Dinamikus településrendszer. Helyzetelemzés

Átírás

1 Dinamikus településrendszer Helyzetelemzés III. Településfejlesztési politika és működési feltételei Magyarországon március.

2 Készült: VÁTI Kht Stratégiai Tervezési Igazgatóság Munkatársak: Jusztin Valéria Kiss Csaba Sóvágó Krisztina Dr. Vécsei Pál Sárdi Anna Külső szakértők: Beluszky Pál Horváth M. Tamás Miklóssy Endre Igazgató: Wächter Balázs Vezérigazgató: Csanádi Ágnes 2

3 Tartalomjegyzék 1. A TELEPÜLÉSHÁLÓZAT FEJLŐDÉSÉRE HATÓ TÉNYEZŐK MAGYARORSZÁGON A TELEPÜLÉSHÁLÓZAT FEJLŐDÉSÉNEK TÖRTÉNETI ELŐZMÉNYEI A II. VILÁGHÁBORÚT KÖVETŐ IDŐSZAK A RENDSZERVÁLTOZÁS UTÁN TELEPÜLÉSFEJLESZTÉSI POLITIKA ÉS KÖVETKEZMÉNYEI MAGYARORSZÁGON ELŐZMÉNYEK A SZOCIALISTA ÉRA TELEPÜLÉSPOLITIKAI KONCEPCIÓJÁNAK JELLEMZŐI ÉS KÖVETKEZMÉNYEI A RENDSZERVÁLTÁS UTÁNI IDŐSZAK LÁTENS TELEPÜLÉSPOLITIKÁJA A MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI ÉS ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER TELEPÜLÉSRENDSZERT, VALAMINT A TELEPÜLÉSHÁLÓZAT-FEJLESZTÉST ÉRINTŐ JELLEMZŐI VISSZATEKINTÉS A RENDSZERVÁLTÁST KÖVETŐ IDŐSZAK A TELEPÜLÉSI ÖNKORMÁNYZATOK FINANSZÍROZÁSI RENDSZERÉNEK JELLEMZŐI HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FINANSZÍROZÁSI POZÍCIÓINAK ALAKULÁSA Önkormányzatok összes bevételének alakulása Önkormányzatok bevétel-kategóriáinak alakulása Átengedett bevételek alakulása Saját bevételek alakulása Állami hozzájárulások és támogatások alakulása Önkormányzati kiadások alakulása HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FEJLESZTÉSI CÉLÚ FORRÁSAINAK ALAKULÁSA Településfejlesztési támogatások Ágazati fejlesztési támogatások

4 1. A településhálózat fejlődésére ható tényezők Magyarországon 1.1 A településhálózat fejlődésének történeti előzményei A magyar településhálózat fejlődése a honfoglalástól megkezdődő folyamat volt, mely többször drasztikus átalakulásokat eredményezet az ország településszerkezetében. A Kárpát-medencében a magyarok bejövetele előtt is voltak már állandó települések, de ezen helyek lakottságának kontinuitása nem bizonyított. A Honfoglalást követő évszázad a második felében kezdett kialakulni a máig jellemző településhálózat, melynek alapja a faluhálózat. A telepítés gazdasági lényege az ekés földművelés igényei alá rendelt határmegállapítás, ami általánosságban km2 közötti faluhatárt jelent, és melynek eredményeképpen az ezredfordulóra tízezernyi földműves aprófalu alakult ki. Minden további változás ennek az alaprendszernek a módosulását jelenti. Azon történeti folyamatok közül, melyek a magyar településfejlődést a kezdeti évszázadokban lényegesen befolyásolták, az egyházi (püspöki székhelyek, ill. templomos falvak) majd a világi intézményrendszer (uradalmi központok, megyék) kiépítése a legfontosabb. Ugyancsak jelentős szerepet játszottak a király által adományozott települési jogok, a különböző kereskedelmi utak és átkelőhelyek. Az Árpád-kor közepe táján egyrészt megerősödik a piacgazdaság, a hozzá tartozó kézművesiparral, munkamegosztással, kereskedelemmel, másrészt pedig új igény jelenik meg az ország külső védelmével kapcsolatban. Az első, európai értelemben vett városaink a székhelyek lesznek: Esztergom és Székesfehérvár. A kézművesség és a kibontakozó távolsági kereskedelem, amiket a királyi hatalom is támogat, immár valóságos városokat hoz létre, döntő részben nyugatról jött telepesekből. Az efféle telepítés Európa-szerte általánossá vált a 13. századra, a túlnépesedett területekről így kerültek át a jobbágyok az újonnan feltört erdőterületekre, és ehhez a nagy keleti térségekben mindenütt országvédelmi funkciók is társultak. A középkor végére már mintegy hely lett jogi értelemben várossá Fejlettebbek azonban mindössze en voltak, és az utóbbiak közül mintegy alkotta a legfejlettebbek körét. A nagyobb városoknak ebben a korszakban km átmérőjű vonzáskörzetei alakultak ki. A városok nagy része ugyanakkor nem központi hely, hanem közvetlenül a király főhatósága alá rendelt település, mivel adózás és igazságszolgáltatás tekintetében oda tartozik. Ezért mondják őket szabad királyi városoknak, amely szónak a lényege a vármegyétől való függetlenség. A városok másik fajtája a földesúri alárendeltségű mezőváros (oppidum), amelynek azonban kiváltsága az, hogy egy összegben adózhat, ennek megfelelően belső jogrendje és autonómiája van. A településrendszer alakulását olyan tragikus történelmi események is befolyásolták, mint a tatárjárás, vagy a 150 éves török uralom. A tatárjárás közvetlen település-földrajzi hatása a települések védelmi funkciójának határozott (várak építése, települések megerősítése) figyelembevétele volt. Jóval összetettebb hatása volt ennél a török uralomnak. A törökök által elfoglalt országrészben a korábbi alapvetően aprófalvas településrendszer szinte teljes egészében megsemmisült, helyette néhány védettséget élvező, nagy határú, felduzzadt népességszámú (ún. khász) város funkcionált. Ennek nyomán a török kivonulás után 4

5 mezővárosi-tanyás településrendszer alakult ki, amely máig élesen eltér a többi országrész településszerkezeti jellemzőitől. További sajátosságot jelentett ezen elnéptelenedett országrészben a betelepítéseket kísérő, tudatos mérnöki munkával készült, sakktábla alaprajzú települések tömeges megjelenése. A 18. századtól azonban a politikai egység és a tartós béke új fejlődési pályát nyitott meg. A településfejlődésben egyre meghatározóbb lett a helyi piacokban betölthető szerep, másrészt pedig a távolsági kapcsolatrendszer, a közlekedési útvonalak (történelmi úthálózat, vasúthálózat, Duna) szerepe. Ezek a közlekedési csomópontok egyrészt már korábban jelentőssé vált településeken jöttek létre, másrészt dinamizáltak olyan településeket, melyek a kedvező fekvésüknek köszönhetően kerültek csomóponti funkcióba. A 19. század közepére jelentős mértékben megnőtt a nagyhatárú alföldi városok súlya. Az ipar fejlesztő hatása viszont jobban érvényesült a dunántúli és északi kisvárosokban, mivel itt koncentrálódtak a hagyományosan ipari (kereskedelmi) városok, amelyek több évszázados központ-folytonossággal és meghatározó polgáriasodottsággal rendelkeztek. Ezzel ellentétben a mezővárosok eredeti, történeti funkciójához képest, amikor a tanyáknak csak ideiglenesmásodik lakás funkciója volt és a város volt az állandó lakóhely, később a dualizmus korához hasonlóan a húszas évek során intenzívvé vált a tanyákra való kiköltözés. Az ország népességének egyötöde élt ekkor tanyákon. A 19. századi migrációban a két legdinamikusabb népesség-felszívó pólus a főváros és a tanyák voltak. Az akkori adatok szerint az Alföldön és Budapesten lakott az ország népességének 60 %-a, a Dunántúlon negyede, az északi hegyvidékeken 15 %-a. Nagy-Budapest az ország népességének 18 %-át tömörítette akkor. A 19. század első negyedére, a reformkor kezdetén, a legnagyobb városaink a következők (Zárójelbe téve az óriásfalu típusú települések). (Debrecen 45 ezer), Pest 40 ezer, Pozsony 37 ezer, (Kecskemét 34 ezer), (Szeged 32 ezer), Buda 28 ezer. 20 és 30 ezer fő között van: Székesfehérvár, Újvidék, Miskolc, Kolozsvár, Brassó, Nagyszeben. 10 és 20 ezer fő között Pécs, Baja, Kassa, Sopron, Pápa, (Zombor), (Szatmárnémeti), (Nagykároly), Nagyvárad, (Nyíregyháza), (Békéscsaba), Arad, (Versec), Vác, Eger, (Gyöngyös), Gyula, Komárom, Győr, Temesvár, (Nagyszentmiklós), Gyulafehérvár. Trianon hatásai közül település-földrajzi értelemben az addig nem létező országhatárok megjelenése volt a legrombolóbb hatású, mivel vonzásterületeket metszett át és évezredes kapcsolatrendszereket tett működésképtelenné. Trianon a városhálózat fejlődésére is jelentős hatással volt. Budapest relatív túlsúlya még kifejezettebbé vált, mivel a megmaradt országterület összes többi nagyvárosa (Pécs, Debrecen, Szeged, Miskolc, Győr) vonzásterületének jelentős részétől elvágva periférikus helyzetbe került. Ugyan történtek kísérletek a két világháború közötti időben is egyes városok regionális központi szerepkörének erősítésére, ezek az adott helyzetben és fejlődési dinamika mellett eleve sikertelenségre voltak ítélve. 5

