Hajnal Gy rgy Magyar K zigazgatæsi IntØzet 1999 Æprilis

Átírás

1 TELJESÍTMÉNY-ORIENTÁCIÓ A KÖZIGAZGATÁSI REFORMOKBAN Nemzetk zi tapasztalatok a mæsodik vilæghæborœ utæni idıszakban Hajnal Gy rgy Magyar K zigazgatæsi IntØzet 1999 Æprilis

2 1. oldal 1. BEVEZETÉS KÖLTSÉGVETÉSI REFORMOK A KÖLTSÉGVETÉSI TERVEZÉS ÉS A KÖLTSÉGVETÉSI RENDSZEREK REFORMJAI. A KÖLTSÉGVETÉS HAGYOMÁNYOS RENDSZERÉBEN REJLÕ PROBLÉMÁK A TELJESÍTMÉNY-KÖLTSÉGVETÉS (PERFORMANCE BUDGETING) A PROGRAMKÖLTSÉGVETÉS (PPBS) A NULLABÁZISÚ KÖLTSÉGVETÉS (ZBB) A TELJESÍTMÉNY-SZEMPONT A KÖZIGAZGATÁSBAN: A HATVANAS-HETVENES ÉVEK RENDSZERELEMZÉS TERVEZÉS KÖZPOLITIKA-ELEMZÉS PROGRAM- ÉS KÖZPOLITIKA-ÉRTÉKELÉS MAINSTREAM KÖZIGAZGATÁS-FEJLESZTÉS A NYOLCVANAS-KILENCVENES ÉVEKBEN: AZ ÚJ KÖZMENEDZSMENT KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK AZ ÚJ KÖZMENEDZSMENT JEGYÉBEN ÁLTALÁNOS VONÁSOK AZ ÚJ KÖZMENEDZSMENT TECHNIKAI ASPEKTUSAI TELJESÍTMÉNY-MONITORING BENCHMARKING MANAGEMENT BY OBJECTIVES (MBO), MANAGEMENT BY RESULTS (MBR), SZERZÕDÉSES MENEDZSMENT (CONTRACT MANAGEMENT) MANAGEMENT CONTROL TELJESÍTMÉNY- (MENEDZSMENT-) AUDITÁLÁS EGYÉNI TELJESÍTMÉNYEK ÉRTÉKELÉSE ( PERFORMANCE APPRAISAL ) A KÖZIGAZGATÁSBAN MINÕSÉG-ORIENTÁLT MENEDZSMENT A KÖZIGAZGATÁSBAN: TOTAL QUALITY MANAGEMENT (TQM), MINÕSÉGBIZTOSÍTÁSI RENDSZEREK, MINÕSÉGTANÚSÍTVÁNYOK (ISO 9000) STRATÉGIAI TERVEZÉS ÉRTÉKELEMZÉS... 44

3 2. oldal 5. NÉHÁNY ÖSSZEFOGLALÓ MEGJEGYZÉS A FELHASZNÁLT IRODALOM JEGYZÉKE... 55

4 3. oldal 1. Bevezetés A szølesen Ørtelmezett Ællami intøzmønyek, szervezetek, funkci k, mßk døsm dok reformja, hatøkonysægænak jav tæsa az elmœlt Øvtizedekre visszatekintve mind magyar, mind pedig nemzetk zi kontextusban szinte folyamatosan aktuælis kørdøs volt. E tevøkenysøgek, amelyekre a tovæbbiakban mint közigazgatás-fejlesztésre 1 fogok utalni, t rtønetøben termøszetesen mind a k zigazgatæs, mind pedig a fejlesztøs pontos tartalma, ØrtelmezØse tørtıl Øs idıtıl f ggıen igen sok væltozæson esett Æt. Ahhoz køpest azonban, hogy a k zigazgatæs, a k zszektor fejlesztøsønek, hatøkonysæga jav tæsænak, az olcs k zigazgatæs megteremtøsønek, vagy, hogy røgebbi korok sz hasznælatæt is idøzz k, a kæros b rokratizmus cs kkentøsønek, stb. kørdøse MagyarorszÆgon is, bær ingadoz intenzitæssal, de tart san napirenden van 2, az e cølok elørøsøvel kapcsolatos mikønt? kørdøsøre meglehetısen elmos dott Øs bizonytalan vælaszokat kap a kørdøs magyarorszægi gyakorlatænak Øs elmøletønek t rtønetøt vagy jelenøt vizsgæl Ørdeklıdı. A k zigazgatæs-fejlesztøs e nemes cøljainak megval s tæsa persze, akær a gyakorlatot, akær pedig az elmøletet tekintve mint az a tovæbbiakban røszben lætni is fogjuk, a nælunk fejlettebb orszægokban, røgi kban is tævol Æll(t) bærmilyenfajta sikert rtønettıl. Azonban ezen a ter leten az elmœlt Øvtizedekben hatalmas mennyisøgß olyan tapasztalat, elmøleti Øs gyakorlati eredmøny (illetve eredmønytelensøg) halmoz dott fel, amelynek ismerete, œgy vølem, nølk l zhetetlen a probløma Ørtelmes hazai megk zel tøsøhez. Ezeknek az eredmønyeknek Øs tapasztalatoknak a talæn nem tœlzæs nem csekøly røsze csak a k vænatosnæl j val kisebb mørtøkben ismert a hazai szakmai Øs/vagy tudomænyos k zvølemøny k røben. Ez pedig nem is feltøtlen l azørt okozhat problømæt, mert gy nem jutunk hozzæ a k vetendı gondolati Øs megoldæsi sømækhoz, a kipr bæltan t køletes Øs ezørt k vetendı megoldæshoz. Tendencia, hogy az eur pai integræci kønyszerei Øs k vetelmønyei szinte mær a piaci kofæk Øs væsærl ik k z tti piaci alkuk soræn is szøles k rben hasznælt hivatkozæsi alapul szolgælnak. Ennek ellenøre megkockæztathat azonban a kijelentøs, hogy a k zigazgatæsi reformok t bb Øvtizedes t rtønete soræn felhalmoz dott tapasztalatok, megközelítések, fogalmak hozzævetıleges ismeretønek hiænya gyakran Øs az intøzmønyi Øs szemølyes kapcsolatok szølesedøsøvel Øs elmøly løsøvel exponenciælisan n vekvı mørtøkben møg a szølesen Ørtelmezett eur pai Øs nemzetk zi szakmai k z ssøggel val érdemi kommunikációnak is lényeges akadályává válik. Az itt k vetkezı gondolatmenet alapvetı cølja a k zigazgatæs-fejlesztøs nøhæny bekezdøssel lejjebb Ørtelmezett technikai aspektusának, a kitßz tt fejlesztøsi cølok elørøsønek mikéntjére vonatkoz gyakorlati vælaszoknak, valamint az e vælaszokra adott elmøleti 1 A közigazgatás kifejezést valamennyi, az állami-közösségi szektor által végzett tevékenységre értem (nem csak a hatósági igazgatási jellegûekre) 2 Ez az állítás, úgy vélem, még a deklarált és a tényleges politikai célok közötti gyakori diszkrepancia, illetve a politikai és az adminisztratív megvalósíthatósággal kapcsolatos nehézségek kérdését figyelembe véve is megállja a helyét

