 4 0. A as időszak ra vonatkozó vidékfejlesztési program o k k ö z ö s fe l ü g yeleti é s é r t é k e l é s i k e retrendszere j a v u l á s t j e l e n t a e l ő t t i h e l y zethez k é p e s t. A k e retrendszer több e k k özött o l y a n k özös m u t a t ó k a t í r e l ő, a m e l yeket a t a g á l- lamok nak bele kell építeniük a programjaik ba. A z output- és eredménymutatók at minden évben meg kell küldeni a Bizotts á g n a k. A B i z o t t s á g e z u t á n e l l e n ő r z i, h o g y a b e s z á m o l ó b a n s zereplő m u t a t ó k é s a d a t o k k övetkezetesek é s m e g b í z h a t ó - a k- e. E zen e l l e n ő r zések a l a p j á n a B i zottság s z á m o s h i á nyo s - ságot állapított meg, melyek közül elsősorban a hiányzó vagy helytelen adatok at, a különböző táblázatok közötti eltéréseket és a hibásan feltüntetett k iadások at kell megemlíteni.

27 A s z á mve vő s zék i e l l e n ő r zés a l á t á m a s z totta a B i zottság á l t a l észlelt hiányosságok at, és megállapította, hogy több tagállam nem megbízható adatok at bocsátott rendelkezésre. Andalúzi - ában például az output- és eredménymutatók nem voltak öszszefüggésben az agrár- környezetvédelmi k iadások k al. A Számvevőszék Franciaországban számos hiányosságra világított rá, többek között a Bizottságnak megküldött, as évre vonatk ozó t á b l á z atok b ó l e g ye s a d atok h i á nyoztak. A z a g yakorlat továbbá, hogy a táblázatok ba a szerződések lejár tát követően i s v e z e t n e k a d a t o k a t, a v a l ó s n á l n a g y o b b n a k t ü n t e t i f e l a z uniós k iadások révén elér t eredményeket. A lezár t támogatási mechanizmusok at Franciaország minden esetben úgy tek inti, hogy azok a programozási időszak végéig továbbra is kifejtik hatásuk at A k ö z ö s f e l ü g y e l e t i é s é r t é k e l é s i k e r e t r e n d s z e r b e o u t p u t -, e r e d m é n y -, é s h a t á s m u t a t ó k t a r t o z n a k. A t a g á l l a m o k n a k a p r o g r a m - v é g r e h a j t á s r ó l é v e s e l ő r e h a l a d á s i j e l e n t é s t k e l l k ü l d e n i ü k a B i z o t t s á g n a k, é s e b b e n a z o u t p u t - é s a z e r e d - ménymutatók nak is szerepelniük kell. A nyolc ellenőrzött tagá l l a m e s e l ő re h a l a d á s i j e l e ntésében s zere p l ő a d atok at a I I I. m e l l é k l e t t a r t a l m a z z a. A h a t á s m u t a t ó k t á g é s h o s s z ú távú hatások at mérnek, amelyeket az agrár-környezetvédelmi programból nyújtott támogatás mellett számos más tényező is befolyásol A z eredménymutató ( sikeres földgazdálkodással érintett te - rület ) k ülönösen nem k ielégítő. E z a mutató a gyakorlatban m e g e g yezik a t a g á l l a m o k á l t a l s zerepeltetett o u t p u t m u t a tó adataival ( sikeres AKG- beavatkozással ér intett terület ). Enn e k o k a, h o g y a t a g á l l a m o k n e m t e s z n e k k ü l ö n b s é g e t e k é t mutató között, és minden támogatott terület sikeresnek min ő s ü l. E m i a t t a k ö r nyezeti h a s z n o t n e m m o n i t o rozzák m e g- fe l e l ő e n : e l l e n ő r z é s ü n k o l y a n e s e t e k re m u t a t o t t r á, a h o l a z agrár-környezetvédelmi szerződés nem hozott eredményeket, m é g i s b e l e s z á m í t o t t á k a z e r e d m é ny m u t a t ó b a. A k ö v e t k e z ő s z a k a s z a r r a m u t a t p é l d á k a t, h o g y m i n d e z h o g y a n j avítható ( lásd: bekezdés). 14 Ezt az egyszerűsítést a közös felügyeleti és értékelési keretrendszerben fogadták el. Egyes célprogramok haszna már végrehajtásukkor érezhető, míg mások csak a támogatási rendszerek életciklusának végén hoznak érzékelhető hasznot. Mindez azt az egységes megközelítést eredményezte, amely feltételezi, hogy a hatások a támogatási mechanizmus lezárását követően is folytatódnak. Ez nem mindig van így, pl. akkor sem, ha egy termelő, aki öt évig támogatásban részesült azért, hogy áttérjen a biogazdálkodásra, a szerződés lejártával visszatér a hagyományos mezőgazdasági termeléshez. 15 A hatásmutatók a következők: a biodiverzitás-csökkenés visszafordítása, magas természeti értékű mezőgazdasági terület és erdőség fenntartása, a vízminőség javulása és hozzájárulás az éghajlatváltozás elleni küzdelemhez.