6 1.2 A II. világháborút követő időszak A II. világháborút követő időszaknak számos olyan általános jellegzetessége van, amely nélkül az urbanizációs folyamat sajátosságai nehezen értelmezhetők. Az egyik legfontosabb az a tény, hogy Magyarország rendkívül alacsony városodási szintről indult és településrendszere erős agrártradíciókkal rendelkezett. Az általános jellegzetességek közé tartozik, hogy Magyarország éppúgy, mint a környező országok mindegyike igen erőteljes extenzív jellegű fejlődési-fejlesztési szakaszon ment keresztül. Az urbanizáció folyamata ennek megfelelően ugyancsak extenzív jellegű volt és a koncentráció jegyeit viselte magán. Végül szintén az általános sajátosságok közé tartozik, hogy a II. világháborút követő időszakban minden korábbihoz képest megnőtt a népesség mobilitása. Az állami beavatkozást jellemző folyamat volt, hogy az állam maga próbált rendelkezni a regionális fejlődési folyamatok minden eleme felett. Általános célkitűzés az egyenlőségeszmény volt, azonban ez további egyenlőtlenségeket szült. Alapeszköze a redisztribució volt, és ritka kivételtől eltekintve a városok preferálását jelentette, sokszor pénzt nem kímélve a semmiből teremtve városokat (Sztálinváros). Az erőltetett iparosítás pozitív következménye volt, hogy csökkent Budapest túlsúlya az ipar szerkezetén belül. Kialakult a bányászati-nehézipari-energetikai tengely, túlméretezett kapacitásokkal. Nőtt a különbség az iparosított és az agrárvidék között. Az osztrák és jugoszláv határvidékeken kialakult egy 50 km-es sáv, ahol csak elvétve ruháztak be. A falusi térségeket pedig a tanyaközpontok és a termelőszövetkezeti falvak kivételével általában nem fejlesztették. Ezzel próbálták serkenteni a parasztságot a közös gazdaságokba történő belépésre ben ipar-decentralizálási politika fogalmazódott meg a vidéki nagyvárosokat érintően (Miskolc, Debrecen, Szeged, Pécs, Győr). Ennek az intézkedésnek területi kiegyenlítő hatása is jelentős volt: között Szabolcsban négyszeresére, Békésben, Bács-Kiskunban és Somogyban háromszorosára nőtt az iparban foglalkoztatottak száma. A hatvanas évektől a megyeszékhelyek kerültek kedvező helyzetbe, megyei szinten települt meg minden gazdasági és kulturális intézmény. Ugyanakkor több korábbi megyeszékhely Baja, Esztergom, Gyula, Sopron városi szerepköre is átmenetileg leértékelődött. Ez intézményi-hatalmi koncentrációt eredményezett. Az 1971-ben bevezetett OTK célja a különböző településtípusokban élők életkörülményeinek közelítése, a városiasodás kibontakoztatása volt. Felismerték, hogy az iparosítás önmagában kevés, a hangsúly az életviszonyok kiegyenlítésére került. Ennek ellenére a korabeli magyar települések 64 %-a a nem fejlesztendő és minimális szolgáltatásokat nyújtó kategóriába sorolódott. A hetvenes évek fejlesztési forrásaiból alig 150 település részesült (a középfokú központtól feljebb soroltak). Ez lényegében csak a városok fejlesztését jelentette. A hetvenes évek centralizációs törekvései közigazgatási összevonások, iskolák megszűnése, körzetesítése a kis és aprófalvak helyzetét jelentősen rontotta, amire elvándorlással próbált a ság reagálni. Az elnéptelenedés és a népességcsere folyamata ugyan hosszabb volt, de a szocialista korszak jelentősen rontott a helyzeten. A hetvenes évek elején Baranyában, Vas, Zala, Nógrád és Szabolcs-Szatmár megyékben intenzív népességbeáramlás indult meg az 6

7 elhagyott portájú kistelepülésekre (cigány ság, vagy az egykori cselédtelepeken született fiatalok). A nyolcvanas évek a szocialista településfejlesztés negyedik és egyben utolsó korszaka volt, amikor az előző elképzelések már nem, újabbak pedig még nem érvényesültek. A spontán folyamatok szabadabban érvényesülhettek, hiányzott az összehangolt helyi és országos fejlesztési politika. Egy-egy település helyzete a lobbypozíciójától függött, azonban a szelektív elvándorlás, valamint az évtizedeken keresztül érvényesülő paternalista fejlesztési politika jelentősen csorbította a vidék helyi társadalmának érdekérvényesítő képességét. A leglényegesebb változás: a helyi tanácsi önállóság lassú növekedése, a központi hatalom gyengülése, a helyi igazgatás lassú és fokozatos függetlenedése a költségvetési újraelosztástól. A szocializmus korszaka település- és területfejlesztési politikájának nyertesei a lakástámogatások, a kommunális és gazdasági fejlesztések fő kedvezményezettjei a redisztribuciós centrumok, Budapest és a megyeközpontok voltak, vesztesei a kistelepülések és szórványok. Ugyanakkor el kell ismerni, tényleges kiegyenlítő, a falvak és a falvakban élők helyzetét javító hatása volt az egyes ágazati politikáknak (falusi iparosítás, szövetkezeti politika ). A korszak végén megjelent az első területfejlesztési politika a hátrányos helyzetű térségek megsegítésére, amely elsősorban az egyre mélyebb válságba süppedő aprófalvas vidékeket kedvezményezte. 1.3 A rendszerváltozás után A rendszerváltozás jelentősen csökkentette a települések centralizációját, minden település megkapta az önkormányzat/képviselőtestület megválasztásának jogát. Mindez alapvető fordulatot hozott a kisebb települések javára. Az előző időszakban még sohasem fordult elő, városok és falvak ugyanazon fejkvóta alapján részesüljenek állami támogatásból. Ez a falusi önkormányzatok lehetőségeit az eddigiekhez képest nagymértékben kiszélesítette. Liberalizálódott a várossá nyilvánítás gyakorlata, aminek következtében a városok száma dinamikus növekedésnek indult. Ötven év alatt a városok száma megnégyszereződött, de a városodás és városiasodás folyamata elszakadt egymástól ben 41 település kapott városi rangot. A kilencvenes évek elejére a ság közel kétharmada lett városlakó, később csökkent az ütem ben három nagyvárosban 355 ezren éltek, 1999-ben a 8 nagyvárosban 1 millió 148 ezer fő. A magyar városhálózat meghatározó elemeivé váltak a 10 ezer fő alatti kisvárosok, amelyek többsége központi-ellátási szerepkörének alig tud megfelelni. Új, többszörösen hátrányos vidékek alakultak ki, többnyire a szocialista nagyipar hagyományos területein Ózd, Komló, Miskolc-Diósgyőr ahol a funkcióvesztés után nemritkán a ság cserélődése is felerősödött. A folyamat vesztesei általában a falusi térségek (Alföld és Tiszántúl), ahol az agrárium válsága is hozzájárult a lemaradáshoz. Olyan falusi alsó társadalmi réteg kezdett kialakulni, amelyik szakképzettség hiányában elvesztette városi/ipari munkahelyét, és iskolázottságának alacsony szintje miatt nem tudta magát átképezni, ezért végleg hazatért lakóhelyére. A gazdaságban végbemenő folyamatok közül mindenekelőtt a gazdaság regenerációjának nagyfokú regionalizálódását kell kiemelni. Szabályt erősítő kivételek vannak, mint például a határ-menti forgalomból (is) profitáló Nyíregyháza esete, a tőke szabályszerű áramlása 7