5 4. oldal reflexi knak a t m r, gy nømileg sz ksøgkøppen fel letes, Æm szøles mer tøsß, szinte glosszáriumszerû ÆttekintØse. A t m rsøgre val t rekvøs ellenøre lønyegesnek tartottam azonban azt is, hogy a gyakorlati alkalmazæs Øs az elmølet t krøben, ha szinte csak c msorokban is, de reflektæljak az egyes elemekre. A tanulmæny e cøloknak az alæbbi szerkezetben pr bæl eleget tenni: (1) az elsı fejezet hætralevı røszøben a k zigazgatæs fejlesztøsønek Øs a fejlesztøst szolgæl technikæknak a nømileg leszßk tett Ørtelemben vett k r lrajzolæsa Øs elmøleti ØrtelmezØse k vetkezik. (2) Az ezutæn k vetkezı hærom fejezetben, nømileg keverve a funkcionælis Øs a t rtøneti tærgyalæst, elısz r a költségvetési technikákra, (3) majd az œn. átfogó, racionális megközelítésekre, (4) vøg l az ut bbi mæsføl Øvtizednek az Új Közmenedzsment nøven sszefoglalt fejlemønyeire tørek ki. (5) A zær fejezetben pedig nøhæny sszefoglal megjegyzøs Øs k vetkeztetøs kap helyet. VØg l møg a technikai bevezetı røszekønt egy technikai, Æm nem lønyegtelen megjegyzøs. A k zigazgatæsi reformok termøszetesen soha nem elsıdlegesen az ØrtØkmentes, freischwebende tærsadalomtud sok elfogulatlan tudomænyos vizsgæl dæsænak Øs gyakorlatainak terepe. Azok mindig egy erısen ÆtpolitizÆlt k rnyezetben, diffœz Øs erısen konfliktusos Ørdekek harcænak Øs kompromisszumainak eredmønyekønt indulnak el Øs folynak (Øs akadnak el). Az Ørdekek ezen bonyolult hæl jæba, sokadikkønt, sok mæs utæn, a tudomæny køpviselıi is mint tud sok, szakemberek, konzultænsok, stb. belesz vik a maguk Ørdekeit. Az is Ørthetı, hogy az egyes k zigazgatæsi reformok, fejlesztøsi hullæmok eredmønyei sok esetben csak ut lag mørhetık fel t bbø-kevøsbø objekt ven. gy tehæt Ølesen k l nbsøget kell tenni a az egyes reform-iskolæk Øs szakmai vagy politikai irænyzatok hivatalos, deklarælt ÆllÆspontjai, Øs a tudomænyossæg (bærmennyire is megkørdıjelezhetı, de) k zkeletßbb kritøriumait mint pl. objektivitæs, logikai-elmøleti konzisztencia, empirikus megalapozottsæg stb. jobban szem elıtt tart, szølesebb szakmai k zvølemøny reflexi i Øs tøletei k z tt. A h r Øs a vølemøny ennek megfelelı elk l n tøsøt szerkesztøsi eszk z kkel pr bælva elørni, az egyes technikæk bemutatæsænæl azt a gyakorlatot k vetem tehæt, hogy az azokat tærgyal alfejezetek az ortodox ÆllÆsponton alapulnak, m g az esetleges reflexi kat, kritikai megjegyzøseket ahol ezt sz ksøgesnek lættuk az alfejezetek vøgøre csoportos tva, illetve a zær fejezetben mutatom be. * * * * * Az ideælis k zigazgatæsnak, a k zigazgatæs fejlesztøsønek, mßk døse jav tæsænak kørdøse, bær termøszetesen erısen væltoz intenzitæssal Øs hangsœlyokkal, de az ipari tærsadalom kiteljesedøsønek idejøtıl kezdve jelen van a k zigazgatæssal foglalkoz elmøleti Øs gyakorlati szakemberek, szaktud sok munkæjæban. A k zigazgatæs mindmæig klasszikusnak szæm t, a Rechtsstaat trad ci jæn alapul, teoretikusan Weber Æltal le rt, Øs legalæbbis implicite, ideælt puskønt sokfelø, gy MagyarorszÆgon møg ma is dominæns modelljøvel szembeni érdemi kritika cs ræi az elsı vilæghæborœt k vetı idıszakban tßntek fel az USA-ban.

6 5. oldal Az az ta eltelt idıszakban ennek a modellnek: a k zigazgatæs, a b rokratikus szervezetek mûködésének minél tökéletesebben normakövetõ módjára irænyul elværæsok, vagy, mæskøppen fogalmazva, a procedurælis ØrtØkek (mæskøpp fogalmazva: a Mit, miørt, milyen eredmønnyel csinælni? szempontja helyett a Hogyan csinælni? kørdøsønek) szinte kizær lagos hangsœlyozæsænak az egyeduralma megt rt. A k zigazgatæson bel l a szolgæltat jellegß tevøkenysøgek egyre fokoz d tœlsœlyæval pærhuzamosan ez klasszikusnak is nevezhetı modell mind nagyobb mørtøkben engedett teret a közigazgatási szervezetek külsõ (társadalmi) eredményességével, mûködésük külsõ hatásaival (mind a szervezeti outputokkal, mind a felhasznált erõforrásokkal) kapcsolatos elvárásoknak. Az ut bbi egy-køt Øvtizedben ezekre a k vetelmønyekre sszefoglal an mint a teljesítménnyel kapcsolatos elværæsokra: mint a 3E k vetelmønyøre szoktak utalni, ahol is a hærom E jelentøse: efficiency (hatøkonysæg), effectivity (hatæsossæg) Øs economy (gazdasægossæg, olcs sæg) a teljes tmøny fogalmænak valamennyi lehetsøges ØrtelmezØsØt magæba foglalja 3. A k zigazgatæs-fejlesztøs fogalmænak Æltalam alkalmazott tartalmi lehatærolæsa alapvetıen ezen fejlıdøsi (Ørtsd: væltozæsi) irænynak a vizsgælat f kuszæba t rtønı Æll tæsæt jelenti 4. A k zigazgatæs-fejlesztøs tartalmi lehatærolæsænak egy mæsik dimenzi ja praktikus megfontolæsokon alapszik. A gondolatmenet megpr bæl azokra a fejlesztøsi elkøpzeløsekre, modellekre, technikækra koncentrælni, amelyek a k zigazgatæs-fejlesztøs magyarorszægi gyakorlatæt tekintve kevøsbø ismertek, illetve alkalmazottak, gy nem tør nk ki olyan kørdøsekre mint pl. a k zszolgælat rendszere vagy a szßken Ørtelmezett adminisztrat v munkafolyamatoknak a taylori elveken nyugv Æramvonalas tæsa, amelyek mær hosszabb ideje viszonylag integræns røszei a haza elmøletnek Øs/vagy gyakorlatnak. A k zigazgatæs fejlesztøsønek elmøleti Øs gyakorlati eredmønyei, tapasztalatai tekintetøben, a referencia-orszægok k røt behatæroland, œjabb szßk tı kritøriumkønt a vizsgælatot a fejlett mag; alapvetıen Nyugat-Eur pa Øs szak-amerika (USA, Kanada) orszægaira korlætoztam. Nyugat-Eur pa tekintetøben, a tanulmæny szændøkaival sszhangban, nem volt cøl valamennyi orszægnak a tanulmænyba t rtønı belefoglalæsa. Ezzel szemben t rekedtem arra, hogy egyfelıl termøszetesen leegyszerßs tı m don eljærva valamilyen reælisan sœlyozott Ætlagot ker lj n bemutatæsra be, mæsfelıl a vizsgælat szempontjæb l lønyeges mozzanatok ne maradjanak reflektælatlanul. NØhÆny oldallal fentebb azt gørtem, hogy megpr bælom kissø pontosabban meghatærozni, mik is a k zigazgatæs-fejlesztøs technikai aspektusai, a fejlesztøsi cølok elørøsønek mikøntjøre vonatkoz gyakorlati vælaszok. Elsısorban tehæt olyan, a k zigazgatæsi szervezetek mßk døsønek egyes ter leteit, vagy azok totalitæsæt fel lelı (fel lelni szændøkoz ) iræny tæsi-szervezøsi koncepci kr l?, menedzsment technikækr l?, gondolati iskolækr l? a hasonjelentøsß kifejezøseket møg lehetne sorolni van sz, amelyek arra 3 A teljesítmény fogalmát a továbbiakban én is a 3E jelentésével szinonim értelemben használom. A szervezeti teljesítmény terminológiai alapkérdéseivel (hatékonyság, hatásosság, input-output-outcome stb.) kapcsolatban ld. pl. Hajnal (1998) 4 Ennek az ott alkalmazott megfogalmazás szerint: a hangsúlynak a szabályokról a célokra való áthelyezését jelentõ a fejlõdési folyamatnak a közigazgatás menedzsmentjének kontextusában történõ értelmezése és rövid bemutatása található, többek között, Lane (1993), különösen pp 125 sk. Flynn- Strehl (1996), noha csak az utóbbi két évtized és hét nyugat-európai ország vonatkozásában, ugyanezzel a szabálykövetésrõl a teljesítményre történõ hangsúly-áthelyezõdéssel jellemzi a közigazgatásfejlesztés folyamatát (pp ).

