JELENTÉS a természeti katasztrófák megelőzésére való felkészülés ellenőrzéséről

Átírás

1 JELENTÉS a természeti katasztrófák megelőzésére való felkészülés ellenőrzéséről május

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V 14 69/ Témaszám: 718 Vizsgálat-azonosító szám: V-0188 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Hudik Zoltán számvevő igazgatóhelyettes Az ellenőrzést végezték: dr. Pataki Magdolna számvevő tanácsos, tanácsadó dr. Márkus Gábor számvevő tanácsos, főtanácsadó Illés Lajos vízgazdálkodási és környezetvédelmi szakmérnök, külső szakértő dr. Király László számvevő tanácsos, tanácsadó Domonkosné Kurilla Edit számvevő tanácsos Nagy László vízgazdálkodási és környezetvédelmi szakmérnök, külső szakértő Vásárhelyi Zoltán számvevő tanácsos Kriston Vízi János számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések címe: sorszáma: Jelentés a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium fejezet pénzügyi-gazdasági [336] ellenőrzéséről (1996) Jelentés a Vízügyi Alap működésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről (1997) [400] Jelentés a települési önkormányzatok vízrendezési és csapadékvíz elvezetési feladatai ellátásának és az ehhez kapcsolódó állami támogatás felhasználásának [9909] vizsgálatáról (1999) Jelentés a közbeszerzésekrõl szóló törvény végrehajtásának ellenõrzésérõl [0109] Jelentés a központi költségvetés területén mûködõ belsõ kontroll mechanizmusok ellenõrzésérõl [0115] Jelentés a Belügyminisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről [0215] Éves jelentések a központi költségvetés zárszámadásainak ellenőrzéséről (évente) Éves jelentések a központi költségvetés előirányzatai megalapozottságáról (évente) [9927][0024] [0126] [0232] [0329] [9839][9932] [0034][0241] [0338] Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 12 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A katasztrófák elleni védekezés szabályozási környezete A szabályozási rendszer működési mechanizmusa A feladatok és hatáskörök szabályozási háttere A Kormányzati Koordinációs Bizottság működése Az országos hatáskörű szervek szerepe A BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Az OKTVF működési sajátosságai Az országos hatáskörű szervek együttműködése A katasztrófavédelem országos információs rendszere A megelőzés tervezési rendszere A katasztrófavédelem tervezésének stratégiai háttere A megelőzés tervezésének megalapozottsága A veszélyeztetettség megállapítása A tervezés normatív megalapozása A hidrológiai katasztrófák megelőzésének finanszírozása A megelőzés feladatainak forrásai A vízkárelhárítás beruházásai A Tisza-völgy árvízi biztonsága Árvízvédelmi fejlesztési koncepciók A Vásárhelyi-Terv továbbfejlesztése A Felső-Tisza-vidéki vízügyi szerv felkészültsége A magyar-ukrán határvízi együttműködés tapasztalatai A magyar ukrán határvízi együttműködés előzményei Az árvízvédelmi rendszerek kiépítettsége Az árvíz- és belvízvédelem továbbfejlesztésének koncepciói A monitoring rendszer, a közös lokalizációs terv és a kutatás Tisza-völgyi ötoldalú együttműködés 84

4 MELLÉKLETEK 1./a melléklet: 1./b melléklet: Belügyminiszter 1-a-1/10/05. sz. levele Környezetvédelmi és vízügyi miniszter VKF-107/2005. sz. levele 2. sz. melléklet: Katasztrófák felosztása eredet és jelleg szerint 3. sz. melléklet: Nagyobb károkat okozó földrengések a mai Magyarország területén 4. sz. melléklet: Vízkárral veszélyeztetett területek Magyarországon 5. sz. melléklet: A KKB feladatai és szervei 6. sz. melléklet: Az árvízi védekezés országos szervezete 7. sz. melléklet: Katasztrófák árvíz, belvíz és esőzések miatti központi támogatások az önkormányzatoknak 8. sz. melléklet A védművek redukált műszaki igényszintű működtetési normatívái szerinti forrás- és létszámigény és a tervek szerinti lehetőségek között 9. sz. melléklet Redukált műszaki igényszintű forrásszükséglet és a tervek viszonya ben 10. sz. melléklet Vízügyi beruházások előirányzatai között 11. sz. melléklet A magyar-ukrán határvízi egyezmény területi hatálya 12. sz. melléklet A Felső-tiszai magyar-ukrán közös automata vízrajzi rendszer kiépítettsége 2004-ben 13. sz. melléklet A márciusi beregi árvízi elöntések következményei 14. sz. melléklet A évi ukrán töltésszakadások által elöntött magyar területek

5 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁNTSZ BM BM HÉK BM OKF BM ORFK BM VKH CEMAT EK ESzCsM EüM Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Belügyminisztérium BM Helyzetelemző és Értékelő Központ BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság BM Országos Rendőr Főkapitányság BM Védelmi és Koordinációs Hivatal European Conference of Ministers responsible for Regional/Spatial Planning - Regionális Tervezésért Felelős Miniszterek Európai Konferenciája Európai Közösség Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium Egészségügyi Minisztérium FETIKÖVÍZIG Felső-Tisza-vidéki Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság FÖMI Földmérési és Távérzékelési Intézet FpMüM Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium FVM Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium GKM Gazdasági és Közlekedési Minisztérium GPS Global Positioning System, Globális Helymeghatározó Rendszer HM Honvédelmi Minisztérium Hvt évi CX. törvény a honvédelemről ICPDR International Commission for the Protection of the Danube River Duna-védelmi Nemzetközi Bizottság IHM Informatikai és Hírközlési Minisztérium ISPA Instrument for Structural Programmes for pre-accession, környezetvédelmi és közlekedésfejlesztési projekteket támogató előcsatlakozási alap az EU csatlakozásra váró országok számára KAC Környezetvédelmi Alap Célelőirányzat Kat évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről KHVM Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (1990. IX VI. 24.) KIOP Környezetvédelmi és Infrastrukturális Operatív Program KJTB Természeti és Civilizációs Katasztrófák Elleni Védekezéssel Összefüggő Jogszabályokat Vizsgáló Tárcaközi Bizottság KKB Kormányzati Koordinációs Bizottság KOIR Katasztrófavédelmi Országos Információs Rendszer KÖVICE Környezetvédelmi és vízügyi célelőirányzat KÖVÍZIG Környezetvédelmi és vízügyi igazgatóság KöViM Közlekedési és Vízügyi Minisztérium (2000. VI. 25-től V. 26-ig) KvVM Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium (2002. V. 27-től) MBSZ Műszaki Biztonsági Szolgálat MeH Miniszterelnöki Hivatal 3