8 azonban elsősorban a központot, Budapestet és közvetlen környezetét, másodsorban az északnyugati ország-negyedet favorizálta és az ország többi részén legfeljebb a regionális központokkal tett kivételt. Megjegyzendő, hogy a magyar gazdaság állapotára és növekedési esélyeire vonatkozó megállapítások általában pozitívak és az előrejelzések derűlátóak, annak ellenére, hogy az ország versenyképességi pozícióinak jelenlegi romlását tekintve az elemzők többségének véleménye megegyezik. Ugyanakkor abban is egyetértés van, hogy versenytársaink máshonnan indultak, más ütemben fejlődtek, ezzel magyarázható növekedési rátájuk és tőkevonzó képességük pillanatnyilag nagyobb ereje. A tartós felfutást veszélyeztető körülmények közül az alábbiakat érdemes megemlíteni: a magyar gazdaság nyitottságából adódó rendkívüli sérülékenysége (Európa második legnyitottabb gazdaságú országa Luxemburg után és a világ más országai közül is csak négyen előzik meg); a megtelepült multinacionális vállalatok beágyazódási problémái (beszállítói kapcsolatok gyengesége); a rendelkezésre álló munkaerővel kapcsolatos problémák: miközben Magyarországon a legalacsonyabb az aktivitási ráta, ezért egyes elemzők szerint a jelenleg inaktív állomány jelenti az ország egyetlen még ki nem használt erőforrását, a dinamikusan fejlődő régiókban évek óta nem áll már rendelkezésre a kívánatos (pl. autóipari, IKT összeszerelő) iparágak fogadását lehetővé tevő, megfelelő számú és tudású munkaerő; Magyarország lemaradása az adóztatási- és bérversenyben; továbbra is túl magas hitel-kamatok, ami a hazai kis-és középvállalkozások versenyesélyeit rontja. Mindezek a problémák elsősorban az iparban és a magas szintű szolgáltatásokban merülnek fel, a mezőgazdaságban kevéssé. Ez a Magyarország számára kitüntetett jelentőségű ágazat hiszen ha valahol, a mezőgazdaság vonatkozásában ténylegesen rendelkezik az ország komparatív előnyökkel még mindig átalakulási válsággal küszködik és a legérzékenyebben sújtják a csatlakozás következményei, az ezzel járó alkalmazkodási kényszer. A helyzet drámaiságát mutatja, hogy 1996 óta mintegy félmillió gazdasági méretű háztartás szűnt meg (legalábbis a statisztika szerint, amiben közrejátszhat a regisztráció és a mindenkori támogatási konstrukciók alakulása is.) A mezőgazdaság válsága, az integrációs kapcsolatok felbomlása és problematikus újra-szövődése elsősorban az Alföldön és az aprófalvas vidékeken jelent problémát, ahol az ágazat részaránya a foglalkoztatásban még mindig magas és nincsenek munkahelyek, amelyek alternatívát jelenthetnének. 8

9 2. Településfejlesztési politika és következményei Magyarországon 2.1 Előzmények Jelentősebb hatású, a magyar településhálózat fejlődésébe való tudatos állami beavatkozásról a XIX. sz. második felétől, különösen a kiegyezéstől beszélhetünk. Nem kétséges, hogy ezt megelőzően is volt településfejlesztési politika, szabadságok és kiváltságok biztosítása egyes városok számára, de az hálózatfejlesztés szempontjából inkább reagálás volt ezen városok már elért fejlesztésére, prosperitására. Az a törekvés, hogy a településhálózatban jelentős strukturális változásokat valósítsanak meg először a magyar kormányzatnak a fővárosra vonatkozó politikájában mutatkozott meg. Ennek legfontosabb tényezője volt, hogy a kettős monarchiában Budapestet Béccsel azonos rangú fővárossá tegyék, másrészt, hogy a Kárpát medencén belül teremtsenek olyan központot, amely mintegy szimbolizálja az ország egységét, ahol minden szál minden közlekedési vonal összefut. Budapest fejlesztése ebben az időszakban tehát nemzeti ügy volt, a nemzeti egyenrangúság, önbecsülés és identitás kérdése. Magyarországon a két világháború között a területfejlesztési elképzelések közigazgatási reformjavaslatok formájában fogalmazódtak meg. A geográfus Prinz Gyula több tanulmányában kifejtette, hogy az államterület közigazgatási felosztásának kiindulópontjaként a járások területét kell meghatározni, aki járásbeosztás alapja pedig a városok vonzáskörzete kell hogy legyen; nem a megyéket kell járásokra osztani, hanem az optimálisan kialakított járásokból kell a megyéket összerakni (Prinz tervezetében a 162 járást 15 megyébe + Budapest vonta össze). Ugyancsak régi múltra tekint vissza a tanyapolitika formálódása. A tanyakérdés megoldására is közigazgatási indíttatású elképzelések fogalmazódtak meg: a tanyás határrészeket távolabbi pontjain először igazgatási kirendeltségeket kívántak kialakítani, majd közigazgatásilag önálló tanyaközségeket, amelyekben tanyaközpontok az alapfokú intézmények kis központjai alakultak volna ki, s idővel ide költöztek volna a tanyán élők is. (Ezen elképzelésekkel élesen szembefordult ekkor Erdei Ferenc, aki a tanyás települési és gazdálkodási rendszer előnyeit is hangoztatta). A második világháború után épp a tanyakérdés hosszú múltja miatt s mert a tanyavilágot is a múlt átkos örökségei közé sorolták elsőként a tanyakérdés megoldását célzó intézkedések kerültek napirendre a településpolitikai kérdések közül. Mivel az alföldi szórványtelepülések a szocialista településhálózatról alkotott elképzelésbe nem illettek, a feltételezések szerint a kollektivizálást is fékezték, nehezítették a nagyüzemek kialakítását s megfelelő életkörülményeket sem nyújtottak, gyors felszámolásukat tűzték ki célul a fordulat éve után (egyes tervek szerint a mintegy 1 milliós ságú tanyavilág 1955-re megszűnt volna). A tanyavilág felszámolását un. tanyaközpontok ill. tanyaközségek szervezésével kívánták megoldani: a nagyhatárú tanyás városok egy-egy határrészét közigazgatásilag önállósították, községi szervezetet hoztak létre, házhelyeket mértek ki, ide kívánták összetelepíteni a szórványokon-tanyákon élőket. A "szocialista faluhálózat tervezői az as évek közigazgatási indíttatású elképzeléseit tették magukévá. E folyamat irányítására ben létrehozták az ún. Tanyai Tanácsot, élén Erdei Ferenccel, akinek korábbi nézeteivel homlokegyenest ellenkező tanyapolitikát kellett megvalósítania. Az alföldi megyékben a kijelölt mintegy 300 tanyaközpontból 120 tanyaközség szerveződött, valódi településsé formálódásuk azonban vontatottan haladt annak ellenére, hogy a tanyaközpontok területén házhelyosztást végeztek, közművesítettek, rendezési terveket készítettek, közintézményeket 9

