BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA. amely a következő dokumentumot kíséri

Átírás

1 EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, SEC(2011) 763 végleges BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri a csecsemők és kisgyermekek számára készült, valamint a speciális gyógyászati célokra szánt élelmiszerekről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat [korábban: Hatásvizsgálati összefoglaló, amely a következő dokumentumot kíséri: A diétás élelmiszerek jogszabályi keretének felülvizsgálatáról szóló javaslat] {COM(2011) 353 végleges} {SEC(2011) 762 végleges}

2 1. A PROBLÉMA MEGHATÁROZÁSA A különleges táplálkozási célú vagy diétás élelmiszerek olyan élelmiszerek, amelyek különböznek a normál fogyasztásra szánt élelmiszerektől, és olyan különleges gyártási eljárással készülnek, amelynek köszönhetően megfelelnek személyek meghatározott csoportjai különleges táplálkozási igényeinek; ilyenek a csecsemők és kisgyermekek számára készült, a gyógyászati célokra szánt, a testtömegcsökkentésre szolgáló, a gluténmentes stb. élelmiszerek óta folyik a diétás élelmiszerekre vonatkozó jogszabályok végrehajtása annak érdekében, hogy biztosított legyen az áruk szabad mozgása, és megelőzhető legyen az egyenlőtlen versenyfeltételek kialakulása. A jogi szabályozás egy keretirányelv 1 és több egyedi, az alábbi élelmiszercsoportokra vonatkozóan elfogadott jogi eszköz formájában történik: - anyatej-helyettesítő és anyatej-kiegészítő tápszerek 2 ; - csecsemők és kisgyermekek számára készült feldolgozott gabonaalapú élelmiszerek és bébiételek (bébiételek) 3 ; - testtömegcsökkentésre szolgáló, csökkentett energiatartalmú étrendben történő felhasználásra szánt élelmiszerek (fogyókúrás élelmiszerek) 4 ; - speciális gyógyászati célokra szánt élelmiszerek (gyógyászati célú élelmiszerek) 5 ; - lisztérzékenységben szenvedőknek szánt élelmiszerek (gluténmentes élelmiszerek) 6. Mivel az elmúlt évtizedekben egyre változatosabb és különféle célokra szolgáló élelmiszerek jelentek meg, új jogszabályok elfogadására került sor. Ebben az összefüggésben kiemelt jelentőséggel bír az étrend-kiegészítőkről 7, a dúsított élelmiszerekről 8, valamint a tápanyagösszetételre és az egészségre vonatkozó állításokról 9 szóló jogszabály. A tagállamokkal és az érdekelt felekkel folytatott egyeztetések rámutattak, hogy a diétás élelmiszerekről szóló jogi szabályozás végrehajtása és annak az újabb jogszabályokkal való kölcsönhatásai problémákat vetnek fel. A főbb meghatározott problémák az alábbiakat érintik: Diétás élelmiszer vagy normál élelmiszer Mivel az élelmiszerek előállítása és forgalmazása során egyre inkább a fogyasztók bizonyos csoportjait célozzák (pl. gyermekeknek szánt dúsított élelmiszerek, várandós nőknek készült étrend-kiegészítők, immunerősítő dúsított élelmiszerek stb.), azt mondhatjuk, hogy a ma forgalomban lévő termékek nagy hányadát a lakosság valamely különleges táplálkozási igényű csoportjának fejlesztik ki, illetve szánják. Bizonyos esetekben egyre nehezebb megállapítani, hol a határ az általános fogyasztóknak szánt normál élelmiszerek és a lakosság valamely különleges csoportjának szánt diétás élelmiszerek között HL L 124., , 21. o. HL L 401., , 1. o. HL L 339., , 16. o. HL L 55., , 22. o. HL L 91., , 29. o. HL L 16., , 5. o. HL L 183., , o. HL L 404., , o. HL L 404., , o. 1