28 M i v e l a k ö z ö s f e l ü g y e l e t i é s é r t é k e l é s i k e r e t r e n d s z e r s z a b - v á n y o s í t o t t, a z / / E K t a n á c s i r e n d e l e t a r r a k ö t e l e - z i a t a g á l l a m o k a t, h o g y k o r l á t o z o t t s z á m b a n t o v á b b i k ü l ö n mutatók at alk almazzanak. Noha minden ellenőrzött tagállam programja tar talmazott további mutatók at, ezek mindegyiké - n é l h i á nyo s s á g o k at á l l a p í tottunk m e g. A l e g fő b b h i á nyo s s á - gok a következők voltak: a k iegészítő mutatók, bár szerepel - tek a v i d é k fe j l e s z tési p rogramok b a n, a b e s z á m o l ó k b a n n e m voltak fe l t ü n t e t ve, i l l e t ve k ö z ö t t ü k é s a m e g l é vő k ö z ö s m u- tatók között átfedés volt megfigyelhető, esetleg nem eléggé voltak konk rétak, sőt előfordult, hogy adott környezeti prob - l é m á k e s e t é b e n i l y e n e k n e m i s l é t e z t e k. U t ó b b i h i á nyossá - g o t s zemlélteti M a g y a rország e s e t e, a h o l s z á m o s a g r á r - k ö r- nye zetvé d e l m i célpro gram l é tezik m e g h atározott k ö r nye zeti problémák pl. a víz- és szélerózió komoly veszélye, a veszé - lyeztetett madár fajok védelme kezelésére. A vidékfejlesztési p rogramban a z o n b a n n e m d o l g o z t a k k i k ü l ö n m u t a t ó k a t a z ezek kel k apcsolatos hatások monitorozására. 16 A közös felügyeleti és értékelési keretrendszerben a következő alapmutatók szerepelnek az egyedi környezeti jelentőségű területekre vonatkozóan: magas természeti értékű mezőgazdasági terület és erdőség, nitráttal és növényvédőszerekkel szennyezett területek (érzékeny területek), talajerózióval fenyegetett területek, kedvezőtlen adottságú területek, külterjes gazdálkodási területek és Natura 2000 területek. A k ö z ö s fe l ü g y e l e t i és ér t é k e l é s i k e r e t r e n d s z e r n e k nem c é l j a a környezeti hatások ér tékelése 45. A z a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i k i f i z e t é s e k k ö r n y e z e t i h a s z n a a célterület j e l l e m zőitől f ü g g. Va n n a k o l y a n területek, a m e - lyek meghatározott, pl. a keretrendszer alapmutatói 16 között s z e r e p l ő k ö r nyezeti p r o b l é m á k k a l k ü z d e n e k, m í g m á s t e r ü - leteket nem terhelnek általános környezeti problémák. E zér t fontos figyelemmel követni, hogy a pénzösszegeket pontosan mire költik. Ennek ellenére a tagállamok általában nem monitorozták, h o g y a t á m o g atások at e g y a d o t t területen h o g yan használták fel. Egyes tagállamok vidékfejlesztési programjában például az állt, hogy prioritást élveznek a Natura 2000 terüle - teken megvalósítandó agrár-környezetvédelmi intézkedések. Arról azonban nem tudtak információt adni, hogy ténylegesen mek kora összeget költöttek ezek re a területek re.