10 létesítettek, a tanyaközpontok területén kívül viszont számos korlátozó intézkedést vezettek be a tanyavilágban (a külterületeken). Tiltották az építkezéseket, a tanyák átépítését, bővítését, közintézmények létesítését, nem tették lehetővé a villamosítást stb. E tilalmak a nyolcvanas évek közepéig-végéig voltak érvényben. A koalíciós évek településhálózat fejlesztési-racionálási elképzelései szintén közigazgatási reformjavaslatok mezében jelentkeztek. Ezek közül a legkidolgozottabb a Nemzeti Parasztpárt javaslata volt, mely támaszkodhatott Erdei Ferenc és Bibó István ez irányú előmunkálataira. Erdei F. még a háború előtt megjelent Magyar város -ban fogalmazta meg országépítő javaslatát városokkal. Az elképzelés az alföldi mezővárosok s tanyáik kapcsolatának valós alapú, de Erdei F. által némiképp idealizált - értelmezésére vezethető vissza: az országfelosztás ideális egységei a városok s a velük a tanyák mintájára egybeszerveződött vidékek. Ez a szakmai előkép ötvöződött a Parasztpárt feudalizmusellenességével, következésképp megye-ellenességével; a Nemzeti Parasztpárt javaslata szerint a közigazgatási rendszer területi alapegységévé a korábbi vármegyék és járások helyett a nagyfokú helyi autonómiára épülő városmegyét kell tenni: Vármegyék helyett városmegyéket kell szervezni. A közigazgatás szervezetének a valóságos gazdasági, társadalmi és közlekedési gócok körül kialakult valóságos egységekhez kell idomulnia. Eszerint Magyarországot a 25 vármegye és 151 járás helyett kb ilyen városi vagy városiasodó központ körül kialakítandó városmegyére kell bontani. A jelenleg teljesen külön igazgatási életet élő városokat szervesen bele kell kapcsolni a városmegyébe s vele a környék életébe fejtegette parlamenti beszédében Erdei. A közigazgatás területi korrekcióinál, 1950-ben mivel mélyrehatóbb változtatásokra nem vállalkozott a hatalom ezt a javaslatot nem vették figyelembe, maga a városmegye tervezet elkészült, megjelent, s hatása mindmáig kimutatható a különböző közigazgatási reform-tervekben ill. településhálózatfejlesztési elképzelésekben A szocialista éra településpolitikai koncepciójának jellemzői és következményei Tervgazdálkodást folytató országokban szükségszerűen felmerül a népgazdasági tervezés mellett vagy annak részeként a területi- és településhálózat-tervezés életre hívása. Az első ötéves terv készítése (1949) megkövetelte egy átfogó településpolitika kidolgozásának szükségességét. E feladat hárult az 1949-ben felállított Területrendezési Intézetre. Az intézet feladata volt a területi politika tudományos megalapozása, a szocialista építőmunkát szolgáló, szocialista településpolitika kidolgozása. A településpolitika kialakításának ideológiai alapját Hajdú Zoltánt idézve...valójában a társadalmi és területi munkamegosztásról, a városfalu történetileg változó kapcsolatáról vallott, leegyszerűsített, sőt torzított sztálini felfogás jelentette. Röviden úgy összegezhetjük a településpolitika ideológiai, gazdasági környezetét, politikai feltételrendszerét, hogy ezek direkt módon meghatározták a településpolitika irányait, ill. céljait; a településfejlesztést erőteljesen egybekapcsolták a gazdaság, a politikai struktúra, a társadalom átalakításának voluntarisztikus céljaival, ill. eszközeivel. A településpolitika elsődleges célja az iparosítás településhálózati feltételeinek megteremtése, ugyanakkor a településfejlesztés legfontosabb eszköze is az iparosítás. A településhálózat-fejlesztési tervek, koncepciók alapkategóriája ill. a legfontosabb eszköze a települések osztályba sorolása volt. Ennek célja a munkálatok megkezdésekor (1950) ugyan csupán a városrendezési szempontok érvényesítése, a rendezési tervek fajtáinak megállapítása volt, rövid idő múlva viszont már a távlati településhálózat-fejlesztés alapkategóriáinak 10

11 tekintették azokat. Többszöri módosítás után 3 alapkategóriát alakítottak ki; az I. osztályú települések közé az országos jelentőségű városok kerültek. A II. kategória települései is városias szerepkört láttak volna el, a mezőgazdasági termelés politikai, gazdasági, igazgatási, szociális, kulturális stb. központjai. A települések zömét a III. kategóriába, a községek (falvak) csoportjába sorolták. Az e csoportba sorolt...települések fejlesztését oly módon kell irányítani, illetve korlátozni, hogy egy új, a szocialista termelés érdekeinek megfelelő községhálózat kialakulásához vezessen. Mivel egyrészt a fejlesztési eszközök szűkösen álltak rendelkezésre, másrészt úgy vélték, hogy a gazdaságos településméret 3000 nál kezdődik, a III. kategóriába sorolt települések között a fejleszthetőség szempontjából éles különbségeket tettek; e tervek szerint a III/A kategória települései a helyi szükségleteket továbbra is önállóan látják el, saját kategóriájukon belül korlátlanul fejleszthetők. A III. B kategória települései csoportjukon belül korlátoltan, s egy másik, közeli településsel együtt fejleszthetők s a két települést fokozatosan egyesíteni kell. A...C. csoportba soroltuk azokat a községeket, amelyek lélekszámuknál, gazdasági helyzetüknél, közlekedési adottságaiknál, területi elhelyezkedésüknél fogva nem illeszthetők bele a kialakítandó szocialista községhálózatba és ezért nem is fejleszthetők. E községekben a koncepció szerint beruházás csak kivételesen lett volna engedélyezhető. A C. csoportba sorolt települések területére építési engedélyt lakóépületre kiadni nem szabad. A jelentkező építési szándékot kellő politikai felvilágosítás útján a felé az A csoportba sorolt település felé kell irányítani, amelyhez a település kapcsolódik írta a tervezet. Az elképzelés egésze nem emelkedett állami határozattá, egyes elemei, pl. az egyes településekre kimondott építési tilalom azonban igen. E tervezetek a maguk idején nem is nyertek publicitást, az 1960-as évek elejéig szüneteltek is a tervezési munkálatok, de az as években újrainduló településhálózat-fejlesztési tervezés ezekre az alapokra épült. E korai koncepció egyik értékelője szerint A politikai és ideológiai közegnek, környezetnek megfelelően nyíltan osztálybázisú, városfejlesztés-orientált, munkásosztálypárti térbeli elképzeléssé-tervrendszerré vált (Hajdú Zoltán). Egyértelműen állást foglalt a településállomány közel felét kitevő, III/C. csoportba sorolt községek fokozatos elsorvasztása, felszámolása mellett. Egy 1951-es településpolitikai álláspont szerint a fős településeket nyilvánították gazdaságosan üzemeltethetőnek. Az e szerint tervezett, de végül meg nem valósított faluösszevonások a mintegy 1000 aprófalu sorsát eldöntötték volna után külterületi lakott helyeken, tanyákon építési tilalmat rendeltek el, majd tanyaközpontokká, községekké alakították őket. (Az 1949-es ötéves tervben 250 új tanyaközpont létesítését írták elő.) Az ötvenes évek első felében 150 új községet alapítottak Az MSzMP Politikai Bizottságának 1958-as, az ipartelepítésről hozott határozata (1958. X. 29.) az ágazati szempontok egyoldalú érvényre juttatásával szemben figyelembe kívánta venni a termelőerők, mindenekelőtt az ipar fejlesztésének területi szempontjait. Ezért előírták, hogy a népgazdasági tervek telepítési fejezettel is rendelkezzenek. A terület- és településhálózat-tervezés (és fejlesztés) tehát továbbra is az iparfejlesztés céljait volt hivatva támogatni ben kormányhatározat írta elő egy országos településhálózat-fejlesztési tanulmányterv elkészítését. A Tanulmányterv melynek alapgondolata szintén a települések osztályba sorolása volt, nem vált a településfejlesztés hivatalos dokumentumává, de a '60-as évek település- ill. területfejlesztéssel kapcsolatos intézkedése a Tanulmányterv javaslataiból táplálkoztak (pl. a Budapestre s 64 környező településre kimondott ipartelepítési tilalom, 11