7 6. oldal vællalkoznak, hogy a megelızı bekezdøsekben meghatærozott Ørtelemben vett k zigazgatæsfejlesztøs cøljait megval s tsæk. Azonban az elmølet nem ad vælaszt arra kørdøsre, hogy mi is definiælja a szervezøsi koncepci t/menedzsment technikæt stb. általánosságban. Erre itt Øn sem teszek k sørletet. gy vølem azonban, hogy megfelelı biztonsæggal meghœzhat k egy erre vonatkoz szakmai k zmegegyezøs avagy konvenci hozzævetıleges hatærai. Noha termøszetesen az egyoldalœsæg jogos vædjæt sohasem lehet teljesen kivødeni, e hatærok tehæt hozzævetılegesen megrajzolhat k a k l nb zı nemzetisøgß (amerikai Øs eur pai 5 ) Øs k l nb zı diszciplinæris hætterß szerzıktıl szærmaz munkæk alapjæn; azaz viszonylag k r lhatærolhat a koncepcionælis elemeknek Øs gyakorlatoknak az a k re, amely a k zigazgatæs cøl- Øs eredmønyessøg-orientælt fejlesztøsønek kontextusæban relevænsnak tekinthetı 6. A vezetøs- Øs szervezøstudomæny (management) általános elmølete szæmos olyan tudæselemet, røsz-elmøletet tartalmaz, amelyek nølk l zhetetlenek szinte valamennyi, szervezeti keretek k z tt vøgzett tevøkenysøg gy a k zigazgatæsi tevekønysøg hatøkonysægænak, eredmønyessøgønek a biztos tæsæhoz, ugyanakkor e tanulmænyban nem ker lnek eml tøsre. Ilyenek pl. szervezetelmøleti alapkørdøsek Øs szervezeti modellek vagy a legt bb funkcionælis menedzsment (pl. emberi erıforræs-, pønz gyi-, PR- Øs beszerzøsi menedzsment, szervezeti informæci s rendszerek menedzsmentje, stb.). A vezetøs-szervezøs ezen kørdøseihez tartoz elmøleteket, illetve a belıl k k vetkezı gyakorlatibb technikækat minden olyan esetben kihagytam a tærgyalt technikæk k røbıl, amikor azok specifikusan az eredmény-orientált közigazgatás-fejlesztés érdekében történõ, önálló alkalmazása nem, vagy csak viszonylag csekøly sœllyal Ørhetı tetten a relevæns nemzetk zi gyakorlatban Øs elmøletben. Ezt a teoretikusan nømileg nkønyes d ntøst az a szændøk indokolta, hogy a tærgyalt kørdøsek k re møg kezelhetı keretek k z tt maradjon; hiszen a k zigazgatæs-specifikus menedzsment amœgy is roppant tæg kørdøsk røt møg az ÆltalÆnos menedzsment kørdøsk røvel is kitæg tani sem a lehetısøgek, sem pedig szændøkok korlætozottsæga miatt nem volt k vænatos. E Bevezetés lezæræsakønt talæn nem hiæbaval møg egy megjegyzøs a tanulmæny kørdøsfeltevøsønek, problømavælasztæsænak aktualitæsær l. A magyar k zigazgatæs eredmønyessøgøt, mßk døsøt jav tani, korszerßs døsøt elımozd tani k væn elmøleti Øs gyakorlati tevøkenysøgek; a k zigazgatæs-fejlesztøs 7 elmœlt nøhæny ØvØnek tapasztalatai, szæmos egyøb mellett azt mutatjæk, hogy az amœgy sem tœlzott szæmœ fejlesztøsi elgondolæs, projekt kivælasztæsa, megtervezøse Øs kivitelezøse nem egyszer elmaradt az optimælist l; azokat idınkønt nømi zavar, kapkodæs, elmøleti Øs gyakorlati dezorientæltsæg jellemezte. Noha a k zigazgatæs (az egyes k zigazgatæsi røszter letek, alrendszerek) reformjæra az 5 Illetve nemzetköziségû pl. OECD- és EU-keretek között készült jelentések stb. 6 Néhány, az itt használt szakirodalmi forrásoknak e túlsúlyos köréhez tartozó, a közigazgatás és közigazgatás-fejlesztés kérdéseivel többé-kevésbé az általánosság igényével foglalkozó referencia pl.: Perry (1989), Starling (1986), Henry (1992), Flynn-Strehl (1996), Lane (1993), Flynn (1990), Holtmann (1997), Vogelgesang-Lübking-Jahn (1997), Shafritz-Hyde (1992) 7 Közigazgatás-fejlesztés alatt itt is, mint eddig és a továbbiakban, valamennyi olyan koncepciót, elméleti és gyakorlati kísérletet, projektet értek, amely a közigazgatás hagyományos, szabály- és szabályalkalmazás-orientált mûködési módjának akár a célok, akár az eszközök tekintetében történõ meghaladását tûzi ki célul

8 7. oldal elmœlt Øvtizedekben a vilæg fejlett tørsøgeiben tett k sørletek sem tekinthetık klasszikus sikert rtøneteknek (sıt), møgsem megalapozatlan az az tølet, hogy az e tøren az elmœlt nøhæny Øvben elørt magyar eredmønyek sikere, hatæsa, szakmai fogadtatæsa Øs ØletkØpessØge (fenntarthat sæga) a nemzetk zi Ætlag alatt maradt. Amennyiben val ban ez a helyzet, œgy ez a tøny szæmos okkal magyaræzhat. Az egymæs mellett løtezı, egy tt hat magyaræz okok: a t rtønelmi, politikai, gazdasægi-pønz gyi, tærsadalmi kontextus sajætossægai, a magyar k zigazgatæs Øs k zigazgatæs-fejlesztøs szakmai Øs tudomænyos trad ci i, az ÆltalÆnos Øs a konkrøt fejlesztøsi elkøpzeløsek alapjæul szolgæl szakmai-tudomænyos erıforræsok k z l a jelen tanulmæny soræn ez ut bbi problømak r Æll megk zel tøsem f kuszæban. A k zigazgatæs-fejlesztøs stratøgiai cøljainak elørøsøhez melyek k z l az itt tærgyalt idıszakban a nemzetk zi trendekhez igazod m don MagyarorszÆgon is prioritæst kapott a teljes tmøny a magyar k zigazgatæs fejlesztıinek rendelkezøsøre Æll, Øs jelen gondolatmenet nk fı terepøt køpezı k zigazgatæs-fejlesztøsi Øs menedzsment filoz fiæk Øs know-how kørdøse nem csekøly jelentısøgß. Ezek a megk zel tøsek, technikæk ugyanis nemcsak az elıbb eml tett, MagyarorszÆg szæmæra mind belsı (modernizæci s), mind pedig k lsı (az euroatlanti integræci val sszef ggı) okokb l løtfontossægœ stratøgiai fejlesztøsi cølokat jelentenek, hanem bizonyos fokig ezektıl f ggetlen l is fennæll, ÆltalÆnosabb cølok elørøsønek alapvetı eszk zei is.

9 8. oldal 2. Költségvetési reformok 2.1. A költségvetési tervezés és a költségvetési rendszerek reformjai. A költségvetés hagyományos rendszerében rejlõ problémák Ahogy a bevezetıben mær eml tett k, a k zigazgatæs itt klasszikusnak nevezett, alapvetıen a mßk døsi-eljæræsi szabælyokra, azok minøl pontosabb betartæsæra orientælt mßk døsøvel szembeni elsı Ætfog gyakorlati kritikæk az Egyes lt `llamokban fogalmaz dtak meg. Ezen kritikæk fı terepe kezdetben a b rokratikus szervezetek k ltsøgvetøse, k ltsøgvetøsi tervezøse volt. Mind az egyes szervezetek vezetıi, mind pedig, n vekvı mørtøkben, a politikai kontrollt gyakorl szemølyek Øs test letek œgy ØreztØk, hogy a hagyomænyos, tøteles k ltsøgvetøs (line-item budgeting) nem ad a kez kbe eløgsøges informæci t ahhoz, hogy az egyre n vekvı k z ssøgi feladatok ellætæsænak tønyleges m djæt Øs mørtøkøt kellıkøpp felmørjøk Øs az erıforræsoknak a politikai Øs szervezeti cølokhoz t rtønı hozzærendeløse kørdøsøben megalapozottan d nthessenek. Ezen val jæban nincsen is tœl sok csodælkoznival ; am g ugyanis a k zigazgatæs szervezetei viszonylag egyszerßbb, kevøsbø szerteægaz Øs volumen kben is j val csekølyebb feladatokat lættak el, addig a tøteles k ltsøgvetøs Æltal tartalmazott alapvetıen az ut lagos szæmon kørhetısøg Øs ellenırizhetısøg cøljæt szem elıtt tart informæci k eløgsøgesek lehettek a szervezet tevøkenysøgønek legalæbbis k zel tıleg pontos meg tøløsøhez. gy pl. egy helyi rendırkapitænysæg esetøben, amelyik meghatærozott munkam dszereket (technol giæt) alkalmazva 10%-kal megn velte a szemølyi kiadæsait, nagyjæb l meg lehetett tølni, hogy az ilyen m don beløpı X fı jærır, Y fı detekt v Øs Z fı adminisztrat v szemølyzet milyen mørtøkß teljes tmønyn vekedøst eredmønyez, azaz mennyivel jærul hozzæ az adott szervezet mßk døsøvel kapcsolatos tærsadalmi cølok elørøsøhez. Amint azonban az Ællam szerepvællalæsa mind szølessøgøben (terjedelmøben), mind pedig mølysøgøben (komplexitæsæban) gyorsan n vekedni kezdett ebben a folyamatban az egyik fordul pont az Egyes lt `llamokban a køt vilæghæborœ k z tti idıszakra tehetı, a tøteles k ltsøgvetøs Æltal tartalmazott adatok mind kevøsbø informæltæk a felsıbb szintß vezetøst az adott szervezet/szervezeti egysøg tønyleges mßk døsørıl Øs teljes tmønyørıl. Maradva a rendırsøg pøldæjænæl: tegy k fel, hogy az egyszerß k zrendvødelmi feladatok olyanokkal bıv lnek, mint pl. bßnmegelızøs, titkos eszk z k alkalmazæsa, k l nb zı hat sægi igazgatæsi feladatok, bßnmegelızøs Øs a k zvølemøny informat v Øs nevelı cølœ tæjøkoztatæsa (PR); tovæbbæ az egyes feladatok, cølok teljes tøsøhez t bbføle technol gia, alternat va is rendelkezøsre Æll, amelyeknek k l nb zı k ltsøg- Øs eredmøny-kihatæsai vannak. Ebben az esetben az elıbbi 10%-os adat mær igencsak keveset Ærul el arr l, hogy mi is fog akkor val jæban t rtønni a szervezet teljes tmønyøvel, mennyivel t bb Øs mæs k zbiztonsægot kap ezørt cserøben a k z ssøg. Az, hogy a klasszikus b rokratikus mßk døssel szembeni elsı gyakorlati kritikæk Øppen a k ltsøgvetøs, a k ltsøgvetøsi tervezøs ter letøn fogalmaz dtak meg, Ørthetı, ha arra gondolunk, hogy valamely k zigazgatæsi szervezet k ltsøgvetøse vøgsı soron az adott szervezet cøljaival, tevøkenysøgøvel kapcsolatos Ællami (tærsadalmi) ØrtØk tøletet, az azoknak