29 A z a grár-környe zetvé d e l m i célpro gramok k ö r nye zeti h atásai k öve telményszinttől é s a területtípustól f ü g g ő e n j e l e ntősen eltérhetnek. A közös monitoring- és ér tékelési keretszabályok a zonban a z o u t p u tok ró l é s a z e re d m é nye k rő l való b e s z á m o- láskor ezt nem veszik figyelembe. M inden adatot összeadnak, f ü g g e t l e n ü l attól, h o g y a zok h atása g ye n g é b b vagy j e l e ntős e b b - e. K o n k ré t a n a r ró l van s zó, h o g y a s zélesebb területen korlátozottabb hatást k ifejtő célprogramok adatait összeadják olyan célprogramok adataival, amelyek általában nagyobb környezeti haszonnal járnak, de csak egy adott területen. Ennek egyrészt az a következménye, hogy a beszámolóban nagyobb m é r t é k b e n e s n e k l a t b a a s z é l e s e b b k ö r b e n a l k a l m a z o t t c é l - programok, másrészt az, hogy az uniós szinten összesített ada - tok nem ér telmezhetők ( lásd: 2. háttérmagya rázat). 2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT P É L D A É R T E L M E Z H E T E T L E N Ö S S Z E S Í T E T T A D ATO K R A Az Andalúziában (Spanyolország) alkalmazott 15 célprogram egyike méhészeteket támogat, és célja a biodiverzitás megőrzése, valamint a mezőgazdasági területeken kívüli növény- és állatvilág védelme. Ennek az alapszintű célprogramnak a keretében a kedvezményezettek hektáronként 21,40 EUR összegű támogatásban részesülnek. Andalúzia beszámolója szerint 2008-ban az Unió forrásaiból erre 7,9 millió eurót fordítottak, amelyet 1540 szerződés keretében hektárnyi területen használtak fel. A Bizottság jelentései szerint ez a célprogram önmagában az uniós szintű agrár-környezetvédelmi kiadások teljes összegének több mint 3%-át teszi ki 17. Andalúziában egy másik célprogram a biogazdálkodásra vonatkozik. A hektáronkénti támogatási arány termesztett növénytől függően 123,10 és 600 EUR között mozog. Andalúzia terveiben évente 4000 termelő támogatása szerepel, ami gazdaságonként 15 hektáros átlagos mérettel számolva hektárnak, a teljes uniós összeg 0,3%-ának felel meg. Uniós szinten e két adatot ( ha és ha) összeadják, ami nem értelmezhető. Egy méhészeti szerződés jellemzően 250 méhkasra vonatkozik, és 500 hektárként szerepel a beszámolókban. A biogazdálkodás esetében hasonló adathoz több mint 33, igen szigorú feltételeknek megfelelő termelő szükséges. 17 Az agrár-környezetvédelmi kifizetések által támogatott fizikai terület (lásd: Kifejezésgyűjtemény).

30 A számvevőszék i ellenőrzésre a programozási időszak kezdete u t á n több m i nt h á ro m é v ve l k e r ü l t s o r. A e s i d ő - s z a k ra vo n atkozóan a B i zottság é s a t a g á l l a m o k k e vé s i n fo r - mációval rendelkeztek az agrár-környezetvédelmi k ifizetések k ö r nyezeti h a s z n á ról. A t a g á l l a m o k á l t a l á b a n e g yetér t e t t e k a Számvevőszékkel abban, hogy a közös monitoring- és ér téke - lési keretszabályok ebben a tek intetben nem adtak elégséges információt. Néhány tagállam, valamint a Bizottság arra hivatkozott, hogy ezt a kérdést a programér tékelések fogják vizsgálni. A környezeti haszonnal k apcsolatos információk ra azonban s z ü k s é g v a n m i n d a z a g r á r - k ö r nyezetvédelmi c é l p rogramok irányításához, mind az ér tékelések szilárd megalapozásához. A k ö z ö s monitoring- és ér t é k e l é s i k e r e t s z a b á l y o k o n kívül is akadtak példák követendő monitorozási módszerek re 48. Három, a követendő példák ra irányuló helyszíni ellenőrzésünk s o rán többek k özött a m o n i toring területén t a l á l t u n k b e vált g y a k o r l a t o k a t. M i n d e n e s e t b e n s z i g o r ú b b k ö vetelményeket állító célprogramok ról volt szó, ahol a kör nyezeti haszon értékelése é s a z a r ró l v a l ó b e s z á m o l á s a k özös m o n i toring- é s ér tékelési keretszabályokon k ívül tör tént. A közös monitoringé s é r t é k e l é s i k e retrendszeren b e l ü l i g e n k ö l t s é g e s l e n n e a z ilyen módszerek elterjesztése. Ennek költségéről és hasznáról azonban nem áll rendelkezésre becslés Franciaország konkrét földrajzi területekre, nevezetesen a vízgyűjtők re szabott víz védelmi célprogramot valósít meg (lásd: K i fe j e zésgyűjtemény ). A z i l yen területeken t a l á l h a tó g a zdaságok at külső tanácsadó ér tékeli. Ennek során a termelők által végrehajtandó konk rét intézkedéseket fogalmaznak meg, a m e l y e k a z t á n b e é p ü l n e k a fe l ü g y e l e t i r e n d s z e r b e. M i n d e n projekthez tar tozik egy monitoringter v, amelyet a hatóságok a p rojekt e l i n d í t á s a e l ő t t é r t é k e l n e k. A v í z b e n k é m i a i e l e m- zések révé n v i z s g á l j á k e g ye s s zennye zőanyagok ( p l. fo s z fo r ) jelenlétét. A monitoringter v tar talmazza a vizsgálatok számát és gyakoriságát, az érintett folyók at és az illetékes szer veket. Ezek a rendelkezések lehetővé teszik a célprogram környezeti hatásainak pontos ér tékelését.