6 MH MHPK MK NATO NATO PfP NBS NFT NKÖM NKS OAH OKTVF OVF PHARE PM PVOP Pvt. RODOS RSOE SCEPC Seveso II. irányelv SQL Magyar Honvédség Magyar Honvédség parancsnoka Magyar Köztársaság North Atlantic Treaty Organization, Észak-atlanti Szerződés Szervezete NATO Partnership for Peace NATO Partnerség a békéért Nemzeti Biztonsági Stratégia Nemzeti Fejlesztési Terv Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma Nemzeti Katasztrófavédelmi Stratégia Országos Atomenergia Hivatal Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóság Elnevezés január 1-jétől. Országos Vízügyi Főigazgatóság (2003. december 31-ig. Jogutódja OKTVF) Poland-Hungary Assistance for the Restructuring of the Economy Pénzügyminisztérium Polgári Védelmi Országos Parancsnokság évi XXXVII. törvény a polgári védelemről Real-time, On-line, DecisiOn Support (system for off-site emergency management in Europe), Valósidejű, On-line Döntéstámogató Rendszer Rádiós Segélyhívó és Infokommunikációs Országos Egyesület Senior Civil Emergency Planning Committee - a NATO Felsőszintű Polgári Veszélyhelyzet Tervezési Bizottsága Az Európai Unió tanácsának többször módosított december 9-i 96/82/EK irányelve a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos baleseti veszélyek szabályozásáról. Az elnevezés az olaszországi Sevesoban 1976-ban bekövetkezett katasztrofális hatású vegyi üzemi balesetre utal. Szabványos informatikai adatlekérdező nyelv, Structured Query Language TACIS Technical Assistance for Commonwealth of Independent States - Szakmai Segítségnyújtás a Független Államok Közösségének UNDP United Nations Development Programme ENSZ Fejlesztési Program Vgt évi LVII. törvény a vízgazdálkodásról VICE vízügyi célelőirányzat VIR Vízkár-elhárítási Védekezési Információs Rendszer VÍZIG Vízügyi igazgatóság VITUKI Vízgazdálkodási Tudományos Kutató Intézet VKF Vezérkari Főnök VTT Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése (program) 4

7 ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Árvízi tározó: Árvízkár: Belterületi vízrendezés: Belvíz: Duzzasztómű: Elsőrendű árvízvédelmi vízilétesítmény: Hullámtér: Kockázat: Közcélú vízilétesítmény: Legjobb gyakorlat : olyan ideiglenes víztartásra szolgáló árvízvédelmi vízi létesítmény, amely elsődlegesen az élet- és vagyonbiztonság megteremtését (vész-, szükség- és árapasztó tározó), továbbá egyéb hasznosítási célok elérését is szolgálja. Árvízvédelmi célú elárasztására csak rendkívüli árvízi esemény esetén kerül sor. az olyan károsodás, amelyet az állandó vagy időszakos jellegű természetes vízfolyások, valamint az állandó jellegű természetes vagy mesterséges tavak (víztárolók) medréből kilépő vizek (elöntések) okoznak. a települések belterületi csapadékvizének rendezett elvezetése, illetve a belterületen áthúzódó természetes vízfolyások rendezése, kezelése és fenntartása. sík vidéken csapadékból származó víz, amelyet a talaj nem tud befogadni és a terep mélyedéseiben összegyűlik. A folyóba való jutását az árvízvédelmi töltés megakadályozza. a folyó medrét keresztben elzáró műtárgy. A felduzzasztott víz az öntözés, hajózás, vízerő-hasznosítás céljait szolgálja. a vízfolyások mentén lévő vagy létesülő - a miniszter által fővédelmi művé nyilvánított három vagy több települést érintő (térségi) árvízvédelmi vonal (töltés, fal, magaspart, árvízcsúcs-csökkentő tározó, árapasztó csatorna), továbbá a folyó nyílt árterében fekvő település árvízmentesítését szolgáló körtöltés. az ártérnek azon része, amely a meder és az árvízvédelmi töltés közé esik. Ezen a területen az árvizek szabadon szétterülhetnek. egy esemény vagy cselekvési változat lehetséges negatívan értékelt következményeinek teljes leírása, beleértve a következmények súlyának és bekövetkezésük valószínűségének megmutatását is. A kockázat nem keverendő össze a valószínűséggel, mivel a kockázat az esemény méretének és valószínűségének ötvözete. (Így például az árvízi kockázat a védművek meghibásodásának/tönkremenetelének valószínűsége és a bekövetkező kárnagyság szorzataként számítható.) amely az államnak, illetve a helyi önkormányzatnak törvényben meghatározott vízgazdálkodási feladatait, a vizek kártételei elleni védelmet, a vízkészletek feltárását, megóvását, hasznosítását, pótlását és állapotának figyelemmel kísérését, a vízkészlettel való gazdálkodását szolgálja. Az Európai Unió, Norvégia, Svájc és a tagjelölt országok vízigazgatóinak ajánlása az árvízvédekezésre ( Az árvízmegelőzés, az árvízmentesítés és az árvízvédekezés legjobb gyakorlata, 2003.). Mentesített ártér: a folyók és egyéb vízfolyások melletti olyan területek, amelyek védelmére elsőrendű árvízvédelmi műnek minősített árvízvédelmi töltés épült. Mértékadó árvízszint: A mértékadó árvízszint értékére vonatkozó előírás szerint Magyarország folyóira a számított 100 éves átlagos visszatérési idejű évi legnagyobb jégmentes árvizet kell mértékadónak elfogadni. Kivételnek minősülnek Budapest, Győr, Szeged és az algyői olajmező védvonalai, amelyeket az 1000 év visszatérési időre méreteznek és az Esztergom déli országhatár Duna-szakasz, amelynél a védműveket az eddig előfordult legmagasabb jeges árvizek burkoló felszíngörbéjére tervezték. A magassági biztonságra vonatkozó előírás az előre nem látható esetekre, valamint a számítá- 5