10 9. oldal tulajdon tott fontossægot ford tja le a gyakorlat nyelvøre, møgpedig azæltal, hogy e cølokhoz nagyszæmœ, egyøb, egymæssal versengı cøl ellenøben erıforræsokat (pønzt) rendel hozzæ. Vagyis a k ltsøgvetøs køsz tøsønek folyamata nem mæs, mint az alternat v k z ssøgi cølok k z tti mørlegeløsek Øs vælasztæsok egymæsutænja, a relevæns politikai d ntøshoz szint (k zponti, ter leti vagy helyi kormænyzat) szændøkainak, k l nføle ter letekkel kapcsolatos politikæinak a manifesztæl dæsa. A k vetkezı pontokban a hærom legismertebb, alternat v k ltsøgvetøsi rendszert mutatjuk be. El ljær ban fontos azonban megjegyezni, hogy a bemutatott modellek ideælt pusokat køpviselnek. A gyakorlatban igen sok adott esetben mæsmilyen elnevezøs alatt fut Ætmenet, hibrid megoldæs alakult ki A teljesítmény-költségvetés (Performance budgeting) A hagyomænyos a k ltsøgvetøs objektumai (pl. mßk døsi kiadæsok, ezen bel l fogy eszk z k, ezen bel l 1., 2., n. t pusœ fogy eszk z k stb.) szerinti csoportos tæson alapul k ltsøgvetøssel szembeni gyakorlati kritika fı alapja kezdetben s nagyrøszt a tovæbbiakban is az volt, hogy az Æltala szolgæltatott informæci k ugyan j l szolgæljæk a vezetøs (menedzsment) Øs (amennyiben ez jelen van) a politikai szint klasszikus ellenırzøsi cølœ tevøkenysøgeit, azonban eløgtelenek akær az operat v, akær a stratøgiai vezetøsi funkci k informæci s sz ksøgletønek kieløg tøsøhez. Az operat v vezetøs Æltal tæmasztatott k zvetlenebb igønyek fı forræsa az volt, hogy komplex szervezetek f l tti, megfelelı szintß kontrollhoz az ut lagos, jogi-szæmviteli irænyultsægœ k ltsøgvetøsi ellenırzøseken tœl elengedhetetlennek ØreztØk a szervezet tønyleges teljesítményére, az erõforrások felhasználásának hatékonyságára irænyul informæci kat, ellenırzøst Øs szæmonkørøst. A teljes tmøny-k ltsøgvetøs (ritkæn, egyes szakirodalmi helyeken, program-k ltsøgvetøsnek program budgeting is nevezik) fıbb sajætossægai az alæbbiakban foglalhat k ssze: a szervezet alap-, illetve, lehetıleg minøl szølesebb k rben, kiegøsz tı tevøkenysøgeinek j l definiælt Øs valamilyen m don fizikai dimenzi ban is mørhetı termøkekre (outputokra, tevøkenysøgcsoportokra) t rtønı felbontæsa; az egyes termøkek vonatkozæsæban røszletes munkaterheløs- Øs output-informæci k elıæll tæsa Øs hasznælata; az egyes outputfajtæk egysøgk ltsøgønek meghatærozæsa (az adott tevøkenysøg folytatæsa ØrdekØben felmer lt sszes k zvetlen Øs k zvetett k ltsøgønek Øs az adott termøk elıæll tott mennyisøgønek hænyadosa); a megfelelı k ltsøginformæci k melyek mind tartalmukban, mind røszletezettsøg kben erısen eltørnek a hagyomænyos k ltsøgvetøsi rendszerbıl elıæll that informæci kt l elıæll tæsa ØrdekØben a tevøkenysøg- Øs folyamatelemzøs, a teljes tmønymørøs Øs a k l nb zı k ltsøgszæm tæsi Øs k zvetettk ltsøg-felosztæsi eljæræsok szøles k rß alkalmazæsa 8. 8 Ld. többek között Hahn Cope (1990) pp és Congressional Budget Office (1993)

11 10. oldal A teljes tmøny-k ltsøgvetøs mind kezdeti, az 1940-es Øvek elejøtıl fokozatosan kiteljesedı Øs az Øvtized fordul jæt l az USA sz vetsøgi kormænyæban ÆltalÆnossÆ væl formæjæban nem a hagyomænyos k ltsøgvetøsi rendszer tagadásaként, alternatívájaként, hanem kiegészítéseként jelent meg. Legegyszerßbb formæjæban œgy nøzett ki, hogy a hagyomænyos k ltsøgvetøsi tæblæzatot møg egy dimenzi ban: az egyes tevøkenysøgek, termøkek szerint megbontottæk, majd sszes tettøk. A teljes tmøny-k ltsøgvetøs hasznælata lehetıvø tette az egyes kormænyzati tevøkenysøgfajtæk esetøben az operat v, mßk døsi hatøkonysæg szempontjænak erıteljesebb ØrvØnyes tøsøt, k l n skøppen azon tevøkenysøgfajtæk, illetve szervezetek esetøben, ahol a tevøkenysøgek, outputok mørhetısøge nem tk z tt tœlsægosan nagy akadælyokba. gy pl. k l n skøppen az nkormænyzatok, az infrastrukturælis Øs technikai-anyagi szolgæltatæsokat nyœjt szervezetek esetøben tøltøk hasznælatæt eredmønyesnek. A teljes tmøny-k ltsøgvetøssel kapcsolatban kritikakønt fogalmaz dott azonban meg, hogy t bbek k z tt hasznælatænak lehetısøge korlætozott azokon a ter leteken, ahol az egyes tevøkenysøgek k zvetlen outputjainak mørøse nem lehetsøges, illetve kevøssø relevæns informæci t szolgæltat. K l n sen ez ut bbi szempont jelentett komoly problømæt; szæmos esetben ugyanis az operat v (mßk døsi) hatøkonysæg csak nagyon k zvetve, vagy sehogyan sem kapcsol dik a szervezet tevøkenysøgønek vøgsı, k lsı sikeressøgøhez, hatæsossægæhoz (a tevøkenysøgek outcome-jaihoz). LehetsØges pøldæul, hogy egy ÆtkØpzØsi program igen magas operat v hatøkonysæggal mßk dik, Øs, mondjuk, igen alacsony k ltsøggel kivæl an køpzett esztergælyosok t megøt bocsætja a gazdasæg rendelkezøsøre, mik zben az ÆtkØpzett munkaerı nem talæl a munkapiacon munkæt, mert az esztergælyosok irænt hosszœ tævon is minimælis kereslet mutatkozik. Mik zben tehæt az operat v hatøkonysæg Øs a teljes tmøny-szempontœ ellenırzøs ter letøn t bb pozit vum is szærmazott a teljes tmøny-k ltsøgvetøs rendszerøbıl, addig a k zigazgatæsi tevøkenysøgek k lsı hatæsainak, a stratøgiai cølelørøsnek, a stratøgiai cølok elørøsøhez vezetı alternat v megoldæsok k z tti mørlegeløsnek, a tærsadalmi szempontb l vett hatæsossægnak a szempontjai nem tudtak megfelelı mørtøkben ØrvØnyes lni. E kritikæk vezettek el az Egyes lt `llamokban a k ltsøgvetøsi rendszer k vetkezı, nagy reformk sørletøhez: a programk ltsøgvetøshez.