3 A kölcsönhatások megértése diétás alkalmasságra utaló vagy egyéb állítás? A keretirányelv decemberi elfogadásakor a diétás élelmiszerek címkéjén kötelezően feltüntetendő, diétás alkalmasságra utaló állítás széles körű alkalmazásra szánták, így annak jelentése nem korlátozódott konkrét információkra. A tápanyag-összetételre és egészségre vonatkozó állításokról szóló évi rendelet elfogadása óta amely rendelet minden, az élelmiszereken feltüntetett, tápanyagokkal és/vagy az egészséggel kapcsolatos előnyre utaló állításra kiterjed a két jogszabály közötti kapcsolat már kevésbé egyértelmű. Ma azokban az esetekben, ahol egyedi jogszabály nem ír elő további követelményeket, a tápanyag-összetételre és egészségre vonatkozó állításokról szóló rendelet nyomán részben feleslegessé vált, diétás alkalmasságra utaló állítás azon személycsoport megjelölésére korlátozódik, akiknek az élelmiszert szánják. A jogszabályok kijátszása A tagállamok arról számoltak be 10, hogy egyes élelmiszer-ipari vállalkozók a diétás élelmiszerekre vonatkozó jogi szabályozást kihasználva megkerülik a később elfogadott jogszabályok előírásait, ezáltal pedig torzítják a különleges táplálkozási célú élelmiszerek fogalmát, és bizonyos esetekben megnehezítik annak egyértelmű alkalmazását. A jelek szerint egyes vállalkozók a diétás élelmiszerekről szóló jogszabály keretében normál élelmiszereket jelentenek be, hogy azokon (a diétás élelmiszerekről szóló jogszabály szerint kötelezően) a diétás alkalmasságra utaló állítást tüntethessenek fel az ezzel egyenértékű állítás helyett, és így megkerülhessék az állításokról szóló rendeletben foglalt követelményeket (tudományos vizsgálaton alapuló, uniós szintű előzetes engedélyezés). Ez a lehetőség torzítja a piacot és egyenlőtlen feltételeket teremt az élelmiszer-ipari vállalkozók számára, valamint tisztességtelen versenyt eredményez, mivel egyes vállalkozások jogtalan előnyhöz juthatnak versenytársaikkal szemben azáltal, hogy a megfelelő állítás engedélyeztetése helyett diétás élelmiszerre utaló állítást alkalmaznak. Ez különösen igaz az olyan feltehetően diétás élelmiszerekre, amelyekre bejelentési kötelezettség vonatkozik, vagy amelyekre nem írtak elő egyedi szabályokat. A torzulások konkrét példái: A tagállamok és a vállalkozások között Egyes tagállamok úgy ítélhetik meg, hogy az emésztési zavarokkal küzdő személyeknek szánt élelmiszer -ként forgalmazott élelmiszerek normál élelmiszerek, amelyeken a tápanyag-összetételre és az egészségre vonatkozó állításokról szóló jogszabályban előírt állítás szerepel, ezért azt uniós szintű előzetes engedélyezésnek fogják alávetni. Más tagállamokban ez az élelmiszer diétásnak fog minősülni, amelyről nemzeti szinten kell bejelentést tenni. Egy több tagállamban is működő vállalkozásnak így ugyanazon termék esetében különböző szabályok szerint kell eljárnia attól függően, hogyan értelmezi az illetékes hatóság a jogszabályt. A fogyasztók esetében A fogyasztónak többe kerülhet egy kifejezetten cukorbetegek számára készült terméknek tekintett, cukorbetegeknek szánt diabetikus csokoládé, mint egy hasonló, alacsony cukortartalmú tápanyag-összetételre vonatkozó állítással ellátott normál csokoládé. 10 A diétás élelmiszerekről szóló keretirányelv felülvizsgálatára előirányzott szakpolitikai lehetőségek gazdasági, társadalmi és környezeti hatásainak elemzése (An analysis of the European, social and environmental impact of the policy options for the revision of the Framework Directive on dietetic foods) az Agra CEAS Consulting vizsgálati jelentése 2