12 állami dotáció a Budapestről vidékre települő ipari üzemeknek, a fővárosba való beköltözés adminisztratív eszközökkel való fékezése, költségvetési támogatás az iparilag fejletlen területek 24 kijelölt városában történő ipartelepítésnél, kisfalvas vidéken az alapfokú intézmények koncentrálása stb.). Az 1960-as évtized második fele a társadalom- és gazdaságirányítás szervezése, tervezése szempontjából igen mozgalmas volt. Folytak a gazdasági reform előkészületei, ill. megtörtént bevezetése (1968), folyt a hosszú távú népgazdasági tervezés újabb etapja s ennek részeként újrakezdődtek a hosszú távú területi tervezés munkálatai is. A terület- és településhálózat fejlesztési elképzelések 1971-ben két dokumentum formájában nyertek jóváhagyást; megszületett az Országos Településhálózatfejlesztési Koncepció és a Területfejlesztés Irányelvei. Az OTK és az Irányelvek stratégiai célja kettős volt: biztosítani kívánták a népgazdaság erőforrásainak hatékony hasznosítását s mérsékelni a népesség életszínvonalában...anyagi és kulturális színvonalában mutatkozó különbségeket. Az életkörülmények különbségeit a települések hierarchikus szintjein belül kívánták csökkenteni. Az OTK legfontosabb tervezési eszköze ugyancsak a települések osztályba sorolása volt, s ez lehetővé tette, hogy a gazdaság területileg-településileg koncentrált fejlesztésének, az intézményhálózat gazdaságos üzemeltetésének előnyeit hangsúlyozva a központi szerepkörű települések kiemelt fejlesztése ideológiai- elméleti alapot kapjon. Vitatott a Koncepciónak a településhálózat alakulására gyakorolt hatása. Az OTK az ideológiai-politikai-településtudományi szempontok mellett szoros kölcsönkapcsolatban állt a magyarországi reálfolyamatokkal. A Koncepció és a reálfolyamatok egymást erősítették, legitimálták. Pl. a hatvanas évek közepén felgyorsuló, a szűk ágazati racionalitás érvrendszerére támaszkodó szervezetkorszerűsítési törekvések támaszra találtak az OTKban s között gyökeresen átformálták a falusi térségek alapellátását. Az OTK viszont a falvak hierarchikus osztályokba sorolásakor az ágazati racionalitásokra is hivatkozott: Ki kell jelölni azokat a településeket, centrumközségeket, amelyek a nagyüzemek gazdasági központjait és egyúttal azoknak az ellátási intézményeknek a telepítési helyét képezik, amelyek gazdaságos üzemeltetése meghatározott népességszámhoz kötött. Ezek vonzásközpontként a terület szervező centrumaivá fejlődhetnek. Mindenképp az OTK javára kell írni. - A korábbi, szinte kizárólag ágazati, gazdaságpolitika szempontokat figyelembevevő tervezés után deklarálta a területi, települési szempontok létét, széles körben elfogadtatta a regionális gondolkodást (pl. a statisztikai adatszolgáltatásban, a tudományos kutatásban, a közigazgatás-szervezésben stb.). - Azzal, hogy az OTK a településfejlesztés központi kérdésévé tette a települések hierarchikus rendszerének kialakítását, a funkcionális és hálózati szempontokat helyezte a településhálózat-fejlesztés előterébe, szemben az ideologikus (pl. a nehézipari központok kedvezményezett helyzete), mechanikus (nagyságrendi kategóriák szerinti fejlesztés) stb. szempontokkal. - Az OTK-nak szerepe volt az infrastrukturális fejlesztések arányainak növekedésében az 1970-es évek elején. - A Koncepció hozzájárult a megyék közötti fejlettségbeli különbségek mérséklődéséhez. Ugyanakkor: - Az infrastrukturális fejlesztések terén továbbra is a tervutasításos irányításé volt a vezető szerep. A települések fejlesztési lehetőségei az országos szerveknél dőltek el. 12

13 - A tervutasításos típusú fejlesztés szükségessé tette országos normatívák, sematikus modellek alkalmazását a tervezésben. E modellek figyelmen kívül hagyták a településhálózat helyi adottságait, sajátosságait. Ez különösen az Alföld vagy az agglomerációk területén tette alkalmatlanná az OTK-t a településfejlődés irányítására. - Az OTK célrendszert adott, az elérendő célokat részletezte (pl. az egyes központkategóriák követelmény-rendszerét), de az elérendő célokig vezető útról vagy utakról nem volt érdemleges mondanivalója. - Az OTK - legalábbis a megvalósulás gyakorlatában - városfejlesztési koncepció volt; azzá tette a beruházási eszközök szélsőséges koncentrációja, a városok kisugárzó hatásának túlbecsülése (mely felfogás szerint a fejlődő városok automatikusan megoldják környékük gondjait is). - A településhálózat változó rendszer, vannak hanyatló egyedei is; az OTK nem kínált megoldásokat a stagnáló, hanyatló települések számára. A Koncepció növekedést tervezett (a városok népességnövekedése, infrastrukturális beruházások, új intézmények telepítése stb.), erre voltak (?) eszközei. Amikor a növekedés megszűnt, nem tudta kezelni a területi folyamatokat. - Az OTK egyoldalúan műszaki-(közgazdasági) szemlélettel készült; a települések műszaki létesítmények konglomerátumaként jelentek meg a tervben. Az OTK-ban a fejlesztési célok meghatározására továbbra is a települések hierarchikus (fejlesztési) kategóriákba való sorolásával történt. A településkategóriák száma tizenegyre nőtt. A települések közel kétharmada továbbra is az egyéb vagy központi szerepkör nélküli települések kategóriájába került. Az 1970-es évtized volt az OTK évtizede; a településfejlődés jórészt az OTK elképzelései szerint alakult. (Gyors városnövekedés a közép- és nagyvárosokban, a beruházási javak, az állami lakásépítés városokba való szélsőséges koncentrációja egyes ötéves tervekben több, mint 90%-a, szaporodó várossá-nyilvánítások stb.). De már a hetvenes évek végén súlyos társadalmi bírálatok érték a Koncepciót, épp az egyoldalú városfejlesztés, az egyes falusi térségekben kialakult kedvezőtlen jelenségek gyors elnéptelenedés, intézmények kivonulása stb. miatt. Ehhez járultak a gazdasági válság jelei, az extenzív növekedés forrásainak megcsappanása ben inkább a kritikákat leszerelendő némileg módosították az OTK-t; átsoroltak néhány települést más kategóriába; megváltoztatták az egyéb kategória elnevezését stb. Az MSzMP Politikai Bizottsága 1983-ban újabb hosszú távú területfejlesztési koncepció kidolgozását tartotta szükségesnek. Ennek irányelvei az intenzív (?) gazdaságfejlődési szakasznak megfelelő településfejlesztést szorgalmaztak; a térségi adottságok figyelembevételét, helyi kooperációt, innovációra és szelekcióra alapozott fejlesztést, környezetvédelmi követelmények figyelembevételét, a kis- és (nemmegyeszékhely) középvárosok fejlesztését. Hasonló előjelű változások történtek a településfejlesztés ill. finanszírozás gyakorlatában is. A tanácsoknak juttatott pénzeszközök elosztásakor 1985-től normatív elemet, az ún. fejkvótát is alkalmazták, valamivel arányosabb lett a fejlesztési eszközök városok-falvak közötti elosztása. 2.3 A rendszerváltás utáni időszak látens településpolitikája A rendszerváltozás során érvényüket vesztették a korábbi terület- és településfejlesztési programok a településrendszerrel kapcsolatban semmiféle kormányzati, szakpolitikai stratégia nem született - a tervezés, mint gazdaságirányítási eszköz, majd teljesen eltűnt a magyar gazdaságpolitikából. A rendszerváltozás után és a problémát közvetetten érintő kevés 13