12 11. oldal 2.3. A programköltségvetés (PPBS) A sz vetsøgi szinten az tvenes Øvek k zepøtıl leszæll Ægba ker lı teljes tmønyk ltsøgvetøsi rendszert a hatvanas Øvek elejøtıl (a PPBS-nek az USA VØdelmi MinisztØriumÆban t rtønı bevezetøsøtıl), majd, gyorsul temben, az Øvtized mæsodik feløtıl (a PPBS-nek valamennyi sz vetsøgi szintß kormænyszervnøl t rtønı bevezetøsøtıl) væltotta fel a programk ltsøgvetøs legismertebb, legnagyobb karriert befutott væltozata, a TervezØsi, ProgramozÆsi Øs K ltsøgvetøsi Rendszer (PPBS: Planning, Programming and Budgeting System). Noha a hatvanas-hetvenes Øvek fordul jæt l t bb orszægban (pl. Kanada, NØmetorszÆg) sz lettek javaslatok, t rtøntek k sørletek a programk ltsøgvetøsnek a k zponti k zigazgatæsban t rtønı bevezetøsøvel kapcsolatban, hasznos that eredmønyei Øs a leszßrhetı tapasztalatok miatt a PPBS-nek az Egyes l `llamokban løtrehozott Øs bevezetett variænsæt vettem alapul. AnØlk l, hogy k sørletet tennøk a PPBS lønyegønek røszletes bemutatæsæra, a k vetkezı pontok Ørdemelnek figyelmet 9 : A kormænyzati (k zigazgatæsi) tevøkenysøgek funkcionális alapú 10, a szervezeti-jogi kereteken ÆltalÆban átívelõ, azokat keresztbemetszı meghatærozæsa Øs csoportos tæsa. Ezek az œn. programok, amelyeket tehæt nem szervezeti vagy jogi hely k, hovatartozæsuk, hanem tægabban Ørtelmezett, k lsı, vøgsı soron társadalmi funkciójuk definiæl. gy pl. a k l nb zı, az ÆllampolgÆrok egyes csoportjai tærsadalmilag minimælisan eløgsøges fogyasztæsi szintjønek biztos tæsæt megcølz tevøkenysøgek nem a szervezeti hierarchia szerinti hovatartozæsuk, vagy valamilyen absztrakt kateg ria pl. termøszetbeni Øs pønzbeli tæmogatæsok szerint k l nvælasztva, hanem mint a minimælisan eløgsøges fogyasztæsi szint biztos tæsa program alprogramjai szerepelnønek. A PPBS eredmønyessøg-orientæci jænak megfelelıen az egyes programok vonatkozæsæban k l n s hangsœlyt kap (a) a célok pontos és operacionális (mérhetõ) meghatározása; (b) a legt bb Ællami-k zigazgatæsi funkci ra jellemzı, magas fokœ komplexitæsnak Øs hosszœ idıtævnak megfelelıen az egyøves tervezøsi ciklusr l a tipikusan t bbøves tervezøsi Øs k ltsøgvetøsi ciklusokra t rtønı ÆttØrØs. A stratøgiai tervezøsi funkci, ezen bel l k l n sen a program-alternat væk kidolgozæsa Øs sszevetøse elıtørbe ker l. A stratøgiai alternat væk kidolgozæsæhoz Øs sszevetøsøhez elengedhetetlen l sz ksøges, az adott idıszakban a legkorszerßbbnek szæm t tudomænyos eredmønyek szøles k rß alkalmazæsa (j vıkutatæs, rendszerelemzøs-kiberbetika, operæci kutatæs, k ltsøg-haszon elemzøs, egyøb analitikus Øs kvantitat v technikæk). A k ltsøgvetøsi tervezøs hagyomænyos, alulr l felfelø irænyul folyamatænak (amikor tehæt a k ltsøgvetøsi tervezøsi folyamat fı inputja az als bb szintß szervezeti egysøgek 9 A PPBS részletesebb bemutatása található meg pl. Iwaskow (1987) és hogy egy egykorú mûvet is említsek Hinrichs-Taylor (1969) 10 A funkció itt a tágabb, általánosabb értelemben, nem a hagyományos szervezeten belüli funkciók értelmében értendõ

13 12. oldal igønyei voltak) megford tæsa: a fel lrıl lefelø t rtønı, a csœcsvezetøs cølmeghatæroz szerepøt hangsœlyoz tervezøsi folyamat. A programk ltsøgvetøs nevøvel ellentøtben nem pusztæn egy k ltsøgvetøsi technika. A specifikus PPBS k ltsøgvetøsi formætumon k v l magæba integrælja a stratøgiai tervezøs Øs elemzøs funkci it is; sıt, røszben tekinthetı akær egyfajta menedzsment filoz fiænak Øs technikænak is. A programokban val gondolkodæs azonban j val t bbet is jelentett, mint a k ltsøgvetøsi Øs tervezøsi folyamat ÆtstrukturÆlÆsÆt Øs nøhæny œj megk zel tøs, technika alkalmazæsæt. A PPBS a lend letesen n vekvı sz vetsøgi k ltsøgvetøs Øs az ennek megfelelıen ambici zus Øs Ætfog tærsadalompolitikai szændøkok Øs cølok jellemezte idıszakban val jæban a (szubsztant v) racionalitás uralmænak a k zpolitikæk szøles ter leteire irænyul, alig korlætozott kiterjesztøsøt k sørelte meg. A køsıbbiekben azonban a PPBS m g tt Æll filoz fia e nagy erıssøge vælt az egyik fı tæmadæsi fel lettø. A k zigazgatæsi mßk døs Øs a racionalitæs bizonyos alapkritøriumai k z tti konfliktusra kissø bıvebben az utols fejezetben tørek vissza. Itt elızetesen Øs pusztæn utalæsszerßen eml tem meg azokat a leglønyegesebb nehøzsøgeket, illetve negat vumokat, amelyek a PPBS alkalmazæsæval kapcsolatban ÆltalÆban, illetve speciælisan mint a USA sz vetsøgi kormænyzata pønz gyi tervezøsønek Øs menedzsmentjønek standard eszk zøvel kapcsolatban felmer ltek: A tervezøsi folyamat Øs ezzel az erıforræs-allokæci s mechanizmus nagymørtøkß centralizæci ja (ez a stratøgiai vezetøsi k zpont szerepe erıs tøsønek mæsik oldala) Øs a szervezeti hierarchiæk als bb szintjeinek elsısorban a k zøpvezetıknek ezzel kapcsolatos ellenællæsa; A rendszer az egøsz kormænyzatra kiterjedı Øs folyamatos, rutinszerß mßk dtetøsønek hatalmas erıforræsigønye mind az adminisztrat v, mind pedig a szakørtıi erıforræsok vonatkozæsæban. TermØszetesen a programk ltsøgvetøs karrierje nem Ørt vøget a PPBS hasznælatænak az Egyes lt `llamok sz vetsøgi kormænyzati szervezeteiben t rtønı 1971-es megsz ntetøsøvel. Az USA-ban az nkormænyzatok, sz vetsøgi Ællami kormænyzatok Øs kormænyzati szervezetek, hosszœ tævœ, de egyszeri projektek 11 esetøben ingadoz mørtøkben, de gyakorlatilag a mai napig is szæmottevıen szøles k rben alkalmazott, illetve Ørezteti hatæsæt. Eur pæban is szæmos orszægban t rtøntek k sørletek a programk ltsøgvetøs bevezetøsøre. Csak hogy køt, igen k l nb zı ter letrıl szærmaz pøldæt eml ts nk: az NSZK sz vetsøgi kormænyzata Æltal felæll tott, a kormænyzat Øs a k zigazgatæs reformjænak kørdøseivel foglalkoz szakørtıi-tanæcsad csoport (Projektgruppe Regieruns- und Verwaltungsreform) mær 1968-ban javasolta a sz vetsøgi kormænyzat a szervezeti reszortokon Æt velı pønz gyi- k ltsøgvetøsi Øs tervezøsi funkci inak kialak tæsæt 12. Az elmœlt Øvtizedekben MagyarorszÆgon is lehetett talælkozni a 11 Egy ilyen projekt egy több szövetségi államra kiterjedõ, többször tízmilliárd dolláros és két évtizedes idõtávú, a PPBS-re alapozott regionális fejlesztési program (az Appalache-hegység stagnáló nehéziparral, magas munkanélküliséggel, tartós strukturális gondokkal terhelt vidékérõl van szó) igen alapos, esettanulmány-szintû ismertetése olvasható Hinrichs-Taylor (1968)-ban 12 Gabriel-Holtman (1997)