4 A legsúlyosabban érintett érdekelt felek A javaslat közvetlen hatást gyakorol a diétás élelmiszerekre szakosodott gyártókra és a tagállamok illetékes hatóságaira, míg az általános élelmiszerek uniós gyártóit és a fogyasztókat közvetetten érinti. Szükséges fellépés Mivel a diétás élelmiszerekről szóló keretirányelv több mint 30 éve van hatályban, a jelenlegi felülvizsgálat egyben lehetőséget ad a jogi keret egyszerűsítésére, lehetőség szerint az adminisztratív terhek csökkentésére és az innováció ösztönzésére, valamint arra, hogy csak ott avatkozzunk be, ahol az uniós fellépés az egyedi tagállami intézkedéssel szemben jelentős többletértéket képvisel. 2. A SZUBSZIDIARITÁS VIZSGÁLATA A keretirányelv jogalapja az EK-Szerződés 100a. cikke volt, amely ma az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz.) 114. cikke. A keretirányelv célja, hogy a diétás élelmiszerek belső piacának megteremtésével egyidejűleg biztosítsa a magas szintű fogyasztóvédelmet. A keretirányelv elfogadását megelőzően a tagállamok nemzeti intézkedései tagállamonként eltérőek voltak. A jogszabályok közötti különbségek miatt a diétás élelmiszereket gyártó ágazat kénytelen volt a termékek gyártását a rendeltetési ország függvényében módosítani. E probléma megoldása érdekében uniós szinten általános szabályokat és több egyedi intézkedést is elfogadtak. A Bizottságnak joga van fellépni, ha ezt az Unión belüli kereskedelem és a harmadik országokkal folytatott kereskedelem harmonizációja megkívánja. Mindezt azonban egyensúlyba kell hozni az intézkedés arányosságával és azzal, hogy milyen többletértéket képviselnek az uniós szabályok a tagállamok polgárai számára. 3. SZAKPOLITIKAI CÉLKITŰZÉSEK Általános célkitűzések: A felülvizsgálat fő célja, hogy meghatározott élelmiszerekre vonatkozóan biztosítsa a fogyasztók megfelelő tájékoztatását és a belső piac megfelelő működését, a Bizottság által a tagállamok és a vállalkozások felé tett, az intelligens szabályozásra (arányosság, a terhek csökkentése, jogi egyértelműség és hatékonyabb érvényesítés) irányuló kötelezettségvállalással összefüggésben. Egyedi célkitűzések: 1. célkitűzés: Koherencia Az újabb élelmiszerügyi jogszabályok kidolgozásának fényében a diétás élelmiszerekről szóló jogszabály értelmezésében megfigyelt eltérések és a végrehajtásával kapcsolatos nehézségek felszámolása, valamint egyes konkrét élelmiszerekre vonatkozó szabályok más élelmiszerügyi jogszabályokkal való megfelelő összehangolása és összeegyeztetése. 2. célkitűzés: Egyszerűsítés A feleslegessé vált, ellentmondásos vagy esetlegesen összeegyeztethetetlen szabályok eltörlése és a jogszabály végrehajtásához kapcsolódó adminisztratív terhek csökkentése. 3

5 3. célkitűzés: Harmonizáció A hasonló termékek esetében hasonló bánásmód alkalmazásának biztosítása Unió-szerte, valamint az áruk szabad mozgásának és egyenlő versenyfeltételeknek a lehetővé tétele. 4. célkitűzés: Kisvállalkozások és innováció Annak biztosítása, hogy a jelenleg a keretirányelv hatálya alá tartozó élelmiszerek kezelésében bekövetkező változások ne nehezítsék meg aránytalan mértékben a kisvállalkozások helyzetét (mivel ők a szabályozás értelmezése érdekében csak korlátozottan képesek további forrásokat mozgósítani a szükséges külső jogi szakértők igénybevételéhez), illetve ne sújtsák olyan felesleges terhekkel az élelmiszer-ipari vállalkozókat, amelyek akadályoznák az innovációt. 4. SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉGEK A 3. részben felsorolt négy célkitűzés eléréséhez több szakpolitikai lehetőség áll rendelkezésre: 1. lehetőség A diétás élelmiszerekre vonatkozó valamennyi jogszabály (a keretirányelv és az ezzel összefüggésben elfogadott egyedi irányelvek) hatályon kívül helyezése 2. lehetőség A diétás élelmiszerekről szóló keretirányelv hatályon kívül helyezése, ugyanakkor a keretirányelvvel összefüggésben elfogadott bizonyos egyedi irányelvek megtartása 3. lehetőség A keretirányelv felülvizsgálata és az engedélyezett diétás élelmiszerek jegyzékének létrehozása, az összetételre és/vagy a címkézésre vonatkozó konkrét szabályok megállapításával 4. lehetőség A keretirányelv módosítása, a bejelentési eljárást egy tudományos vizsgálaton alapuló, központosított uniós szintű előzetes engedélyezési eljárással felváltva. 5. HATÁSVIZSGÁLAT A hatásvizsgálat elvégzéséhez a tagállamokkal és az érdekeltekkel folytatott konzultáció keretében számos lehetséges hatást azonosítottak. Ez a hatásvizsgálat az egyes szakpolitikai lehetőségek akár közvetlen, akár közvetett várható társadalmi, gazdasági és környezeti hatásait elemzi. Mivel a diétás élelmiszerekre vonatkozó keretjogszabály célja a belső piac megfelelő működésének biztosítása volt, az elemzés elsősorban a lehetőségek gazdasági (adminisztratív teher, termékmódosítás és címkézés, innováció, versenyképesség és ár), és nem társadalmi (pl. közegészségügyi) költségeit vizsgálja. Egyes területeken ugyanakkor számottevő társadalmi hatásokra lehet számítani például fogyasztóvédelem és tájékoztatás, valamint munkahelyek megszűnése, ezért ahol arra lehetőség volt, ezeket is felmérték. A munkahelyek megszűnésének szempontja a gazdasági hatásokról szóló részben, elsősorban a kkv-kra gyakorolt hatások vizsgálatánál kapott helyet. A négy lehetőség átfogóbb társadalmi szempontú elemzése nem tárt fel jelentős hatásokat, különösen a társadalmi jóllét tekintetében nem. Az egyes lehetőségek környezeti hatásvizsgálata nem állapított meg jelentős (sem kedvezőtlen, sem kedvező) hatásokat. A hatások összefoglalása: 4