8 Nem szerkezeti árvízvédelmi módszerek: Nyári gát: Nyílt ártér: Nyúlgát: Öblözet: Szerkezeti jellegű módszerek: Szükségtározó: Tetőzés: Töltés: Valorizáció: Vásárhelyi-Terv továbbfejlesztése: Védekezési készültség: Védmű: Veszélyhelyzet: Vízkárelhárítás: Vízgazdálkodás: sokat terhelő szakmailag elfogadható bizonytalanságokra tekintettel a mértékadó árvízszint felett általában 1,0 m, az országhatárt képező vagy metsző folyókon 1,2 1,5 m, Budapest területén 1,3 m. az árvizek elleni védelem olyan eszközei, amelyek nem igényelnek műszaki "szerkezeteket", létesítményeket, hanem szervezési, tervezési, pénzügyi, szabályozási, jogi stb. megoldásokra támaszkodnak. a hullámtéren épült, a fővédvonalnál alacsonyabb töltés, amely a mértékadó árvízszintnél alacsonyabb, és ezért gyakoribb árvíz ellen véd. a folyók és egyéb vízfolyások melletti olyan területek (völgyek), amelyek védelmére nem épült árvízvédelmi töltés, s így azokat a mederből kilépő víz szabadon elöntheti. a töltéskorona víz felőli szélére épített, ideiglenes jellegű, cm magas gát. Az árvízvédelmi töltésnél magasabb árvíz átömlését akadályozza meg. Földből, pallóból, homok- és földes zsákból is készülhet. az árvízvédelemmel kapcsolatos tervezés földrajzi egységei, olyan természetes terepalakulatok által határolt területek, amelyeket az árvíz úgy önthet el, hogy nem folyhat tovább más területekre, ami kitörő vizek esetén a lokalizáció alapját is képezi. az árvízvédelem védművek útján történő megvalósítása, pl. töltés, magaspart, zsilip, vízkormányzó művek, szivattyú stb. az árvizek vagy a belvizek átmeneti tározását lehetővé tevő létesítmény vagy erre a célra kijelölt terület, általában rét, legelő. a vízfolyás adott keresztszelvényében az egymást követő vízállások idősorában elért legmagasabb érték. olyan földmű, amely a terep fölé emelkedő árvíz szétterülését meghatározott területsávra, az úgynevezett hullámtérre korlátozza. az értékállóság megőrzése érdekében történői inflációkövetés. Vásárhelyi Pál készítette el a "Tisza folyó általános szabályozása tervezet"-ét, amely a Tisza szabályozásának alapjait jelentette (1846. március 28.). Elképzeléseinek egyes alapgondolatait felhasználva alakult ki ben a program. a veszély mértéke szerint meghatározott, a biztonság érdekben szükséges intézkedések megtételének intézményes kerete. Fokozatai a veszély mértéke szerint növekednek: I., II., III. és rendkívüli védekezési készültség. a vizek kártételei elleni védekezéshez szükséges vízilétesítmény. (vízügyi): a Pvtv. 2. -a (2) bekezdésének g) és j) pontja szerinti állapot (árvízvédekezés során, ha az előrejelzések szerint az áradó víz az addig észlelt legmagasabb vízállást megközelíti és további jelentős áradás várható, vagy elháríthatatlan jégtorlasz keletkezett, illetőleg, ha töltésszakadás veszélye fenyeget, illetve belvízvédekezés során, ha a belvíz lakott területeket, ipartelepeket, fő közlekedési utakat, vasutakat veszélyeztet és további elöntések várhatók). a károsan sok (árvíz, belvíz) vagy károsan kevés víz (aszály) elleni szervezett tevékenység. a vizek hasznosítása, hasznosítási lehetőségeinek megőrzése, a vizek kártételei elleni védelem és védekezés (vízkárelhárítás). Vízgyűjtő terület: a terület, amelyről a folyó felszíni és felszín alatti vizeit nyeri. 6

9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK JELENTÉS a természeti katasztrófák megelőzésére való felkészülés ellenőrzéséről BEVEZETÉS A katasztrófák bár különböző, civilizációs és természeti okokra vezethetőek vissza, és azokon belül jellegük is eltérhet egymástól általános megfogalmazásban az emberek életét, egészségét, anyagi értékeit, a lakosság alapvető ellátását, a természeti környezetet, a természeti értékeket veszélyeztetik, károsítják (2. sz. melléklet). A természeti eredetű (jellegük szerint a hidrológiai, geológiai, meteorológiai) katasztrófákat, mivel mindegyiket a természet valamely elemének a szokványostól szélsőségesen eltérő megjelenése okozza, általában az elemi csapások közé sorolják. Magyarország éghajlati-földrajzi adottságaira tekintettel alapvetően az árvizekkel, belvizekkel, szélsőséges időjárás okozta veszélyhelyzetekkel, kisebb mértékben a földrengésekkel (3. sz. melléklet), míg a nagykiterjedésű tőzegtüzekkel, bozóttüzekkel vagy vulkánkitöréssel igen kis valószínűséggel lehet/kell számolni. Nemzetközi összehasonlításban Magyarország vízkár veszélyeztetettsége Európában egyedülálló, megközelítően hasonló helyzetben csak Hollandia van. Az éghajlati és domborzati viszonyaink miatt bármely folyónkon és bármikor kialakulhatnak heves és tartós árvizek. Ezzel összhangban az árvízvédelmi művek hossza (4220 km, ebből a Tisza völgyében 2951 km) szintén meghaladja az egyes európai adatokat (Hollandiában: 1500 km, a Pó-völgyében: 1400 km, a Loire-völgyében: 480 km). Az ár- és belvizekkel veszélyeztetett területek nagysága együttesen megközelíti az ország területének mintegy felét. A mértékadó árvizek szintje alatt fekszik az ország területének csaknem egynegyede, ahol 700 településen 2,5 millió ember él. Itt helyezkedik el a megművelt földek harmada, a vasutak 32%-a, a közutak 15%-a és itt termelik a GDP 30%-át. Az árvízi elöntésnek kitett területeken kockáztatott vagyonérték több mint 5000 milliárd Ft (1999. évi adat). Statisztikai átlagok alapján 2-3 évenként kisebb vagy közepes, 5-6 évenként jelentős, évente pedig rendkívüli árvizek kialakulására lehet számítani. A jelentősebb árhullámok tartóssága folyóink felső szakaszain 5-10, a kisesésű középső és alsó szakaszokon napig is terjedhet. Különösen veszélyesek a Felső-Tisza és mellékfolyói, valamint a Kőrösök, ahol a nagyobb csapadékot követő 1-1,5 napon belül határainknál 8-10 métert is emelkedhet a vízszint. Emellett a szélsőséges vízjárás következtében árvíz, belvíz és aszály egyaránt, esetenként egy adott térségben egyidejűleg is előfordulhat (4. sz. melléklet). További kockázati elem, hogy a felszíni vizek 96%-a külföldről érkezik hazánk területére, így a vízgyűjtő területek döntő része a határainkon kívül terül el, ahol a beavatkozásokat befolyásolni csak korlátozottan, a határvízi együttműködések keretében van lehetőség. 7

10 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Katasztrófavédelem a különböző, így a természeti eredetű katasztrófák elleni védekezésben is azon tervezési, szervezési, összehangolási, végrehajtási, irányítási, létesítési, működtetési, tájékoztatási, riasztási, adatközlési és ellenőrzési tevékenységek összessége, amelyek a katasztrófa kialakulásának megelőzését, közvetlen veszélyek elhárítását, a lakosság élet- és vagyonbiztonságát, a mentés végrehajtását és a helyreállítás feltételeinek megteremtését szolgálják. A megelőzés minden olyan tevékenység vagy rendszabály alkalmazása, amely a katasztrófát előidéző okokat megszünteti vagy minimálisra csökkenti, a károsító hatás valószínűségét a lehető legkisebbre korlátozza. A katasztrófák elleni védekezés átfogó szabályozása csak 1999-ben valósult meg, amikor az Országgyűlés - az Alkotmányból, a nemzetközi egyezményekből eredő feladatokat szem előtt tartva - megalkotta a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló évi LXXIV. törvényt (Kat.). E törvény megfogalmazásában a katasztrófavédelem nemzeti ügy, a védekezés egységes irányítása állami feladat. A védekezést és a következmények felszámolását az erre a célra létrehozott szervek és a különböző védekezési rendszerek működésének összehangolásával, valamint a katasztrófavédelemben részt vevők bevonásával, illetve közreműködésével kell biztosítani. A Kat. adott felhatalmazást a Kormánynak, a belügyminiszternek, valamint a katasztrófavédelemben illetékes minisztereknek a meghatározott tárgykörök további szabályozására. A törvényi szabályozás a Kormány hatáskörébe utalta - a belügyminiszter elnökletéhez kötött Kormányzati Koordinációs Bizottság (KKB) létrehozásával - többek között a katasztrófák elleni védekezés irányításának és a végrehajtás összehangolásának megszervezését, a tervezés kormányszintű feladatainak végrehajtását, a megelőzés és a végrehajtás feladatainak tárcák közötti koordinációját (5. sz. melléklet). Ezek között a KKB feladata a Magyar Köztársaság katasztrófa veszélyeztetettségére, a katasztrófák hatása elleni védekezésre vonatkozó nemzeti stratégia, valamint a megelőzés és felkészülés éves nemzeti tervének, költségvetésének összeállítása is. A Kormány kapott felhatalmazást a katasztrófákkal kapcsolatos kölcsönös tájékoztatásra és segítségnyújtásra, valamint a megelőzés területén történő együttműködésre vonatkozó nemzetközi egyezmények megkötésére, mint amilyen a határvizekkel kapcsolatos vízgazdálkodási kérdésekről szóló, a Magyar Köztársaság Kormánya és Ukrajna Kormánya közötti Egyezmény volt. Az ebben foglaltak érvényesülésének ellenőrzése és értékelése képezte a Felső- Tiszavidék árvízvédelmi felkészültségére irányuló ukrán-magyar párhuzamos vizsgálat 1 alapvető célját. 1 Az Ukrán Ellenőrzési Kamara és a magyar Állami Számvevőszék elnökei közötti megállapodás alapján a természeti katasztrófák megelőzésére való felkészülés ellenőrzésével egy időben végrehajtott teljesítményellenőrzés, melynek ukrán, illetve magyar tapasztalatait a felek egyeztetik, majd közös jelentésben hoznak nyilvánosságra. (Felső-Tisza vidék: A Tokaj feletti Tisza szakasz és az itt betorkolló mellékfolyók.) 8