14 13. oldal programk ltsøgvetøs elveinek alkalmazæsi k sørleteivel egyes nkormænyzatok (pl. a szolnoki nkormænyzat), k ltsøgvetøsi intøzmønyek k ltsøgvetøsi reformjai soræn A nullabázisú költségvetés (ZBB) 13 A nullabæzisœ k ltsøgvetøs melynek kidolgozæsæra Øs elsı alkalmazæsæra a Texas Instruments nagyvællalatnæl ker lt sor Jimmy Carter eln ksøge alatt vælt a k z ssøgi szektorban hasznælt legismertebb, nem-hagyomænyos k ltsøgvetøsi technikæk egyikøvø. Az USA sz vetøsi kormænyzatæban t rtønı alkalmazæsa a PBBS-hez hasonl m don azonban pusztæn egy eln ki peri dusra korlætoz dott, azonban az egyøb kormænyzati szinteken, valamint a nonprofit- Øs for-profit szføra k ltsøgvetøsi rendszereiben hatæsa hosszœ tævon is ØrzØkelhetı maradt. A ZBB mind a magæn-, mind pedig a k zszektorban elsısorban mint az operatív hatøkonysæg n veløsønek Øs az k ltsøgvetøsi megszor tæsok menedzsmentjønek eszk ze (volt) hasznælatos. A nullabæzisœ k ltsøgvetøsi tervezøs, amely a nevøt onnan kapta, hogy valamennyi tevøkenysøget, illetve a tevøkenysøgekre t rtønı valamennyi ræford tæst teljes egészében, a nullæt l tehæt nem csak a bæzisidıszakhoz køpest meg kell indokolni folyamatænak legfontosabb sarokpontjai az alæbbiakban foglalhat k ssze: Az adott szervezet, illetve az egyes szervezeti egysøgek tevøkenysøgøt røszletes, de møg nmagukban Ørtelmes egysøgekre kell bontani; ezek az œn. döntési egységek. A d ntøsi egysøgek fogalma, a hangsœlybeli Øs tartalmi k l nb zısøgek fenntartæsæval, sok rokon vonæst mutat a teljes tmøny-k ltsøgvetøs tevøkenysøg, illetve termøk, illetve a PPBS program fogalmæval. Itt csak a legfontosabb k z s vonæst emelnønk ki; møgpedig azt, hogy azok valamikøppen mint a szervezet nmagukban is Ørtelmezhetı Øs ØrtØkelhetı, d ntøsi kateg riakønt relevæns tevøkenysøgei hatæroz dnak meg. Ilyen d ntøsi egysøg lehet pl. egy nkormænyzat esetøben a k zter let-fel gyelet, azon bel l a parkolæsi rendnek, a piacok, valamint az egyøb k zter letek rendjønek a fel gyelete; egy fogyaszt vødelmi fel gyelısøg esetøben a laborat rium Øs a k l nb zı t pusœ gyekkel foglalkoz szervezeti egysøgek. A k vetkezı løpøs amely az adott szervezeti szint vonalbeli vezetıjønek feladata az elızıekben meghatærozott, konkrøt outputokkal le rhat szervezeti tevøkenysøgek vizsgælata Øs elemzøse a mßk døsi hatøkonysæg szempontjæb l. Az tehæt itt a kørdøs, hogy az egyes d ntøsi egysøgek cøljait el lehet-e Ørni, az Æltaluk elıæll tott outputokat elı lehet-e Æll tani valamilyen, a jelenleginøl hatøkonyabb m dszerrel. Ennek a kørdøsnek a vizsgælata az adott d ntøsi egysøg fontossægæt l, a rendelkezøsre Æll tudæsbeli Øs anyagi erıforræsokt l f ggıen t rtønhet k l nb zı, t bbø vagy kevøsbø kifinomult, kvantitat v elemzøsi technikæval, vagy akær intuit v vezetıi elemzøs Øs d ntøs œtjæn is. 13 A nullabázisú költségvetéssel mind módszerrel, annak bemutatásával általában foglalkozó szakirodalom viszonylag gyér; gyakoribbak az értékelõ, illetve az esettanulmány jellegû munkák. Magáról a technikáról ld. annak alapító atyjától : Peter A. Phyrrtõl pl. Phyrr (1973), Phyrr (1987), ill. Hahn Cope (1989)

15 14. oldal EzutÆn møg mindig az illetøkes, tipikusan vonalbeli vezetı feladatkønt meg kell hatærozni az egyes d ntøsi egysøgek vonatkozæsæban az œn. döntési csomagok (decision package) tartalmæt. Ez voltakøpp annak meghatærozæsæt jelenti, hogy az adott d ntøsi egysøg Øs ezen kereszt l a teljes szervezet outputjaira milyen hatæst gyakorolna az, ha annak k vetkezı Øvi teljes k ltsøgvetøsøt k l nb zı, elıre meghatærozott nagysægœ ØrtØkeken Ællap tanæk meg. gy pl. meg kell hatærozni az adott d ntøsi egysøgtıl (tevøkenysøgtıl) værhat teljes tøs nagysægæt abban az esetben, ha annak k ltsøgvetøsøt az elızı Øvi k ltsøgvetøs 80, 100, illetve 120%-Æban Ællap tanæk meg (az ortodoxabb eljæræsban a tevøkenysøg teljes eliminæci ja a 0%-os alternat va is a vizsgælt esetek k z tt van innen a nulla bæzis mint elnevezøs). A k l nb zı k ltsøgvetøsi szinteknek a værhat teljes tmønyre gyakorolt hatæsæt minøl inkæbb szæmszerßs tett Øs røszletes, vagy ahol ez nem lehetsøges, le r jelleggel sz ksøges megadni. Az egyes d ntøsi csomagokb l ilyen m don kialakult döntési egységeket (decision units) a szervezet valamennyi felsıbb szintjøn prioritæsi sorrendbe rendezik, egøszen a legfelsıbb vezetøsi szintig bezær lag. A fontossægi sorrend alapja az adott d ntøsi egysøg Æltal elıæll tott termøkek, az Æltaluk kivæltott hatæs hozzæjærulæsa az adott szervezet cøljaihoz. Ezen tœlmenıen Øs ez voltakøppen a rendszer egyik legfıbb eredmønye minden egyes költségvetési szinthez meghatározható a hozzá tartozó szervezeti teljesítmény, møgpedig rendk v l nagy, az egyes d ntøsi egysøgek tevøkenysøgeiig Øs outputjaiig lehatol røszletessøggel. Azaz røszletesen meg lehet hatærozni, hogy a szervezet a legfontosabb feladatait milyen mørtøkben teljes ti akkor, ha a felhasznælt erıforræsok ØrtØke X Ft, vagy 2X, vagy 0,7*X stb. A ZBB-re, csakœgy, mint a mæsik køt, eddig tærgyalt k ltsøgvetøsi technikæra igaz az, hogy nem jelent teljes szak tæst, szembefordulæst a hagyomænyos k ltsøgvetøsi formætummal: Nem k væn annak elsısorban az kiadæsok ut lagos kontrollja ter letøn megnyilvænul elınyeirıl lemondani, pusztæn a hætrænyait, hiænyossægait cs kkenteni. Amint koræbban mær utaltam ræ, a ZBB hasznælata az USA sz vetsøgi kormænyzatæban a Reagan-Øra kezdetøvel megszßnt, noha a vele kapcsolatban szerzett tapasztalatok, legalæbbis sokak szerint, pozit vak voltak 14. A rendszerrel szemben megfogalmazott kritikæk køt røszre oszthat k. Az elsı csoportba azok tartoznak, amelyek, általában a formælis technikæknak Øs az Ætfog, technokratikus racionalitæsnak az Ællami-k zigazgatæsi mßk døsbe Øs d ntøsi folyamatokba t rtønı, nagyobb mørtøkß integrælæsæt megcølz reformoknak a k zigazgatæsi mßk døs alapvetıen politikai természetû k zegøben tapasztalhat mßk døskøptelensøgøvel, a vel k szemben megnyilvænul ellenællæssal kapcsolatosak. Ezekre a kritikækra az utols fejezetben røszletesebben is kitør nk. A kritikæk mæsik csoportja gyakorlatibb Øs k zvetlenebb l irænyul a ZBB konkrøt mßk døsi m djæra. E kritikæk elsısorban a rendszer mßk døsøvel kapcsolatos, jelentıs adminisztrat v terheket Øs pap rmunkæt, illetve ÆltalÆban a nulla bæzisœ k ltsøgvetøs elkøsz tøsønek tœlzott idı- Øs erıforræs-igønyøt hangsœlyozzæk. 14 Schick-Hatry (1982)

16 15. oldal 3. A teljesítmény-szempont a közigazgatásban: a hatvanas-hetvenes évek Az ebben a fejezetben Ættekintett nøgy ter letet azon tœl, hogy, a c mnek megfelelıen, mindegyik a hatvanas-hetvenes Øvekben kristælyosodott ki mint gyakorlati eszk z a k vetkezık k tik ssze: mind a célkitûzések, mind pedig az eszközök oldalær l nøzve meglehetısen általános, átfogó technikákról van szó; mindegyik elsıdlegesen a közszektorban és a közszektor számára ker lt kifejlesztøsre (ezt azørt is fontos hangsœlyozni, mert idınkønt hajlamot lehet tapasztalni azoknak mint afføle piaci/menedzsment technikæt megc mkøzni); vøg l a harmadik ØrintkezØsi pont e technikæk k z tt az, hogy mindegyik esetøben sor ker lt a nagybani, Øles alkalmazæsra, gy eløg nagy mennyisøgben Ællnak rendelkezøsre gyakorlati tapasztalatok Rendszerelemzés Az, hogy a politikai vagy akær az egyes k zigazgatæsi intøzmønyek ØlØn Æll d ntøshoz k legfontosabb, az Æltaluk iræny tott k zigazgatæsi szektor vagy szervezet tevøkenysøgønek alapvetı irænyaival Øs cøljaival kapcsolatos d ntøseik soræn Ætfog, tævlati cølokb l induljanak ki; hogy a rendelkezøsre Æll alternat væk k røt minøl jobban kiszøles tve Øs azokat szisztematikusan vøgiggondolva Øs mørlegelve, az adott cøloknak Øs a rendelkezøsre Æll eszk z knek, illetve az elıtt k Æll cølrendszer egyøb elemeinek, azok fontossægænak figyelembevøteløvel az optimælist leginkæbb megk zel tı d ntøst igyekezzenek meghozni; hogy e d ntøs megval s tæsær l, a kitßz tt cølok tønyleges elørøsrıl a køsıbbiekben igyekezzenek minøl jobban meggyızıdni sszefoglalva: az, hogy a racionális döntés alapvetõ normatív kritériumai érvényesüljenek a közigazgatás mûködésében nmagæban a legkevøsbø sem tekinthetı forradalmi gondolatnak. E gondolatnak a k zszektor tevøkenysøgei k røben t rtønı k vetkezetes megval s tæsa azonban a legkevøsbø sem bizonyult triviælisnak. Sıt, ennek lehetsøges volta is komoly vitæk tærgyæt køpezi. A PPBS kapcsæn lættuk, hogy ennek a fajta racionalitæsnak az egyik elsı megval s tæsi k sørlete elsıdlegesen k ltsøgvetøsi-pønz gyi dimenzi ban a PPBS volt. A k zszektor tevøkenysøgeinek megtervezése, kidolgozása, a várható következmények feltárása ter letøn elsı Ætfog, ebben az Ørtelemben racionælis technika a rendszerelemzøs volt. Az USA sz vetsøgi kormænyzatænak nem-katonai berkeiben az 1960-as Øvek elejøtıl elterjedı, kezdetben, t bb mæs egyøb mellett, rendszerelemzøsnek (systems analysis) vagy rendszer-megk zel tøsnek (systems approach) nevezett technika bær helyesebb lenne inkæbb k l nb zı technikæk halmazær l beszølni œjdonsæga talæn nem is annyira annak tartalmi vonatkozæsaiban rejlik. A rendszerelemzøs, amelyet el ljær ban, Black (1968)