14 támogatási formán kívül eszközök sem álltak rendelkezésre a településrendszer gondjainak kezelésére és 1996 között (1996 tavaszán elfogadta az országgyűlés a területfejlesztési törvényt) ad hoc döntések alapján a hátrányos helyzetű területek (aprófalvak, határmenti térségek) és a válságtérségek jelentős munkanélküliséggel sújtott térségek részesültek központi támogatásban. E célra hozták létre a Területfejlesztési Alapot. Az Alap rendelkezésére ben a magyar GDP 0,16%-ának megfelelő összeg állt; az Alap sem mennyiségében, sem célrendszerében, sem elosztási rendszerében nem tudott megfelelni a területfejlesztés új, a korábbinál sokkal nagyobb kihívásainak. A területfejlesztésről és -rendezésről hozott évi XXI. törvény szerint a településfejlesztés célja: - az ország valamennyi térségében a szociális piacgazdaság kiépítésének elősegítése, a fenntartható fejlődés feltételeinek megteremtése, az innováció térbeli terjedésének elősegítése, a társadalmi, gazdasági és környezeti céloknak megfelelő térbeli szerkezet kialakítása; - a főváros és a vidék, a városok és a községek, illetve a fejlett és az elmaradott térségek és települések közötti az életkörülményekben, a gazdasági, a kulturális és az infrastrukturális feltételekben megnyilvánuló jelentős különbségek mérséklése és a további válságterületek kialakulásának megakadályozása, társadalmi esélyegyenlőség biztosítása érdekében; - az ország térszerkezete, településrendszere harmonikus fejlődésének elősegítése; - a nemzeti és térségi identitástudat megtartása és erősítése. A területfejlesztési törvény és az 1998-ban elfogadott Országos Területfejlesztési Koncepcióban alapján megállapítható, hogy csökkent a települések szerepe a területfejlesztési elképzelésekben. (Az 1980-as évek végéig, mint láttuk, a terület- és településfejlesztés figyelmének középpontjában a településhálózat, ill. az egyes fejlesztési településkategóriák álltak.) Ennek okai, hogy mind az alulról építkező területfejlesztési gyakorlat szerveződési egységei, mind a központi elképzelések, területfejlesztési akciók, programok címzettjei a térségek (kistérségek, megyék, régiók). A közvetett eszközökkel folytatott állami területfejlesztési akciók (pl. térségi infrastruktúra-fejlesztés) hatása is térségi szinten mutatkozik (pl. autópálya-építés). Ma Magyarországon inkább csak látens településfejlesztés van jelen léteznek kifejezetten települési önkormányzatoknak szánt fejlesztési források (cél-és címzett támogatás, céljellegű decentralizált támogatás), továbbá a területfejlesztési források jelentős része (területi kiegyenlítést szolgáló előirányzat) is elaprózottsága és célrendszere folytán inkább településfejlesztési, mint területfejlesztési célokat szolgál. Ezek elosztása és felhasználása azonban nem követ egységes koncepciót. A települések növekedése, összefüggésben az ország demográfiai helyzetével is, megszűnt. A települések fejlődése a piaci szféra, s néhány új funkció - pénzügyi központ, informatikai, vállalkozási központ, nemzetközi idegenforgalom stb. - térhódítása mellett olyan területeken nyilvánul meg, mint a városszerkezet átformálódása, a leromlott városrészek rehabilitációja, a városkép kedvező irányú változása, a városi környezet értéknövekedése, infrastruktúrafejlődés, a helyi társadalom polgárosodása, a civil szféra térhódítása. Ám ezek a szegmensek a területfejlesztés eszközeivel kevéssé befolyásolhatóak. A települések ezen belső fejlődése elsősorban a helyi önkormányzatok kompetenciájába tartozik. 14

15 3. A magyar közigazgatási és önkormányzati rendszer településrendszert, valamint a településhálózat-fejlesztést érintő jellemzői 3.1 Visszatekintés 1848 előtt az állandó települések jogi formája a falu, a mezőváros, illetve a szabad királyi város volt. Az 1867 évi kiegyezés az ún. rendi közigazgatást polgárivá alakította át és a helyi közigazgatásban az alábbi négy településkategóriát állapította meg (melyek egészen az évi tanácstörvényig érvényben is maradtak: Budapest (helyhatóság) Törvényhatósági jogú város (helyhatóság) Vármegye és közig. kirendeltség Megyei város (helyhatóság) Járás és szolgabírói kirendeltség Nagyközség (helyhatóság) Körjegyzőség Kisközség (helyhatóság) A XIX. sz. vége felé a városok száma mintegy 20%-kal csökkent, mivel a városi rang új intézményeket és ellátási formát igényelt, megnövelve ezzel a települések fenntartási költségeit. A helyi városvezetés így sok esetben önként nagyközséggé minősítette vissza a települést. Az évi tanácstörvény az önigazgatás alaprendszerét, a helyhatóságot ugyan megszüntette, és a végrehajtó szerepet ruházta a helyi igazgatásra nagyjából mégis az előző séma szerint építette fel a településigazgatás rendszerét. A városok száma központi döntés alapján szintén csökkent, de azzal a kitétellel, hogy a további fejlődés során ez a rangot el lehet majd nyerni. A területigazgatás a hetvenes évekig a járás megye kategóriában történt, majd 1970-ben a III. tanácstörvény a járást megyei kirendeltséggé fokozta le, végül a nyolcvanas években a járásokat egészen megszüntetve bevezették a városkörzet fogalmát. Ezzel párhuzamosan sajátságos folyamatként zajlott a magyar közigazgatás szervezésében az egyes telepüések tanácsainak összevonása. A hetvenes évek végére a településeknek közel fele vesztette el ezáltal az önrendelkezésének a minimumát is, mivel az ún. közös tanácsokban a tárközség alig-alig tudta érvényesíteni az érdekeit. 15