11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A Kat. szabályozása teremtette meg a jogi alapját a hivatásos állami tűzoltóság és a polgári védelmi szervezetek összevonásával egy új szervezeti felépítésben működő katasztrófaelhárító szerv, a belügyminiszter irányítása alá tartozó Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság (BM OKF) létrehozásának, melynek megyei igazgatóságai és kirendeltségei a helyi védekezésben töltenek be kiemelt szerepet. A BM OKF felelős a kompetenciájába tartozó valamennyi veszélyhelyzet (pl. tűz-, sugár-, vegyi eredetű) megelőzéséért, a káros hatások csökkentéséért és felszámolásáért, ugyanakkor más jellegű veszélyhelyzetek (pl. árvíz, földrengés) esetében a követő felelősség elve érvényesül (ezek megelőzésében az elsődleges szerep nem a katasztrófavédelmi szervezetekre hárul). A hidrológiai eredetű katasztrófák vonatkozásában a Kat. szerinti illetékes miniszter a vízgazdálkodásért felelős miniszter 2, a vízügyi szakterület illetékes országos hatáskörű szerve az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóság (OKTVF), melyen belül a Vízügyi Igazgatóság 12 regionális vízügyi igazgatóság szakmai irányítását és felügyeletét látja el. A vízkárelhárítással összefüggő feladatok átfogó szabályozása - a vízgazdálkodásról szóló évi LVII. törvény (Vgt.) megalkotásával - időben megelőzte a katasztrófavédelem szabályozását. A Vgt. írta elő többek között a vízgazdálkodás országos koncepciója kialakításának követelményét, a vizek kártételei elleni védelem érdekében a vízkár elhárítási tevékenység szabályozását, szervezését, irányítását, ellenőrzését, a helyi közfeladatokat meghaladó védekezést (6. sz. melléklet). A tulajdonra és a tulajdon működtetésére vonatkozó rendelkezések között határozta meg a törvény az állam kizárólagos tulajdonában lévő vízilétesítmények körét, mellyel e szabályozás tulajdonhoz kötött feladatmegosztást vezetett be, így a vízkárelhárítási feladatok ellátását is a tulajdonmegosztásból vezette le. A katasztrófavédelemben érintett szervezetek felkészülésének, katasztrófa elleni védekezésének költségeit az állam viseli, ami 2001-től a központi költségvetésben a katasztrófa-elhárításban résztvevő tárca, illetve országos hatáskörű szerv éves költségvetésében jelent meg. A Belügyminisztérium (BM) fejezetnél években jellemzően a BM OKF cím tartalmazott katasztrófavédelemmel kapcsolatos Mrd Ft-os nagyságrendű - előirányzatot. Ebből a kötött felhasználású támogatások (pl. jogharmonizáció, helyreállítás) miatt évi 5,8-8,6 Mrd Ft a cím gazdálkodási kerete, amiből évente mintegy 1-3 Mrd Ft kiadása tekinthető közvetlen megelőzési célúnak (monitoring rendszerek működtetése, lakossági tájékoztató kiadványok, a KKB Tudományos Tanács kutatási célú előirányzatai stb.). A természeti katasztrófák gazdasági következményeinek súlyát jelzi, hogy kárenyhítési, helyreállítási célokra a BM fejezeti kezelésű és központosított célelői- 2 A vízgazdálkodásért felelős miniszter, illetve minisztérium az elmúlt évtizedben többféle ágazati szerkezetben működött IX. 15-től VI. 24-ig a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (KHVM), VI. 25-től V. 26-ig a Közlekedési és Vízügyi Minisztérium (KöViM), május 27. óta a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium (KvVM) a vízgazdálkodásban illetékes szervezet. 9

12 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK rányzatokból az önkormányzatok között összesen közel 60 Mrd Ft támogatásban részesültek (7. sz. melléklet). A Tisza-völgy évek közötti négy rendkívüli árvízének védekezési, kárelhárítási és újjáépítési költsége mintegy 120 Mrd Ft volt. (A költségvetési adatok ez esetben csak a veszélyérzet nagyságrendjét szemléltetik a kárenyhítési, helyreállítási előirányzatok felhasználását ez az ellenőrzés nem érintette, mint ahogy nem tért ki a Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap működésére 3 sem). Az ország területének több mint felére kiterjedő, mintegy 16 ezer km 2 -es árterű tiszai vízrendszer árvízvédelmi műveinek rövid és középtávú fejlesztési feladatainak áttekintését követően 2003-ban határozott a Kormány a Vásárhelyi Terv Továbbfejlesztése (VTT) néven közismert koncepcióterv alapelveiről. Még ebben az évben rendelkezett az árvízi biztonság növelését, valamint az érintett térség terület- és vidékfejlesztését együtt kezelő összesen 130 Mrd Ft költségkihatású - program I. ütemében között - megvalósítandó feladatokról. Az EU ajánlásokhoz is igazodó, új kormányzati szemléletet tükröző programot a Tisza-völgy árvízi biztonságának növelését, valamint az érintett térség terület- és vidékfejlesztését szolgáló program (a Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése) közérdekűségéről és megvalósításáról szóló évi LXVII. törvény emelte jogszabályi szintre. A központi költségvetés fejezeteinél az Állami Számvevőszék korábbi ellenőrzései a katasztrófavédelmi, illetve a vízgazdálkodási szabályok érvényesülését - a Kat., a Vgt. és a Pvt. hatályba lépésére tekintettel alkalmanként érintették, ugyanakkor konkrétan a természeti katasztrófák megelőzésére történő felkészülési tevékenységre irányuló teljesítményellenőrzést a BM és a KvVM tárcáknál első alkalommal hajtottunk végre. Az ellenőrzés végrehajtására az Áht. 120/A. (1) bekezdésében, valamint az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. tv. 2. (1) és (3), valamint a 17. (5) bekezdésben foglaltak adtak jogszabályi alapot. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a Belügyminisztérium és a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium fejezeteknél: A) a természetes és az épített környezetet veszélyeztető természeti katasztrófák megelőzése és károsító hatásaik elleni védekezés egységes irányítási rendszerének kialakítása és működtetése, illetve az ennek érdekében alkalmazott rendszabályok eredményesen szolgálták-e a természeti katasztrófa esetén a károsító hatás kockázatának a lehető legkisebbre korlátozását; B) az ország katasztrófa-veszélyeztetettségével összhangban, a katasztrófák hatásai elleni védekezésnek megfelelően állították-e össze a megelőzés és felkészülés éves nemzeti tervét, annak költségvetését, célszerűen történt-e a 3 A Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap működésével kapcsolatos számvevőszéki véleményt A Magyar Köztársaság évi költségvetési javaslatáról szóló vélemény -ben [0449 sz. Jelentés] tettük közzé. 10