6 Az egyes szakpolitkai megoldások pozitív hatásai Az egyes szakpolitkai megoldások negatív hatásai p o z itív h a tá s Szociális Gazdasági neg atítv hatás Szociális Gazdasági 0 1. lehetőség 2. lehetőség 3. lehetőség 4. lehetőség 0 1. lehetőség 2. lehetőség 3. lehetőség 4. lehetőség 1. lehetőség A diétás élelmiszerek fogalmának megszüntetésével megelőzhetőek a diétás, illetve egyéb állításokkal ellátott normál élelmiszerek közötti további torzulások. Ugyanakkor, noha az egyszerűsítés és az adminisztratív terhek csökkentése szempontjából ez a lehetőség jó megoldásnak tűnik, az előnyöket jelentősen ellensúlyozhatja, hogy egyes, hatályon kívül helyezett (például a csecsemők és kisgyermekek számára készült élelmiszerekről szóló) uniós jogszabályokat nemzeti jogszabályok bevezetésével kell pótolni. 2. lehetőség Ez a lehetőség az első lehetőséghez hasonlóan biztosítja az egyszerűsítést és az adminisztratív terhek csökkentését, ugyanakkor lehetővé teszi az Unió számára, hogy egyes élelmiszercsoportokra vonatkozóan hatályban tartsa azokat a szabályokat, amelyek harmonizációja európai szinten többletértéket képvisel. A diétás élelmiszerekre vonatkozó általános szabályok eltörlése és a bizonyos egyedi termékekre vonatkozó egyértelműbb előírások lehetővé tennék a különböző jogszabályok követelményeinek hatékonyabb összehangolását. 3. lehetőség Az engedélyezett diétás élelmiszerek jegyzéke, amelyet az összetételre és a címkézésre vonatkozó egyedi előírásoknak megfelelően állítanának össze, elsősorban azzal az előnnyel járna, hogy általa egységes szabályok vonatkoznának a diétás élelmiszereket gyártó ágazatra, ami biztosítaná az európai uniós szintű harmonizációt. Ugyanakkor az ágazatnak és a tagállamoknak a diétás élelmiszerekre vonatkozóan további egyedi jogszabályoknak is eleget kellene tenniük ahhoz, hogy az élelmiszereket adott csoportokat megcélozva forgalmazhassák, s az emiatt rájuk nehezedő teher aránytalanul nagy lehet, különösen, ha figyelembe vesszük, hogy a közegészségügy és a fogyasztók tájékoztatása szempontjából mindez minimális előnyökkel járna. 4. lehetőség A szabványos előzetes engedélyezési eljárás alkalmazása Unió-szerte fokozottabb harmonizációt biztosítana a jelenleg hatályos általános bejelentési eljárásnál. Ugyanakkor az előzetes engedélyezés, amelyre ahhoz van szükség, hogy a terméken fel lehessen tüntetni a diétás alkalmasságra utaló állítást, a jelek szerint fogyasztóvédelmi és tájékoztatási szempontból aránytalan terhet jelentene, és komoly költségeket róna az ágazatra, mindenekelőtt a kkv-kra. 5