17 16. oldal nyomæn œgy hatærozhatnænk meg, mint egy nagymøretß Øs komplex elemekbıl, tevøkenysøgekbıl Æll rendszerek 15 megszervezøsøre Øs megval s tæsæra irænyul technikæt 16, a hideghæborœ idıszakæban a legt bb tudomænyos eredmønyhez hasonl m don a vødelmi szektorban ker lt kifejlesztøsre a mæsodik vilæghæborœt k vetı idıszakban. Az tvenes Øvektıl kezdıdıen a nagymøretß, komplex, jellemzıen stratøgiai fegyverrendszerek fejlesztøse soræn a katonai tervezıknek Øs elemzıknek szembes lni k kellett azzal a problømæval, hogy a hagyomænyosabb tervezøsi- Øs (projekt-) menedzsment technikæk mær nem køpesek megoldani a tervezøs, fejlesztøs, megval s tæs Øs zemeltetøs gyakran sokøves peri dusokat Æt velı, rendk v l komplex Øs nagymøretß feladatait. A tervezøsi- Øs menedzsment feladat komplexitæsæt k l n sen az a k r lmøny n velte meg, hogy egy fejlesztøsi projekt sikerønek biztos tæsa megk vænta az nmagukban is rendk v l sszetett technikai-mßszaki aspektusokon k v l a tægabban Ørtelmezett politikai, gazdasági és társadalmi hatások igencsak szøles k rønek a figyelembevøteløt is a fejlesztøs, a megval s tæs Øs a mßk dtetøs folyamatæban egyarænt. A rendszer-k zel tøs akkor vælt a k zigazgatæs-fejlesztøs eszk zøvø, amikor azt, a katonai ter leteken t rtønı alkalmazæs sikerein felbuzdulva, a kormænyzæs egyøb, szøles ter letein is elkezdtøk alkalmazni. Az 1960-as Øvek k zepøre ennek a folyamatnak mær nem csak a k nælati, azaz a tudomænyos-szakørtıi hættør rendelkezøsre ÆllÆsÆval kapcsolatos, hanem a keresleti oldalon is adva voltak a feltøtelei, amennyiben a Kennedy- Øs a JohnsonkormÆnyzat ambici zus j løti programjai møreteikben Øs sszetettsøg kben kezdtøk megk zel teni a nagy vødelmi programokat. A rendszer-k zel tøst gyakran hasznæltæk a PPBS keretei k z tt az egyes programok, alprogramok stb. hatæsainak Øs hatøkonysægænak becsløsøre is. A rendszerelmøleti k zel tøsß kormænyzati tervezøs Øs menedzsment tartalmi vonatkozæsaira a køsıbbi fejezetpontokban, leghangsœlyosabban a k zpolitika-elemzøssel foglalkoz røszben tørek ki, tekintettel arra, hogy a legfontosabb tartalmi-technikai elemek adott esetben mæs elnevezøssel, eltørı koncepcionælis keretek k z tt, kiegøsz tve vagy m dos tva a køsıbb tærgyalæsra ker lı technikækban tovæbbøltek. E hely tt pusztæn annyit bocsætanøk elıre, hogy a módszerek és a tudományos eszközök oldalær l nøzve a rendszerelemzøs a k l nb zı, koræbban gyakran nem vagy csak alig Ørintkezı tudomænyter letek eredmønyeinek egy ttes felhasznælæsæn alapul. gy pl.: a kibernetika, a k l nb zı, formalizælt matematikai Øs statisztikai modellek Øs technikæk (lineæris Øs dinamikus programozæs, k l nb zı statisztikai elemzøsi-becsløsi eljæræsok; k l nb zı k zgazdasægtani alkalmazæsok (pl. k ltsøg-haszon elemzøs), mßszaki-technikai elemzøsek Øs vizsgælatok; modellezøsi technikæk (sztochasztikus Øs szimulæci s modellek, jætszmamodellezøs/gaming models amikor val di embereket hasznælnak a folyamatok egyes elemeinek reprezentælæsæra; ilyen pl. a katonai t rzsvezetøsi gyakorlat); 15 A rendszert pl. Fitzgerald-Fitzgerald (1987) nyomán úgy határozhatjuk meg, mint összefüggõ és együttmûködõ komponenesek olyan halmaz[át], amely valamilyen, elõre meghatározott cél elérése érdekében mûködik. 16 Black (1968) p. 8

18 17. oldal egyøb, kevøsbø strukturælt modellezøsi technikæk (pl. az œn. forgat k nyv- ræs, brainstorming-technikæk) stb. Ezeken k v l møg szæmos næll, rendszerelemzøs-specifikus elem kidolgozæsæra Øs alkalmazæsæra is sor ker lt 17. Az 1960-as Øvek vøgøtıl, a hetvenes Øvek legelejøtıl kezdve azonban a formælis-racionælis elemekbıl Øp tkezı kormænyzati tervezı-, elemzı- Øs menedzsment technikækkal kapcsolatos, ÆltalÆnos kiæbrændulæsi folyamat røszekønt amelybe a PPBS ÆltalÆnos alkalmazæsæval kapcsolatos, røszben kedvezıtlennek tølt tapasztalatok is beleilleszkedtek a rendszerelemzøssel kapcsolatban is megfogalmaz dtak az elızı alfejezet vøgøn mær megpend tett kritikæk. Ezek emløkeztetı l fıkønt a politikai irányítás és kontroll szerepønek Øs lehetısøgeinek beszßk løsøre, a politikai és az adminisztratív megvalósíthatóság szempontjainak nem kellı figyelembevøteløre, valamint a nehezen vagy egyæltalæn nem számszerûsíthetõ szempontok és változók figyelmen kívül hagyásával kapcsolatos problømækra h vtæk fel a figyelmet Tervezés Azok az elmøletek, eljæræsok Øs tevøkenysøgek, amelyeket sszefoglal an mint tervezøst jel ltem meg, hasonl an az ebben a fejezetben Ættekintett t bbi technikæhoz, igen k l nb zı, tæg ter leteket lelnek fel 18. T rtønetileg azonban a tervezøs kezdetben (e kezdetet, ha csak nem akarjuk azt az kori g r g kig visszavezetni, cølszerß a XIX szæzad utols negyedøre Øs a XX szæzad elejøre tenni) specifikusan várostervezøst; az Øp tett k rnyezetnek a termeløs Øs az œjratermeløs feltøteleit jav t, az Øgetı tœlnøpesedøsi, k zegøszsøg gyi, esztøtikai stb. problømækra rt ad szabælyozæsæt Øs tudatos fejlesztøsøt jelentette. Az ezt k vetı Øvtizedekben egøszen a mæsodik vilæghæborœ utæni idıszakig a tervezøs f kuszpontja, tulajdonkøppeni tærgya tovæbbra is a væros maradt, mik zben olyan ter leteken is jelentıssø vælt alkalmazæsa, mint a szæll tæs, a k zlekedøs stb. Az tvenes, de k l n sen a hatvanas Øvektıl azonban, pærhuzamosan Øs røszben sszefon dva a rendszerelemzøssel foglalkoz alfejezetben le rt folyamattal, alkalmazæsa gyors temben terjedt ki a tærsadalmi Ølet tægabb ter leteire. Ennek eredmønyekøpp terjedt 17 A rendszerelemzés módszerbeli összetevõivel kapcsolatban a már hivatkozott Black (1968) és Fitzgerald-Fitzgerald (1987)-en kívül ld. még Quade (1989)-et is. A rendszerelemzés újabb kori alkalmazásának lehetõségeirõl, technikáról, konkrét alkalmazásairól igen részletes áttekintést ad magyar nyelven Quade-Meiser (1986a) és Quade-Meiser (1986b), illetve Quade-Meiser (1996). A rendszerkutatások témájában egyébként a hatvanas évek második felétõl számos magyar nyelvû, illetve magyar szerzõtõl származó munka is született. Az alkalmazások azonban ismereteim szerint jellemzõen nem a kormányzati munkára, a közigazgatásra irányultak 18 Hûen a Bevezetõben leírtakhoz, e fejezetpontban a tervezésnek a kapitalista (piac-orientált) társadalmiakra jellemzõ formáival foglalkozom. Az szocialista országokban kidolgozott vagy alkalmazott, átfogó népgazdasági tervezés tehát nem képezi a vizsgálat tárgyát