13 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK hidrológiai jellegű természeti katasztrófák megelőzését szolgáló költségvetési források felhasználása; C) a Tisza-völgy árvízi biztonsága érdekében hozott intézkedések és árvízvédelmi fejlesztések, valamint a tiszai országok együttműködése kiemelt figyelemmel az ukrán-magyar határvízi megállapodások betartására - képesek voltak-e kedvezőbb feltételeket teremteni az emberi-polgári lét és vagyonbiztonság veszélyeztetettségének csökkentéséhez, különös tekintettel a Felső-Tisza-vidék árvízvédelmi felkészültségének helyzetére; D) a korábban végzett számvevőszéki ellenőrzések katasztrófavédelemmel, illetve árvízvédelemmel kapcsolatos megállapításai és javaslatai hogyan hasznosultak, hozzájárultak-e a megtett intézkedések a természeti katasztrófák megelőzésére való felkészülés feltételeinek javításához. A teljesítményellenőrzés egyfelől rendszerszemléletű megközelítésben arra irányult, hogy a KKB, a belügyi, valamint a környezetvédelmi és vízügyi tárca az irányítási, adminisztratív szabályozási és ellenőrzési rendszerein keresztül képes volt-e hatékonyan befolyásolni a megelőzésre való felkészülést, a természeti, illetve konkrétan a hidrológiai katasztrófa esetén a károsító hatás kockázatának a lehető legkisebbre korlátozását. Másfelől a BM és KvVM szervek, illetve az irányításuk alatt álló intézményeknek a katasztrófák megelőzésével összefüggő tevékenységeit az eredményesség szempontjából, a tevékenységeik szándékolt és tényleges hatásának viszonya alapján értékeltük. Az árvízvédelem folyamatban levő fejlesztéseire, korszerűsítésére is tekintettel az eredményesség értékeléséhez viszonyítási alapként igyekeztünk felhasználni a korábban bekövetkezett árvizek után végzett szakmai elemzések tapasztalatait is. A helyszíni ellenőrzés a KKB állandó jelleggel működtetett szerveire (Titkárság, Veszélyhelyzeti Központ, Tudományos Tanács, védekezési munkabizottságok), a BM irányító tevékenységére, a BM OKF-re, illetve a KvVM vízügyi irányító tevékenységére és a miniszter irányítása alatt működő OKTVF-re, valamint annak szakmai irányítása alatt álló Felső-Tisza-vidéki Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (FETIKÖVÍZIG) tevékenységére terjedt ki a évtől a év első félévéig vonatkozó időszak folyamatainak áttekintésével. A végleges jelentést az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. tv. III. fejezet 25. (1) bekezdésének megfelelően észrevételezésre megküldtük Dr. Lamperth Mónika miniszter asszonynak és Dr. Persányi Miklós miniszter úrnak, akik a jelentésben foglaltakkal kapcsolatban észrevételt nem tettek. Jelezték, hogy a hatáskörükben teendő intézkedésekről a törvényes határidőben tájékoztatást adnak. A vonatkozó leveleket a Jelentés 1./a-b mellékletei tartalmazzák. 11

14 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Magas szintű jogszabály, amely egységesen szabályozza a közigazgatás központi (felső) és a végrehajtás (alsó) szintjén a katasztrófavédelem, ezen belül a megelőzés irányításának rendjét, évtől áll rendelkezésre. A katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló törvény (Kat.) amellett, hogy meghatározta az élet- és vagyonbiztonságot, a természetes és épített környezetet veszélyeztető természeti és civilizációs katasztrófák megelőzésének és károsító hatásai elleni védekezésnek az elveit és szabályait, az Alkotmányból és a nemzetközi egyezményekből eredő feladatok teljesítését is szolgálta. A katasztrófavédelem törvényi szabályozása jelentős előrelépésnek minősíthető mind az európai uniós jogharmonizáció folyamatát, mind a hazai katasztrófavédelem szervezeti rendezését tekintve. A Kat. a katasztrófák elleni védekezés irányítását, a megelőzés és végrehajtás összehangolását, a tervezés kormányszintű feladatainak végrehajtását a Kormány kompetenciájába adta, felruházva a munkavégzés operativitását jelentősen növelő hatáskörrel: meghatározhatta tagjainak és az érintett állami, közigazgatási szervek katasztrófavédelemmel kapcsolatos feladatait, a tárcák közötti koordináció eredményessége érdekében létrehozott Kormányzati Koordinációs Bizottság eljárási szabályait. A Kat. az általánosság szintjén határozta meg az illetékes miniszter felelősségét az ágazati feladatkörébe tartozó terület katasztrófavédelmével kapcsolatos tervező, szervező, irányító tevékenységeket illetően, konkrétan a megelőző védelmi feladatok ágazati végrehajtásának irányításában. Figyelembe véve, hogy a természeti katasztrófák megelőzésére való felkészülés alapvetően a hidrológiai jellegű katasztrófák esetében vehető számításba, így a vízkárok elleni védelem és védekezés szabályozásának felső szintjén a korábban, 1995-ben alkotott vízgazdálkodásról szóló törvény (Vgt.) is irányadó szabályozás. A természeti (hidrológiai) katasztrófákra vonatkozóan a hivatkozott törvények végrehajtásáról szóló kormányrendeletek írták elő a megelőzéssel és a felkészüléssel kapcsolatos intézkedési, ellenőrzési feladatok végrehajtását, szabályozták a vízügyi igazgatás központi szervezeteinek és területi szerveinek feladat- és hatáskörét, rendelkeztek a vizek kártételei elleni védekezés szabályairól. KHVM rendelet szabályozta az árvíz- és a belvízvédekezést. A katasztrófavédelem valamennyi felelős szereplője részére a veszélyhelyzet különböző fokozataihoz határozták meg az irányítói hatásköröket, melyek követése megkívánja a katasztrófahelyzeteket jellemző fogalmak közös és azonos értelmezésű meghatározását is. Ez az összhang azonban az ágazatok szabályozásai területén még nem vált teljessé. Az ezekben fellelhető hatásköri pontatlanságok hátrányosan befolyásolták a megelőzés és a felkészülés feladatainak végrehajtását is (beregi lokalizációs terv átadásának elmaradása, informá- 12