16 3.2 A rendszerváltást követő időszak A Magyarországon 1990-ben bevezetett önkormányzati rendszer az egy település egy önkormányzat elvére épül. Ez a modell Nyugat-Európában létező, elsősorban a latin országokra jellemző. Mintapéldája Franciaország, ahol több mint 36 ezer önkormányzati egység van, átlagos népességszámuk 1600 fő. Magyarországon ugyanennek a paraméternek az értéke nem ennyire extrém: 3100 jut egy települési decentralizált közigazgatási egységre. Nyugat-Európa másik modellje az integrált rendszer. Ebben az önkormányzat egysége fő szabály szerint hasonló tömegű népességszámhoz kötött, függetlenül azok települések szerinti megoszlásukhoz. A mértékadó átlagos ságszám elvileg a közszolgáltatásoknak az adott léptékben még éppen gazdaságosan megszervezhető köréhez igazodik. Az angolszász és a Skandináv országok ezért hajtottak végre mélyreható reformokat az 1970-es évektől kezdődően. A két modell között az önkormányzatiság minőségét tekintve nincs különbség. Ki merné állítani, hogy a francia forradalom nyomán született községi önkormányzat (commune) formális intézmény? Ugyanígy az sem állná meg a helyét, ha valaki az organikusan fejlődő angol önkormányzatiságot temetné, arra hivatkozással, hogy a nagy hagyományú parish, eredetileg egyházközség, közigazgatási értelemben már régen nem önálló entitás. A minőség más tényezőkön áll vagy bukik. Először is a nagyobb kapacitású önkormányzat feladat-ellátási felelőssége szélesebb lehet. Az integrált rendszerek valóban sokkal több funkcióval bírnak a közszolgáltatások megszervezési körét illetően. A széttagolt struktúrában ezzel szemben kevesebb feladat telepíthető minden alapegységre, tekintve, hogy a településméret extrém módon különbözhet, és a kicsik aránya mindig meglehetősen magas. Így is van a valóságban: az angol vagy a svéd önkormányzat sokkal több kötelező feladat gazdája, mint a francia község. A nagy kapacitású község (pl. Párizs) persze sok feladat gazdája, a kötelező minimumot azonban alacsonyan kell tartani, a néhányszáz fős vagy az alatti ú egységek miatt, amelyekből szám szerint sok van. Az önkormányzat politikai, döntési és költségvetési önállósága ezzel nem kérdőjeleződik meg, sőt, a kapacitásokhoz igazított, azokkal adekvát hatásköri szabályozás a valóságos döntés érzetét kelti, tegyük hozzá, teljes joggal. Adott modell minőségét illetően, a koherencián kívül a másik fontos tényező a településközi kapcsolatok színvonala. Hogy ez magas szinten valósuljon meg, arra mindkét alapesetben égetően szükség van. A településközi kapcsolatok kiemelt szerepe az integrált modellben értelemszerű, hiszen ha az önkormányzati jogok alanya egy társadalomföldrajzi értelemben absztrakt egység, akkor a települési közösségek önállóságának érvényre juttatása csak belső kapcsolatrendszer útján formalizálható. A széttagolt rendszerben az önállóság megvédése nem probléma, viszont itt az alapegységekhez képest külsőnek minősülő kapcsolatok keretét kell mindenáron megteremteni, azaz kooperálni kell, ami már a mindennapi feladatellátáshoz is nélkülözhetetlen. A mi rendszerünknek az utóbbi problémával kell megküzdenie. A magyar önkormányzati megoldás markáns kiindulópontot vesz alapul, amikor a települési közösségek jog szerinti egyenlőségéből indul ki: a község és a város fogalmához azonos közigazgatási jelentéstartalmat, azonos jogállást rendel. A kötelezően ellátandó feladatok köre természetesen eltér a kapacitások függvényében. Azonban a minden önkormányzat számára előírt felelősségi kör viszonylag széles, legalábbis ahhoz képest, hogy minimális településnagysághoz is ezt kell hozzárendelni. A jog szerinti egyenlőség követelményét 16

17 legjobban egy, az önkormányzati törvény előkészítése során földobott koncepció mutatja, amelyik alapján minden igénylőnek városi címet lehet adni, nincs szükség kritériumok meghatározására de ne is várjon ettől előnyöket senki. A valóságban ez a percepció jutott nagyjából érvényre. A következő lépés integrációs struktúrák kialakítása lett volna, ami azonban kemény diónak bizonyult. A próbálkozó kormányok a településeket egybefogó területi szinteknek az évihez képest való újraértelmezését nem tudták keresztül vinni. A megyei önkormányzati igazgatás viszonylag gyenge maradt. A régiók nem alakulták át közigazgatási egységgé, csak statisztikai-számbavételi és területfejlesztési szerepkört visznek. Összességében megállapítható, hogy az integráció igazgatási megoldásainak keletje meglehetősen mérsékelt volt ebben a radikálisan települési entitásra épített rendszerben. Ezzel szemben a településközi és térségi menedzsment formái mintha nagyobb népszerűségnek örvendtek volna. Utóbbiakra jellemzőek a nem merev struktúrák, amik az eltelt időszakban változó fázisokon mentek keresztül, továbbá viszonylag nyitottak térszerveződési értelemben. Fő formái az eddigi fejlődés alapján a következők: kistérségi formációk, a társulási formaválasztás orientációs szabályozása, pénzügyi szabályozás és ösztönzők. Kistérségi formációk A településközi feladatok ellátásának egyik nagyságrendje a kistérségi lépték. A KSH lehatárolása alapján létrejött kistérségek ez idő szerint nem alkotnak közigazgatási egységet. Külön jogszabályok rendelkezései folytán egyes, települési önkormányzatok közötti közös szervezési formák keretét képezik. Más feladatok hasonló szinten való ellátása azonban nem feltétlenül igazodik a statisztikai lehatároláshoz. Kistérségi léptékben a következő intézményi megoldások működnek: a. területfejlesztési önkormányzati társulás, b. kistérségi fejlesztési tanács, c. többcélú teljes kistérségi társulás, d. államigazgatási feladatellátási körzetek. A a c) esetkörök illeszkednek a KSH lehatárolásához, legalábbis fő szabály szerint. Az államigazgatási feladatellátás körzetei egyelőre nem feltétlenül. a) (A területfejlesztési önkormányzati társulás) A területfejlesztési önkormányzati társulás a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló évi XXI. törvény alapján jön létre. A létrehozás a tagok szabad elhatározásán alapul. A társulás működési területe a tagönkormányzatok által meghatározott. Nem szükségszerű tehát lefedni a kistérséget, de ma már tanácsos, mivel akkor a támogatás-szerzési lehetőségek köre tágabb. A területfejlesztési társulások rendszerváltás utáni története mutatja a menedzsment eszközök hatásának jelentőségét és egyben annak korlátait is. Az európai uniós előcsatlakozási alapok támogatásnyújtási időszakában erős volt a késztetés az önkéntes együttműködésre ebben a formában. A pályázatok megvalósulásával azonban a formák fenntartására és érdemi működtetésére azonban már nem volt elég motiváció. A további, most már költségvetési ösztönzési hullám hatására az érdeklődés megint fölélénkült ben a támogatási politika 17