19 18. oldal ki a tervezøs olyan ter letekre is, mint a køpzøs, az egøszsøg gy, a munkaerı-gazdælkodæs, a szølesebb Ørtelemben vett humæn infrastruktœra, az energiagazdælkodæs, a regionælis Øs a k rnyezetvødelmi politika, stb. Az gy løtrej vı, komplex Øs gyakran igencsak amorf tærsadalmi problømæk átfogó és racionális elemzøsøt Øs megoldæsæt maga elø cølul kitßzı a jelenlegi szempontunkb l a fı figyelmet Ørdemlı tervezøs mær m dszerbeli, technikai szempontb l is j val t bb hasonl sægot mutat a rendszerk zel tøssel, mint az eredeti (væros)tervezøssel (urban planning, city planning). Az erre az irodalomban Ætfog -racionælis modell(ezøs)-nek nevezett megk zel tøsre adott meghatærozæsok is nagymørtøkben hasonl tanak a rendszerelemzøsre adott defin ci khoz; gy pl. a Faludi (1973) Æltal adott defin ci : A tervezøs a tudomænyos megk zel tøs habær durva alkalmazæsa a k zpolitika-alkotæs folyamatæban 19, mint azt a szerzı is megjegyzi, azonos a rendszerelemzøsre, illetve az operæci kutatæsra (annak a k zpolitika ter letøn val alkalmazæsæra) mæs szerzık Æltal adott, koræbbi defin ci kkal. A racionælis-ætfog modell ØrtelmØben vett tervezøs az ut bbi køt-hærom Øvtizedben szæmos œj problømæval kellett, hogy szembenøzzen. Ezek egy røsze megegyezik a rendszerelemzøssel kapcsolatban mær az elızı alfejezet utols bekezdøseiben megfogalmazott, az intøzmønyi Øs politikai k rnyezet szempontjainak nem kellı figyelembevøteløvel, illetve az annak val kiszolgæltatottsæggal kapcsolatos problømækkal, valamint a tradicionælis tervezøsnek tulajdon tott olyan vonæsokkal, mint a tœlsægosan statikus szemlølet, az akt v befolyæsolæs helyett az elırejelzøsre fektetett tœlzott hangsœly. Az œn. stratøgiai tervezøsnek a piaci szektor vællalatait l Ætvett Øs a k zszektorban a nyolcvanas Øvek elejøtıl-k zepøtıl az j K zmenedzsment mozgalmænak røszekønt egyre nagyobb hangsœllyal megjelenı væltozatai vallott cøljaik szerint a hagyomænyos tervezøsnek Øppen ezeken a gyengesøgein k væntak seg teni. A stratøgiai tervezøs k zszektorbeli alkalmazæsær l az j K zmenedzsmenttel foglalkoz fejezetben ejtek majd sz t. A tervezøs elmøletøvel Øs gyakorlatæval kapcsolatos kritikæk fı irænyai Øs kidolgozottsæga t kr zik a tudomænyter let viszonylag hosszabb mœltra visszatekintı fejlıdøsøt (figyelemremølt k r lmøny, hogy pl. az Egyes lt `llamokban a tervezøs mær a k zvetlen l a mæsodik vilæghæborœt k vetı Øvekben hivatalos, akadømiai tudomænnyæ vælt). Ezek a kritikæk elsısorban a tervezøs gyakorlatæban megnyilvænul szakørtelem, instrumentælis racionalitæs Øs tudomænyossæg tærsadalmi-politikai neutralitæsænak (az zleti elitek, ÆltalÆban a tıke, illetve az Egyes lt `llamokban a protestæns k zøposztæly Ørdekei irænyæba t rtønı hangsœlyeltol dæsra ræmutat ) megkørdıjelezøsøt, illetve a posztmodernizmus platformjær l a tervezøs modernista illœzi jænak c mzett b rælatokat jelentettek 20. Ezek a kritikæk, noha nagyjæban-egøszøben a jelen fejezetben tærgyalt racionælis technikæk mindegyikøvel kapcsolatban igen j l megællnæk a hely ket, leginkæbb csak a tervezøs elmøletøvel Øs gyakorlatæval kapcsolatban fogalmaz dtak meg. 19 Faludi (1973) p.1 20 Beauregard (1989), Fainstein (1997), Klosterman (1997)

20 19. oldal 3.3. Közpolitika-elemzés A PPBS Øs a rendszerelemzøs k l nb zı, d ntıen sz vetsøgi, kisebb røszben alacsonyabb szintß kormænyzati alkalmazæsaival kapcsolatos tapasztalatok alapjæn, a totælis racionalitæs kormænyzati munkæba t rtønı bevezetøsønek k sørletøvel a k sørlet kudarcæval kapcsolatos tanulsægok levonæsa utæn a 70-es Øvek elejøtıl mind tartalmi szempontb l, mind pedig hangsœlyait tekintve lønyeges væltæs kezdıd tt az Egyes lt `llamok k zigazgatæsænak, szølesen Ørtelmezett k zpolitika-menedzsmentjønek tovæbbfejlesztøse terøn. A k zpolitika-elemzøsnek nevezett œj k zel tøs a rendszerelemzøs sok fontos tartalmi elemønek tovæbbvitele mellett lønyeges pontokon szak tæst jelentett a koræbbi gyakorlattal. Legfontosabb vonæsait az alæbbiakban lehetne sszefoglalni. A systems- r ksøg legerısebben tovæbbølı Øs talæn a legfontosabb elemekønt a tønyleges Øs a tervezett kormænyzati tevøkenysøgek szisztematikus, szøles szaktudomænyos megalapozottsægœ, a lehetı legnagyobb mørtøkben objekt v Øs kvantitat v, ex ante (a d ntøst megelızı) hatæselemzøse Øs ut lagos ØrtØkelØse, az egyes alternat væk kidolgozæsa sszevetøse mint legfontosabb cølkitßzøs nevezhetı meg. A leglønyegesebb œj vonæs egyrøszt maga az elemzı munka k zpolitika-alkotæsi folyamatban bet lt tt helyønek, szerepønek a meg tøløsøvel, mæsrøszt az elemzøs k zben tekintetbe vett szempontok, az elemzøsbe bevont væltoz k k røvel kapcsolatos. Az elemzık, a szakma felismertøk, hogy sem szakørtelm k, sem a tønyek ereje (itt a hangsœly legalæbb annyira az idøzıjeleken, mint a k z tt k Æll kon van!) gyakran nem køszteti a politikai hatalom birtokosait, a politikai d ntøshoz kat arra, hogy adott esetben sajæt vølemøny ket, szempontjaikat is følretøve az optimælis megoldæst vælasszæk, f ggetlen l att l, hogy ez az optimum helyes vagy tøves elemzøsen alapul-e. Amennyiben tehæt azt akarjæk, hogy a szakørtıi javaslatok stb. formæjæban megjelenı racionalitæs tønyleges szerepet kapjon a k zpolitika-alkotæs Øs menedzsment folyamatæban, azaz ne a fi knak dolgozzanak, akkor ahelyett, hogy a döntéshozónak megmondanák, hogy mi a helyes megoldás, arra kell t rekedni, hogy feltærjæk annak valódi információs igényeit, Øs megpr bæljanak ezen igényeknek megfelelni. Az az ta eltelt idık folyamæn a k zpolitika-elemzøsnek ez a kliens- avagy fogyaszt -orientæci ja csak erıs d tt. Ez termøszetesen nem jelentett vøgleges megoldæst az objekt v, ØrtØkmentes tudomæny Øs a politikai Ørdekek Øs ØrtØkek Æltal motivælt d ntøsi folyamatok k z tti konfliktusra, csupæn a frontvonal nømikøpp mßk dıkøpesebb rendszert eredmønyezı œjrarajzolæsæt eredmønyezte. Az elızı bekezdøsben le rtaknak megfelelıen væltoznia kellett az elemzøsbe bevont k r lmønyek, tønyezık, væltoz k k rønek, figyelembevøtel k m djænak is. Ez nagyjæb l køt dolgot jelentett: egyrøszt azt, hogy a politikai Øs adminisztrat v megvalósíthatóság szempontjait, a nehezen szæmszerßs thetı hatæsokat stb., røszben œj elemzøsi eszk z k felhasznælæsæval, megk søreltøk bevonni a vizsgælatba. MÆsrØszt pedig azt, hogy a k zpolitika-elemzøsi folyamat deklarælt cølja immær nem az optimælis megoldæs megtalælæsa, ami termøszetesen feltøteleznø azt is, hogy valamennyi, figyelmet Ørdemlı szempont mørlegeløsre ker lt, hanem pusztæn az analitikusan, kvantitatíve kezelhetõ szempontok mérlegelése és összevetése. Az ebbe a k rbe nem tartoz szempontok mæs (heurisztikus, tærgyalæsos-kompromisszumos stb.) m don t rtønı figyelembevøtele a d ntøshoz, illetve a k zpolitika alkotæsi folyamat funkci ja.