15 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK ciócsere akadozása), melyek szintén a szabályozások korrekciójának szükségességére irányítják a figyelmet. A szabályozások végrehajtási tapasztalatainak figyelembevételével a KKB határozata alapján (2002 decemberében) a katasztrófák elleni védekezéssel összefüggő jogszabályokat vizsgáló tárcaközi bizottságot (KJTB) alakítottak. A bizottsági munka azonban nem hozott eredményt az általános katasztrófavédelmi és a vízkárvédekezéssel összefüggő szabályozások tapasztalt ellentmondásainak feloldásában, nem kapott kellő hangsúlyt egyéb vízügyi problémafelvetések mellett az, hogy az aszálykatasztrófákhoz kapcsolható a mezőgazdasági aszálykárok csökkentését szolgáló - megelőzési feladatokat a vízügyikatasztrófavédelmi szabályozások még nem foglalták jogi keretekbe. (Az OKTVF Vízügyi Főigazgatósága a jogi hiányosság pótlására 2004-ben javaslatot dolgozott ki, azonban a kérdés rendezését a tárca a vízügyi törvény módosításának keretében tervezi.) A KJTB javaslatára a katasztrófavédelmi jogszabályok harmonizációjára irányuló tevékenységet a közigazgatási reform végrehajtása utáni időszakra halasztották. Sajátos szabályozási anomáliát jelentett a vízkár elleni védekezésben az önkormányzatok számára a védművekről való gondoskodásra, illetve a települési belvíz- és csapadékvíz-elvezetés megoldására vonatkozó - jogszabályi kötelezettség előírásának hiánya. Az utóbbi évek árvízi tapasztalatai élesebben rámutattak arra, hogy az önkormányzati illetőségű védművek esetenként szakmailag hibás megoldása, illetve elhanyagolt állapota számottevően befolyásolta az állami védekezés hatékonyságát, súlyosbítva az árvízi károkat és növelve a védekezési kiadásokat. A helyzet súlyosságára való tekintettel az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, a KöViM (és már 1999-ben az ÁSZ 1 is) egyaránt kezdeményezett intézkedéseket, de a PM és a BM azóta sem talált jogszabályi úton rendezhető megoldást. Az állami támogatással tervezett, több változatban kidolgozott, de még döntésre váró átfogó csatorna rekonstrukciós és fejlesztési program érdemi segítséget adhat a hiányosságok felszámolásához, de a megnyugtató megoldást csak a felelősségi kérdés jogi rendezésével együtt jelentheti. A kötelezettségekkel való szembesülés elodázása csak hátráltatja a megelőzés hatékonyságának növelhetőségét, különösen, ha figyelembe vesszük, hogy nem kizárólag forráshiány okozta elmaradások hátráltatták a megelőzés eredményességét. A Kormányzati Koordinációs Bizottság (KKB) kormányrendeletben rögzített összetétele tükrözte a katasztrófa helyzetek sokrétűségét, lehetővé téve a katasztrófavédelemben érintett tárcák, szervek képviseletét. A Kormány, illetve a KKB feladatainak jogszabályi meghatározása a védekezés és a megelőzés időszakára is megadta a lehetőséget az egységes állami irányítás képviseletére. A KKB és védekezési munkabizottságai a védekezés időszakában a törvényi feladataikat lényegében ellátták. A védekezés közvetlen irányításában részt vevő 1 Jelentés a települési önkormányzatok vízrendezési és csapadékvíz elvezetési feladatai ellátásának és az ehhez kapcsolódó állami támogatás felhasználásának vizsgálatáról, [9909] 13

16 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK belügyi, illetve vízügyi (BM OKF és OKTVF) szervek közötti eseti zavarok (pl. a tiszai, dunai, Hernád menti árvizeknél) visszavezethetőek arra is, hogy a törvények végrehajtásához kapcsolódó jogszabályok sem adtak egyértelmű eligazítást (nem voltak következetesek pl. a jogszabályok a fogalomhasználatban, a vízkárelhárítás irányítójának megnevezésében). A KKB állandó szervezeteinek a BM és a BM OKF hivatali szervezetébe való integrálása a működés tárgyi feltételeit teljes körűen, de a pénzügyi feltételeket csak részben biztosította. A BM Központi Igazgatás elemi költségvetésébe beépített, a korábbiakhoz képest erőteljesen csökkentett összeg a védekezési munkabizottságok, az operatív törzs gyakorlatainak megszervezését lehetővé tette, de a Tudományos Tanács szokásos ülésein túlmutató döntés-előkészítő kutatási pályázat kiírására és évekre - már nem nyújtott/nyújt fedezetet. A védekezésre történő felkészülés és megelőzés időszakára meghatározott feladatokat - amire az ellenőrzés is fókuszált - nem tudták teljes körűen teljesíteni között a katasztrófa-veszélyeztetettségre, a katasztrófák elleni védekezés nemzeti stratégiájára és a megelőzés, felkészülés éves nemzeti tervére vonatkozóan a KKB nem élt a kormány-előterjesztés lehetőségével, bár ezek a témák az ülések napirendjén szerepeltek. A témakörökhöz tartozóan hozott határozatok, bizottsági döntések képviseletét a KKB tagok vállalták az érintett ágazat döntéshozatalainál, tényleges érvényesülésük azonban nem képezte semmilyen fórumon ellenőrzés tárgyát, a KKB elnökének beszámoltatására sem került sor működésének négy éve alatt. A szabályozás általánosan fogalmazva a katasztrófa eredete és jellege szerinti megkülönböztetés nélkül írta elő a nemzeti stratégiával, az éves nemzeti tervvel és annak költségvetésével, a katasztrófavédelmi kommunikációs és információs rendszer kialakításával kapcsolatos feladatokat, nem számolva a katasztrófavédelmi feladatok tárcák közötti megosztottságából adódó sajátosságokkal. A természeti eredetű, a hazai viszonylatban elsősorban számításba vehető hidrológiai jellegű katasztrófák tekintetében a kulcsszerep a vízügyi ágazaté. Az ennek megfelelő tárcaképviselet a védekezési időszakban a KKB elnökhelyettesi funkció tényleges gyakorlásában még kifejezésre jutott, ugyanakkor a megelőzésben ez, a katasztrófa típusa szerinti prioritás nem kapott kellő hangsúlyt. Az árvízvédelmi programként indult, majd 2003-tól komplex terület- és vidékfejlesztési programmá teljesedett VTT és Tisza térség komplex program szintén kormányzati irányítást, koordinációt igényel, aminek kapcsolódása (vagy önálló kezelése) a KKB részére előírt jogszabályi feladatokhoz még nem képezte elemzés, illetve döntés tárgyát. Így az árvízi katasztrófák megelőzése érdekében jelentkező feladatok koordinációjára ugyan más-más köztelítésből két bizottságot is létrehozott a Kormány (általános katasztrófavédelmi szempontok alapján a KKB-t, konkrétan az árvízvédelmi fejlesztések tekintetében a VTT Tárcaközi Bizottságot), de működésük összhangba hozásának igénye csak az utóbbi hónapokban merült fel. Ennek keretében célszerű áttekinteni a KKB jogszabályi kötelezettségeit, különös tekintettel a megelőzés, felkészülés éves nemzeti tervével és annak költségvetési megalapozottságával kapcsolatos feladatokra. 14