31 A németországi Rajna-Pfalz tar tomány 2007-ben két agrár-környezetvédelmi célprogramot indított el, amelyek célja a magas természeti ér tékű legelők fenntar tása volt. A célprogram vár t eredménye a legelők egyes növény- és állatfajainak védelmére irányul. E célprogramok monitoringjára szabványosított adatszer zési módszer révén kerül sor ( lásd: 3. h á t t é r m a g ya rá z a t). 3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT P É L D A E R E D M É N YO R I E N TÁ LT C É L P R O G R A M M O N I TO R I N G J Á R A Az alapkövetelmény (a célprogramtól függően) négy nyolc indikátornövény dokumentált megléte, melyeket egy előre meghatározott fajokat tartalmazó listáról kell kiválasztani. A minimális gazdálkodási követelmények mellett a termelők minden olyan gazdálkodási gyakorlatot alkalmazhatnak, amelyre szerintük az előírt eredmény eléréséhez szükség van. A termelőknek meghatározott módszerekkel kell nyilvántartást vezetniük a növények meglétéről. Az indikátornövényeket egy olyan sávban számolják meg, amelynek hosszúságát az adott terület leghosszabb átlója jelenti, szélessége pedig két méter. Ezt a sávot három szakaszra osztják, és az egyes szakaszokban található indikátornövényeket külön-külön veszik nyilvántartásba. A gyűjtési módszert az alábbi fotó illusztrálja. Forrás: Landesamt für Umwelt, Wasser wir tschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: PAULa - Vertragsnaturschutz Grünland - Kennarten, Mainz 2008, 8. o.

32 A n g l i á b a n a m a g a s a b b s z i n t ű c é l p rogramok e s e t é b e n ( l á s d : 1. h á t t é r m a g ya r á z a t), a termelők kel kötött megállapodások siker t jelző mutatók at is tar talmaznak. Ezek biztosítják, hogy a gazdálkodó, illetve a közszer vezet szakér tője figyelemmel kísérhesse, hogy a környezetvédelem terén elér ték- e az eredményeket. Ezeket a mutatók at a megállapodásban szereplő mind e n e g ye s g a zdaságra é s m i n d e n e g ye s g a zdálkodási m ó d ra kidolgozzák. A mutatók olyan időbeni, konkrét és számszerűsített elemeket tar talmaznak, amelyek hez képest a teljesítmény a g a zdálkodási e l ő í r á s o k m e g fe l e l ő a d a p t á l á s ával j avítható. A z i l yen m u t a t ó k p é l d á u l, a z 1. ké p e n l á t h a t ó g a z d á l k o d á s i g y a k o r l a t o k e s e t é b e n ( b e v e t e t l e n t á b l a v é g i fo r d u l ó s á v é s v a d o n é l ő m a d a r a k s z á m á r a m a g g a l b e v e t e t t s á v ) : 5 % é s 50% közötti területet tak arjanak meghatározott széles levelű növények, köztük legalább három szántóföldi célnövényfajta, illetve a parcellák nak tar tós vetőmag-utánpótlást kell bizto - s í t a n i u k e g é s z télen át, e g é s zen fe b r u á r i g. A h atóságok minden évben adott számú megállapodásra vonatkozóan értékelik a siker t jelző mutatók at. A T E R M E LŐ K E T M E G F E L E LŐ I R Á N YM U TATÁ S O K É S KO R R E K T TÁ M O G ATÁ S I Ö S S Z E G E K S E G Í T I K - E? 52. A t e r m e l ő k n e k i s m e r n i ü k k e l l a k ö r nyezeti p r o b l é m á k a t, é s tudniuk kell, hogy e téren mit várnak el tőlük, valamint hogy a z a g r á r - k ö r nyezetv é d e l m i c é l p r o g r a m o k e l ő í r á s a i t h o g y a n k e l l a l k a l m a z n i. E z e k n e k a z i n f o r m á c i ó k n a k a m e g s z e r z é - s é h e z a t e r m e l ő k n e k t á m o g a t á s ny ú j t h a t ó. A S z á mvevőszék m e g v i z s g á l t a, h o g y ny ú j t o t t a k- e, é s h a i g e n, h o g y a n, o l y a n támogatások at, mint pl. a képzések, a tanácsadás és az információnyújtás, valamint hogy a támogatások eredményességét ér tékelték- e és a bevált gyakorlatok révén javították- e. 53. A z a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i c é l p r o g r a m o k b a n a t e r m e l ő k ö n k é n t e s a l a p o n v e h e t n e k r é s z t, e z é r t a h h o z, h o g y a c é l - p r o g r a m o k k e l l ő e n v o n z ó a k l e g y e n e k a t e r m e l ő k s z á m á r a, megfelelő pénzügyi támogatást kell nyújtani, kerülve ugyanak kor a túlkompenzációt. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a programokban szereplő támogatási összegeket helyesen számították- e k i, és azok at megfelelő tényezők támasztják- e alá, valamint hogy a kiszámításkor megkülönböztették- e a regionális és a helyi feltételeket, és figyelembe vették- e a környezeti hatások at is.

33 31 A T E R M E LŐ K E T Á LTA L Á B A N M E G F E L E LŐ I R Á N YM U TATÁ S O K S E G Í T I K, DE A BEVÁ LT G YA KO R L ATO K T E R J E S Z T É S E J AV Í TÁ S R A S ZO R U L 54. A S z á m v e v ő s z é k m i n d e n f e l k e r e s e t t t a g á l l a m b a n a z t á l l a - p í t o t t a m e g, h o g y a z a l a p m e c h a n i z m u s o k r a v o n a t k o z ó a n a k e d ve z m é nye zettek n e k a m e g l é vő k özigazgatási h á l óza - tok bevonásával valóban k aptak útmutatást és képzéseket, i l l e t ve t a n á c s a d á s t. Á l t a l á n o s t á j é k o z t a t á s ny ú j t á s á r a t a l á l- k o z ó k, p rospektusok é s i n t e r n e t e s o l d a l a k révén k e r ü l t s o r. Részletesebb tájékoztatást és útmutatást a közszer vek, illetve s z a k é r t ő k a d t a k, t a n fo l y a m o k v a g y s z a k m a i s e g í t s é g ny ú j t á s keretében. Az agrár- környezetvédelmi célprogramok jobb végrehajtása érdekében valamennyi felkeresett tagállam igénybe ve t t vagy i g é ny b e ter ve zett ve n n i e g yé b, többny i re k é p - zésre vagy tájékoztatásra irányuló vidékfejlesztési intézkedé - seket. Svédországban majdnem minden az agrár- környezetvé - delmi k ifizetések ben részesülő mezőgazdasági üzem részt vett ilyen képzésben. 55. Emellett a legtöbb tagállamban a szigorúbb követelményeket b e t a r t ó k e d vezményezettek e g yedi ú t m u t a t á s t i s k a p t a k. E z általában egy szakér tő által elkészített környezetvédelmi ter v formáját öltötte, amelyhez a szakér tő előzetesen megtekintette a g a zdaságot, é s m e g á l l a p í totta a n n a k k ö r nyezeti j e l l e m zőit (élőhelyek, tavak, érzékeny területek stb.). A ter v a legmegfe - lelőbb gazdálkodási módok alk almazásához nyújt útmutatást. Svédországban, Brandenburgban, Lengyelországban és Franciaországban például a meghatározott területek biodiverzitásának védelmét c é l zó c é l p rogramok n á l k ö t e l e z ő a z e g yes e s e t e k re külön k idolgozott természet védelmi ter vek alk almazása. A bevált gyakorlatok at csak csekély mér ték ben terjesztik, és a termelők is kevés visszajelzést k apnak 56. A b e v á l t g y a k o r l a t o k t e r j e s z t é s e a z ü g y i n t é z ő k é s a k e d - vezményezettek s z á m á r a ny ú j t o t t ú t m u t a t á s e g y i k fo r m á j a. A Bizottság olyan fórumok at vezetett be, mint pl. az Európai Vidékfejlesztési Hálózat, amelynek célja a bevált vidékfejlesztési gyakorlatok gyűjtése, terjesztése és megszilárdítása uniós szinten. A z agrár-környezetvédelem terén azonban ez csak korlátozottan működött, a meglévő rendszerek révén ugyanis csak kevés konk rét példa adódott bevált gyakorlatok ra.