7 6. A LEHETŐSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA 1. lehetőség 2. lehetőség 3. lehetőség 4. lehetőség Általános célkitűzések A rendeltetési célnak megfelelő tápérték A fogyasztók tájékoztatása A belső piac működése Koherencia - az értelmezésbeli különbségek felszámolása - összehangolás és összeegyeztetés más szabályokkal - Egyszerűsítés - feleslegessé vált szabályok megszüntetése Egyedi célkitűzések - adminisztratív teher csökkentése Harmonizáció -- - hasonló termékek esetében Unió-szerte azonos bánásmód biztosítása - - Kkv-k és innováció - a kkv-kra gyakorolt aránytalan hatás elkerülése világos és egyszerű szabályok az innovációval szembeni akadályok kialakulásának megelőzése érdekében - -- Az összehasonlított tényező hatásának mértéke: rendkívül kedvező; kedvező, -- rendkívül kedvezőtlen, - kedvezőtlen A diétás élelmiszerekről szóló jogszabály hatályon kívül helyezését támogató lehetőségek (1. és 2. lehetőség) a felülvizsgálat céljai azaz a jogszabályi koherencia és egyszerűsítés, a harmonizált Unión belüli kereskedelem és piaci növekedés, valamint a kkv-k figyelembevétele tekintetében a becslések szerint főként kedvező hatással járnának. E kedvező hatásokat ugyanakkor ellensúlyozza, hogy megszűnnének a veszélyeztetett lakossági csoportoknak szánt termékekre vonatkozó harmonizált szabályok. Ezért azon élelmiszercsoportokra vonatkozóan, amelyek esetében az általános szabályokon túlmutató kiegészítő összetételi és címkézési szabályok hiánya veszélyeztetheti a táplálékbiztonságot, meg kell tartani az egyedi jogszabályokat. A diétás élelmiszerekről szóló jogszabály megtartását és megerősítését támogató lehetőségek (3. lehetőség: az egyedi szabályok megtartása és újak létrehozása vagy 4. lehetőség: valamennyi diétás élelmiszer esetében előzetes engedélyezési rendszer előírása) az eredmények szerint a közegészségügy és a fogyasztók tájékoztatása terén biztosított előnyökhöz viszonyítva aránytalanul nagy (adminisztratív, működési és végrehajtási) terhet jelentenének az ágazat, a tagállamok és a Bizottság számára. Ezenfelül a további követelmények a harmadik országokkal folytatott kereskedelmet is befolyásolhatják, egy 6

8 ilyen megközelítés pedig elszigetelné az ágazatot és rontaná annak versenyképességét (elsősorban a kkv-k esetében). Előnyben részesített lehetőség Megállapítható, hogy a jogszabály felülvizsgálatát a 2. lehetőség alapján kell végezni, feltételezve, hogy a jelenlegi élelmiszerpiacon az egyéb élelmiszerügyi jogszabályok meglévő előírásai mellett nem indokolt a diétás élelmiszerekre vonatkozó önálló jogszabály fenntartása. A Bizottság intelligens szabályozási politikájával összhangban a 2. lehetőség kínálja az egyszerűsítést, az egyértelműséget, a koherenciát és az adminisztratív terhek csökkentését szolgáló legjobb megközelítést anélkül, hogy kizárná a harmonizációt, amely a fogyasztók biztonságos táplálkozása és a belső piac működése szempontjából uniós szinten hasznosnak bizonyult. A diétás élelmiszer fogalmának megszüntetésével kiküszöbölhetők az eltérő értelmezések, mivel az általános szabályozáson belül valamennyi élelmiszer azonos elbírálás alá fog esni. A 2. lehetőség vizsgálatából ugyanakkor kiderül, hogy a diétás élelmiszerekre vonatkozó egyedi jogszabályokban szereplő egyes előírásokat meg kell tartani, amennyiben megállapítható, hogy az összetételre és címkézésre vonatkozó általános szabályok nem elegendőek ahhoz, hogy a leginkább veszélyeztetett fogyasztók védelme érdekében valamennyi tagállamban biztosítsák az élelmiszerek megfelelő tápanyag-összetételét, valamint a fogyasztók megfelelő tájékoztatását (pl. csecsemők és kisgyermekek számára készült vagy gyógyászati célokra szánt élelmiszerek). 7. NYOMON KÖVETÉS ÉS ÉRTÉKELÉS A kezdeményezés gazdasági és társadalmi hatásainak későbbi mérése érdekében meghatározták az alkalmazandó mutatók és a gyűjtendő adatok körét. 7