17 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A KKB nem törekedett a stratégia és az éves tervezés költségvetési kapcsolatára vonatkozó olyan kormányzati konszenzus, kodifikálható álláspont kialakítására, ami a költségvetési tervezésben a katasztrófavédelem megfelelő prioritását és a célok teljesülését biztosítaná. (Az áttekintett időszakban a katasztrófavédelem nem szerepelt a költségvetési prioritások között.) Többszöri próbálkozás ellenére nem készült el a Nemzeti Katasztrófavédelmi Stratégia (NKS) végleges formában, mivel a stratégiakészítés folyamatában még nem vált egyértelművé a nemzeti és az ágazati stratégiák kapcsolata, egymásra épülése, illetve az együttműködő szakterületek harmonizációjának metodikája. Ebben nem hozott érdemi előrelépést a jogszabályokat vizsgáló tárcaközi bizottság (KJTB) feltáró tevékenysége sem. Az NKS megalkotásának eredménytelensége felveti annak mérlegelését, hogy a nemzeti stratégia az egységes szemléletre, megfelelő koordinációval az ágazati feladatok összehangolására összpontosítson és a katasztrófavédelemben a szakmailag, pénzügyileg megalapozott ágazati stratégiák kapjanak hangsúlyosabb szerepet. A katasztrófavédelem ágazati terveinek kialakításához általában a veszélyeztetettségnek megfelelő feladatok megoldását tűzték ki célul, azonban a különböző időtávú tervek elkészítését kockázatelemzés, kockázatbecslés, költség-haszon, illetve értékelemzés jellemzően nem, vagy csak részleteiben előzte meg. A különböző katasztrófák elleni védekezéshez az elviselhető kockázat mértékére a jogszabályok általában nem tértek ki. (Mindössze a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló kormányrendelet határozta meg az egyéni kockázat elfogadhatóságának mértékét.) A katasztrófa jellegéhez igazodóan ágazati hatáskörben működnek információs rendszerek, igaz, az adott tárca fejlesztési lehetőségétől függő kiépítettségben. A BM OKF bázisán, a Veszélyhelyzet-kezelési Központban a KOIR néven működő rendszer adatbázisai nem terjednek ki minden veszélyhelyzetre, így a hidrológiai katasztrófa eseményeire. Adatvédelmi okok miatt távlatilag sem integrálható a rendszerbe az ipari balesetek kezeléséhez szükséges, üzleti, üzemi titkokat tartalmazó információk egy része, amelyek elkülönült rendszert képeznek. A vízügyi ágazat monitoring rendszere, értékelő központjainak kiépítettsége, működése és az adatforgalom szabályozási rendje biztosítja a megelőzéshez, illetve a megelőzés tervezéséhez szükséges információkat. A KKB részére a védekezésre való felkészülés és a megelőzés időszakára előírt feladat, az országos katasztrófavédelmi kommunikációs és információs rendszer kialakítása terén - a nemzeti katasztrófavédelmi stratégia kidolgozásánál tapasztaltakhoz hasonlóan - eredménytelenség mutatkozott. Az ezzel kapcsolatos elvárások tisztázása (a működő ágazati információs rendszereket illetően a kapcsolódási pontok, a felhasználói igények, adatvédelmi szempontok stb.) elmaradt. A hivatásos katasztrófavédelmi szervezet (BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság) - a BM évekre szóló ágazati stratégiája keretében kidolgozott - szakstratégiájában megfogalmazott célkitűzések alapvetően szinkronban vannak az élet- és vagyonbiztonság védelmével kapcsolatban megalkotott törvényekben meghatározott (a tűz elleni védekezést, a polgári védelmi tevékenységet és a katasztrófák elleni védekezést felölelő) belügyi ágazati 15

18 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK feladatokkal. A katasztrófavédelem kiszámítható fejlesztése érdekében szükségesnek tartották a GDP évente meghatározott százaléka alapján történő finanszírozás esetére megalapozó elemző munka elvégzését és javaslat kidolgozását, ami azonban még nem készült el. A GDP arányos finanszírozás csak a tervezhetőséget teheti biztonságosabbá, ettől forrásnövelés még nem várható. Ugyanakkor az elemzésekre, különösen az elviselhető kockázat mértékének meghatározására a költségvetési tervezés jelenlegi rendjében is szükség van, hogy az éves költségvetésekre vonatkozó kormányzati, parlamenti döntések ennek figyelembevételével történhessenek. A BM OKF a tűzoltóság és polgári védelem évi összevonása után még további, a feladatokhoz igazított érdemi módosításokon esett át (ügyeleti rendszer átalakítása, főosztályok átszervezése, a végrehajtó szervezeti egységek megerősítése). Az így kialakított szervezet megfelelt a tárca-stratégiában megfogalmazott fő célkitűzéseknek és lefedte az ágazathoz sorolt megelőzési-hatósági, veszélyhelyzet-kezelési, helyreállítási, vezetési, irányítási, gazdálkodási és informatikai feladatokat. A hivatásos katasztrófavédelem egyes megelőzési feladatainak jellegzetességei (hatósági tevékenység, felkészítés, oktatás) normatívák kidolgozását nem indokolták, e feladatokhoz elegendő költségvetési forrás állt rendelkezésre. A katasztrófavédelem hivatásos szervezeteire vonatkozó szakstratégia célkitűzései között hangsúlyos szerepet kapott a megelőzési tevékenység is, de alapvetően a belügyi ágazati hatáskörbe sorolt feladatok tekintetében. A hivatásos szervezetek hatósági tevékenysége lényegében a civilizációs katasztrófákhoz köthető, a lakosság, az önkormányzati, közigazgatási vezetők különböző veszélyhelyzetekre történő szakszerű felkészítésével összefüggő feladatok már a hidrológiai jellegű katasztrófák megelőzést is érintik. A hatósági tevékenység a veszélyes anyagokkal, illetőleg a tűzkár megelőzéssel kapcsolatos feladatokon keresztül érvényesült. A hivatásos katasztrófavédelmi szervezet azonban nem rendelkezett olyan jogosítványokkal, amelyek az árvízi veszélyhelyzeteknél a katasztrófa-megelőzést szolgáló szakismeretének széleskörű hasznosítását, adott esetben jogszerű beavatkozási lehetőséget biztosítanának. A kellő erejű fellépés lehetőségének hiánya több esetben nehezítette életveszély elhárítását. (Az árvízi események idején elrendelt kitelepítéseket nem, vagy nem teljes mértékben tudták érvényesíteni.) Az utóbbi évek árvizeinél tapasztalható volt, hogy a lakosság életének, testi épségének és az anyagi javak megóvásában kiemelkedő feladat- és hatáskörrel bíró helyi védelmi bizottsági elnökök, polgármesterek nem minden esetben rendelkeztek megfelelő felkészültséggel. Ez a védekezés helyi szintű döntéshozatalaiban kockázatot jelentő hiányosság visszavezethető arra is, hogy az érintett célcsoportra (közigazgatási vezetőkre, polgármesterekre) vonatkozó jogszabályok 2 a katasztrófavédelmi felkészítésükről nem rendelkeztek évi LXV. tv. a helyi önkormányzatokról, évi LXIV. tv. a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról 16