18 logikáját követve, adott kistérségben, ha más a lehatárolást teljesen fedő együttműködési intézmény nem működik, akkor a területfejlesztési társulást területileg teljes körűen célszerű létrehozni. b) (A kistérségi fejlesztési tanács) A kistérségi fejlesztési tanács ugyancsak a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvény szerint alakul meg. Különbség azonban mind az előző, mind az összes többi társulási típushoz képest, hogy a működésbe nem csupán önkormányzatokat kell bevonni, hanem más társadalmi szereplőket. Ilyenek a gazdasági kamarák képviselői, a munkaadói és munkavállalói szervezetek, a szakmai érdekképviseletek, a társadalmi és civil szervezetek képviselői, továbbá más állami szervek delegáltjai. A tanács rendeltetése a közös területfejlesztési feladatok összehangolása, az erre vonatkozó koncepció elfogadása, programok kialakítása. Sajátosság a közigazgatási szervek mellérendeltségi kapcsolataihoz képest a társadalmi partnerségre való építés. A piaci és a civil szektor deklarált szerepe az erőforrások koncentrálását és egyben gerjesztését célozza. Ennek tükrében a programozás társadalmi menedzselési feladat, amivel kapcsolatban a döntési jogokat gyakorolja a tanács. Az ehhez kapcsolódó operatív tevékenységet a tanács munkaszervezete végzi. A kormányzati eszközök célra juttatásában pedig a központi alkalmazásban álló kistérségi fejlesztési megbízottak közreműködnek. A kistérségi fejlesztési tanács tehát kísérletileg több értelemben is kilép az önkormányzati közigazgatás keretei közül. A térségszervezést ugyanakkor a települések oldaláról valósítja meg, elkerülve az önálló területi közigazgatási szint alakításának opcióját. A tanács megalakítása kötelező, de más integrációs forma ezt kiválthatja. c) (A többcélú kistérségi társulások) Ilyen kiváltás a többcélú kistérségi társulás, ami egy másik jogszabály, a évi CVII. törvény alapján alakul meg. Létrehozásáról a tagok szabadon dönthetnek, működési területét szabadon határozhatják meg. A társulás önkormányzatok közötti intézmény, szemben a fejlesztési tanáccsal. Ugyanakkor fölvállalhatja azokat a területfejlesztési feladatokat, amiket a kistérség egészére kihatással a fejlesztési tanács lát el. Ehhez azonban szükséges, hogy a statisztikai lehatárolás szerinti valamennyi település önkormányzata részt vegyen a társulásban. Ebben az esetben a társadalmi partnerség érvényesítését úgy oldják meg (csempészik vissza), hogy az átfogó területfejlesztési hatáskörök gyakorlásakor a döntéshozatali eljárásba a nem önkormányzati szereplőket a területfejlesztési törvény szerinti szabályok alapján vonják be. A többcélú kistérségi társulás alapvető rendeltetése azonban a települési közszolgáltatások közös megszervezése. Az önkormányzati kötelező feladatok együttes ellátása lehetőséget teremt a méretgazdaságosság bizonyos érvényre juttatására. Természetesen anélkül, hogy ezzel az önkormányzati jogok csorbulnának. Jelenleg a többcélú társulások működésének ösztönzésére költségvetési támogatási rendszer működik. A késztetés indirekt pénzügyi eszközökkel valósul meg, jogilag fönntartva a helyi döntés önállóságát. Igazgatásszervezési kényszer nincsen. Ezzel együtt a bírálók újrakörzetesítésről, és a falvak ellehetetlenítéséről beszélnek. Kétségtelen, hogy a szolgáltatásszervezés méretgazdaságossági elvének érvényesítésére való erőteljesebb törekvés mellett újraértelmezésre szorul az önkormányzati önállóság megvalósulásának gyakorlati tartalma. (Nem szorul azonban újraértelmezésre annak alkotmányos és törvényi alapja.) 18

19 A többcélú kistérségi társulásoknak támogatáspolitikai értelemben két fajtája van. Az egyik a teljeskörű, amiben a statisztikai kistérség összes települési önkormányzata részt vesz. A másik a részleges többcélú kistérségi társulás. Az utóbbi tagsága működési területét, ságát illetően a térségnek csak a nagyobbik részét fedi le. Ebben az esetben a költségvetésből csak alacsonyabb támogatásra keletkezik jogosultsága. A társulásfajta önállóan lehet költségvetési támogatások címzettje, és ez bevételi szerkezetében jellemző forrástípus végén a többcélú kistérségi társulások mutatkoznak a legnépszerűbbnek. Hozzá kell tenni, hogy a változás folyamatos, mivel ez idő szerint kezdik alkalmazni a év folyamán sok vita és alkotmánybírósági döntési fordulattal tarkított eljárás után hatályba lépett szabályokat. Jelenleg úgy tűnik, hogy a teljes körű többcélú társulással lehet maximalizálni az adott szabályozórendszerben nyújtott támogatásokat. Hosszabb távú garancia azonban erre nincsen. Többcélú és területfejlesztési célú kistérségi társulások (2004.dec.31.) Jelmagyarázat Megalakult többcélú társulás, teljes Megalakult többcélú társulás, részleges Csak területfejlesztési célra alakult társulás Társulás nem alakult csak kistérségi fejlesztési tanács működik d) (Államigazgatási feladatellátási körzetek) Az eddig bemutatott kistérségi szintű formációk önkormányzati ügyekben szerveződtek, ahol tehát van a helyi közösségeknek mérlegelési joga az adott közügyek megoldását illetően. Az államigazgatási feladatok tekintetében csak a végrehajtás módját illetően van választási lehetőség. Alapvetően, bár nem kizárólag, hatósági ügyekről van szó. Ebben a körben a településközi reláció szigorúan igazgatási kérdésként merül föl, a közfeladatok más szektorok tekintetében való mellérendeltségen alapuló viszonylata egyáltalán nem. Egyes, önkormányzatok hatáskörébe tartozó államigazgatási feladatok ellátása jelenleg körzeti szinten megszervezve működik. A lépték nagyjából a kistérségihez hasonlatos. Az illetékességi területek azonban nem feltétlenül esnek egybe a már említett KSH-lehatárolással. Jelenleg folynak az előkészületek az igazgatási körzeteknek a kistérségi határokkal való összhangba hozására, valamint a különböző hatáskörök ellátására vonatkozó illetékességi területek egységesítésére. Mivel azonban sokan a valaha volt járási hivatal reinkarnációjától 19

20 tartanak, korántsem biztos, hogy a körzetesítési törekvések rövid időn belül egyértelmű eredményre vezetnek. Jelenleg meghatározott államigazgatási feladatok ellátása tekintetében egyes városok települési önkormányzata jegyzőjének illetékességi területéhez tartoznak más települések is. A következő ügykörökről van szó: ún. kiemelt építési igazgatási ügyek, okmányirodák fenntartása és az általuk ellátott feladatok, egyes elsőfokú gyámhivatali hatáskörök, a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények által ellátott és ehhez kapcsolódó más szociális ellátási feladatok. A településközi kapcsolatoknak ez a szervezési formája emlékeztet leginkább az igazgatási körzetesítésre. Valójában azonban erre még nem került sor. Az egységesítés minden tekintetben hiányzik. A mai, sok tekintetben esetleges lehatárolások több-kevesebb mértékben függtek a polgármesteri hivatalok ügyintézési kapacitásaitól, saját döntéseitől. Ehhez a személyi kiadások tekintetében alkalmazott központi ösztönzések szolgáltak naturális iránymutatásként. Az integráció irányában való nem túl eltökélt terelgetésnek ez a formája mindenesetre a klasszikus igazgatásszervezés körén belül marad. A társulási formaválasztás orientációs szabályozása, A kistérségi léptékű megoldásokon kívül a települési önkormányzatok közötti, jellemzően szomszédok közötti formák is alkalmazást nyernek. Az önkormányzati törvény eredeti koncepciója és az ehhez fűzött várakozások szerint ezeknek a teljes önkéntességen alapuló formáknak automatikusan kellett volna elvezetniük a rendszert a települési széttagoltságtól a méretgazdaságos egységek kialakulásáig. A települések azonban saját jószántukból, pontosabban mindenfajta előnyös ellentételezés kilátásba helyezése nélkül, meglehetősen gyanakvóan és vonakodva éltek a felkínált intézményes lehetőségekkel. Pedig az évek során, buján kivirágzott a szabályozás, fölkínálva a kooperáció viszonylag kidolgozott, és továbbra is tág körű választást lehetővé tevő formáit. Differenciálásra két irányban került sor: egyrészt a társulási típusokat tárgy szerint, másrészt ettől függetlenül, a társulási intézmények működési szempontból vett fajtáit illetően. a) (Társulási típusok tárgy szerint) A kistérségi szinten kívüli, jellemzően az alatti társulások hivatali, illetve szolgáltatásszervezési feladatok ellátására alakulhatnak. Generális szabály a formaválasztás szabadsága. Azaz, bármilyen társulás alakítható. Ez a fő szabály rendkívül jelentős legalább is elvileg. A valóságban azonban a fölkínált formák jelentősége nagyobb. Az önkormányzati törvény a következő társulási típusokat ismeri. Hatósági igazgatási társulás alakítható egyes államigazgatási hatósági ügyfajták szakszerű intézésére. Praktikusan ezzel a speciális szakképesítéssel rendelkező ügyintéző közös alkalmazására nyílik lehetőség. A körjegyzőség tulajdonképpen általános felelősségű hatósági igazgatási társulás. Az ezernél kevesebb ú településeknek lényegében kötelező ilyen integrált hivatali formában részt 20