34 A számvevőszéki ellenőrzés rámutatott, hogy tagállami szinten az illetékes közigazgatási hatóságok az agrár- környezetvédelmi szerződés megkötése után csak r itk án adtak visszajelzést az elér t eredmények ről a kedvezményezettek nek. A 203 ellenőrzött szerződésből álló mintában ez mindössze 2% esetében volt így. A visszajelzés nyújtása hozzájárulhat, hogy a termelő tájékozottabb legyen a végrehajtandó célprogram környezeti hatásaival k apcsolatban, különösen, ha új módszerek re tér t át. H I Á N YO S S ÁG O K J E L L E M Z I K A Z AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I K I F I Z E T É S E K TÁ M O G ATÁ S I Ö S S Z E G E I N E K M E G Á L L A P Í TÁ S ÁT A beve z e t e t t eljár á s o k nem akadály o z z á k meg a támogatási összegek k iszámításakor előforduló hibákat és hiányosságokat 58. Programjuk ban a tagállamok nak be kell mutatniuk a számítás o k n á l a l k a l m a zott m ó d s zer t a nt é s a gro n ó m i a i fe l tevé s e k e t. Részletes számadatok és segédszámítások megadása azonban nem kötelező, és ezeket a program nem is mindig tar talmazz a. A p rogramban továbbá i g a zolni k e l l, h o g y a z i l l e tékesek a számítások hoz tőlük független szer vektől megfelelő szakértői segítséget k aptak, ezt azonban nem mindig bizonyították. I tt követendő példaként említendő Piemont régió programja, a m e l y részletesen l e í r j a a k a p o t t s z a k é r tői s e gítséget. A s e - g í t s é g k i t e r j e d t a s z á m í t á s o k h e l y e s s é g é n e k e l l e n ő r z é s é r e, valamint a vonatkozó jogi előírások betar tásának ér tékelésé - re i s. A p rogramjóváhagyási e l j á r á s o k részeként a B i z o t t s á g e l l e n ő r i z te a t á m o g a t á s o k ö s s zegeit. A z e l l e n ő r zés a zonban k izárólag a számítások elfogadhatóságára korlátozódott A fenti eljárásokból nem következett, hogy a támogatási összegek k iszámításakor ne fordultak volna elő hibák és hiányosságok. Ak ár 8,5%- os eltérést is eredményező egyszerű számítási hibák fordultak elő Andalúzia, Piemont és Svédország számí - tásaiban. A műtrágya korlátozott használatából származó költségmegtak arítást és hasonló releváns tényezőket nem vettek megfelelően figyelembe a számítások során. Ezen felül egyes tagállamok elavult adatok at használtak fel a támogatási ös z- szegek alapelemeinek k iszámításához; Lengyelország például a as adatok alapján számította k i az elmaradt be - vételeket, pedig a bevételek azóta jelentősen nőttek.

35 A bevezetett eljárások azt sem szűrik k i, hogy a kedvezménye - zettek ne részesüljenek agrár-környezetvédelmi kifizetésekben olyan mezőgazdasági módszerekér t, amelyeket már korábban is alk almaztak. Andalúziában a méhészek az agrár- környezetvédelmi célprogram keretében támogatást k apnak azér t, hogy tevékenységeikről az egyébként is fennálló adatrögzítési elő - írások k al nagyrészt megegyező naplót vezessenek. A z egyik felkeresett projektnél a méhész 1770 eurót k apott ennek a kö - telezettségnek a teljesítéséér t, amely a gyakorlatban néhány sor naplózásában merült k i (lásd: 4. ké p). 4. kép A Számvevőszék által Spanyolországban felkeresett méhész gazdálko dási naplója. A méhkasok szállításának naplózását az uniós agrárkörnyezetvédelmi célprogram mint gazdasági gyakorlatot támogatja.