19 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Hasonlóan az önkormányzati kezelésű védművekről való gondoskodási kötelezettség előírása körüli ellentmondásos helyzet feloldásához, a felkészítési kötelezettség elrendelésében is azt a kockázatot kell mérvadónak tekinteni, ami a jogszabály-módosítások elmaradásával jár. Kisebb kockázatú, de informális és nem biztonságos megoldás, hogy az érintett célcsoport hiányos felkészültségén a megyei katasztrófavédelmi igazgatóságok, polgári védelmi kirendeltségek vezetői tájékoztatók szervezésével igyekeztek javítani. A lakosság felkészítésében előremutató volt a Fővárosi Pedagógiai Intézettel közös szervezésben a 2003 őszén indított akkreditált pedagógus továbbképzés katasztrófavédelmi ismeretek címén. A Kat. alapján a polgármester felelős a települési, kerületi katasztrófa elhárítási tervek elkészítéséért, valamint a helyi lehetőségek figyelembevételével a védekezés feltételeinek a biztosításáért. Az elmúlt évek árvízi beszámolói visszatérően észrevételezték, hogy a települések az átélt árvizek után sem gondoskodtak a védekezési, védelmi tervük elkészítéséről, holott a jogszabályok biztosították a lehetőséget, hogy ehhez mind a katasztrófavédelem hivatásos szervei, mind a vízügyi igazgatóságok segítséget nyújtsanak. Ugyanakkor sem a BM OKF, sem a vízügyi szervek nem rendelkeztek hatáskörrel e tervek számonkérésére. Az árvízi eseményeket követő elemzéseket ezen a téren érdemi lépések nem követték. Az önkormányzatok e téren is megmutatkozó mulasztásaira és érdektelenségére az ÁSZ évi jelentése is rámutatott. 3 A BM OKF a maga intézményi szintjén törekedett a katasztrófavédelmi szabályozás megújítására, amelyhez ún. Korszerűsítési Programcsomagot terjesztett elő. E programcsomag alapján csak a tűzvédelemről és a tűzoltóságról szóló törvény módosítása valósult meg. A Programcsomag részét képezte az Országos Katasztrófavédelmi Szabályzat (OKSZ), amely az Országos Tűzvédelmi Szabályzathoz hasonlóan a veszélyes tevékenységek teljes körére vonatkozóan szabályozná a katasztrófavédelmi tevékenységet. A Kat. ilyen irányú felhatalmazása hiányában a szabályzat csak tervezet formájában készült el, annak ellenére, hogy a normatív szabályozás érdekében a KJTB javasolta a KKB részére a jogszabályok szükséges módosításának kezdeményezését. A vizek kártételei elleni védelem érdekében szükséges feladatok ellátása - a védművek építése, fejlesztése, fenntartása, valamint a védekezés - az állam, a helyi önkormányzatok, illetve a károk megelőzésében vagy elhárításában érdekeltek kötelezettsége. A vízgazdálkodásért felelős miniszter hatáskörébe utalt vízkárelhárítással összefüggő állami feladatokat a vízügyi igazgatási szervezetek - az ágazati minisztérium, valamint az e célra létrehozott központi szervek és területi szerveik - kormány-, illetve miniszteri rendeletekben meghatározott illetékességük alapján látják el. Nem egyszerűsítette a helyzetet, hogy az áttekintett négy év alatt három minisztérium szervezetében működött a vízügyi igazgatás (KHVM, KöViM, KvVM). 3 Jelentés a települési önkormányzatok vízrendezési és csapadékvíz elvezetési feladatai ellátásának és az ehhez kapcsolódó állami támogatás felhasználásáról, [9909 ] 17

20 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 2000-től az éves tervezést - a korábban kialakított fejlesztési koncepciók folytatásaként komplex szemléletű ágazati vízkárelhárítási stratégia alapozta meg, amely a maga teljeskörűségével a minisztériumok átszervezésével is összefüggésben - nem vált érvényesíthetővé, az egyes fejlesztési fő irányokat egyedi és eseti kormányhatározatok támogatták. Ebből következően csak az egyes nagyberuházásokat kísérte kormányzati egyetértés, a vízügyi igazgatás egyéb céljai - többek között a normatívák elfogadása - nem váltak elismertté. Az MK Nemzeti Biztonsági Stratégiájának környezetvédelmi ágazati stratégiájaként év végén jóváhagyott dokumentum foglalta magában a vízkárelhárítás stratégiáját is, amely az EU ajánlásaiból az árvízvédekezés legjobb gyakorlatának elveit alkalmazta a VTT programjának célmeghatározásában. Ugyanakkor a KvVM stratégiája célok indoklásául szolgáló helyzetelemzést csak nagyvonalakban tartalmazott, konkrét időhorizontba nem foglalta azok teljesítését, emiatt az éves feladatlebontást beleértve a katasztrófa megelőzést is - kellőképpen nem alapozta meg. A vízügyi ágazat szakaszosan végbement szervezeti módosításai érzékenyen érintették a vízkár-elhárítási feladatok ellátását. A folyamatos létszámcsökkentés mind a védekezés műszaki irányítását, mind a speciális védekezési feladatokat ellátó védelmi osztagok tevékenységét tekintve a biztonságot veszélyeztető tényezővé vált re a védelmi beosztásokban szereplő létszám csak az I-II. fokú készültségi szinteken képes maradéktalanul ellátni a védekezési feladatokat. A III. fokú vagy magasabb készültségi helyzetben, az e helyzetekben már sokszorozódó feladatok miatt az OKTVF elemzései szerint - már a kevésbé felkészült, így kockázati tényezőt jelentő külső erők bevonása is szükségessé válik. A környezeti és vízügyi hatósági követelmények együttes érvényesítésének öszszességében racionális törekvése eredményeként a felelősség és hatáskör korábbi összhangja bomlott meg 2004-ben azáltal, hogy a vízgazdálkodásért és a vízkárelhárításért közvetlenül felelős vízügyi igazgatóságok hatósági feladatait kormányzati döntés 4 teljes körűen megszüntette és azokat a vízügyi felügyelőségekhez rendelte. A vízügyi igazgatóság hatósági jogkörének differenciálás nélküli megszüntetése korlátozottá tette a biztonságot veszélyeztető helyzetek azonnali, érdemi intézkedésekkel történő felszámolásának lehetőségét. A gazdálkodásban az OKTVF középirányítói szerepének megszűnésével szétvált a költségvetési és a szakmai tervezés közvetlen irányítása és felügyelete is, amellyel reális veszélyforrássá vált, hogy a területi szervek a krónikus alulfinanszírozottság körülményei mellett - költségvetési megfontolásból szakmai feladatokat kénytelenek elhagyni kontroll nélkül. A hidrológiai katasztrófavédelemben érintett országos hatáskörű szervek (BM OKF, OKTVF) együttműködése a vízkármegelőzés és -elhárítás terén - bár együttműködési megállapodásokkal rendelkeztek - nem tekinthető következe /2003. (XI. 5.) Korm. rendelet az Országos Környezet- és Vízügyi Felügyelőség, az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóság és a környezetvédelmi és vízügyi miniszter irányítása alá tartozó területi szervek feladat- és hatásköréről 18