A munkanélküli és szociális ellátásokra vonatkozó igényjogosultság németországi szabályozása, különös tekintettel az uniós polgárokra

Átírás

1 A munkanélküli és szociális ellátásokra vonatkozó igényjogosultság németországi szabályozása, különös tekintettel az uniós polgárokra Németországban január 1-jétől megszűntek a román és a bolgár állampolgárok munkavállalására vonatkozó adminisztratív korlátozások. A munkaerő-piaci korlátok megszűnése, a munkanélküli és szociális ellátásokra vonatkozó igényjogosultság hatályos szabályozásával szemben Brüsszel részéről megnyilvánuló kritikák, valamint a tárgyat érintő egyes konkrét bírósági ügyek egyaránt hozzájárulnak a szegénység motiválta migráció témájának napirenden tartásához Németországban. A problémának a CDU/CSU és az SPD koalíciós megállapodása is figyelmet szentel. A megállapodás megközelítése szerint éppen a szabad mozgáshoz fűződő jog, mint uniós alapérték elfogadottságának biztosítása miatt szükséges gátat vetni a szociális ellátások uniós polgárok általi alaptalan igénybevételének. A megállapodás végső eszközként a korlátozott időre szóló beutazási tilalom lehetőségének bevezetését is előirányozza az unión belüli, szegénység motiválta migráció problémájának leküzdésére 1. Az alábbiakban bemutatjuk a munkanélküli és szociális ellátások hatályos német szabályozásának amely kizárja a munkát vállalni nem szándékozó uniós polgárok munkanélküli és szociális ellátásokra vonatkozó igényjogosultságát a szegénység motiválta migráció témája szempontjából fontosabb elemeit. A németországi munkanélküli és szociális ellátások általában A német jog egységesen az alapvető létfenntartás biztosítását szolgáló állami transzferként értelmezi a munkanélküli és szociális ellátásokat. Az igényjogosultság alapvetően független az állampolgárságtól, feltétele viszont a németországi szokásos tartózkodási hely. A németországi munkavállalók munkaerőpiaci járulékot (Beitrag in die Arbeitslosenversicherung) fizetnek, havi rendszerességgel. Az, aki ezt a kötelezettségét legalább egy éven keresztül teljesíti, munkanélkülivé válása esetén ún. Arbeitslosengeld I-re (ALG I; munkanélküli ellátás I) jogosult. Ez olyan társadalombiztosítási ellátás, amelyet határozott ideig főszabályként tizenkét hónapig, idős munkavállalók esetén legfeljebb két évig - folyósítanak. Ha a jogosult nem talál újabb munkát, úgy az ALG I folyósítása időtartamának leteltét követően a költségvetésből (adóbevételekből) finanszírozott Arbeitslosengeld II-t (ALG II) 2 folyósítják számára, automatikusan, határozatlan ideig. Szintén a határozatlan időre szóló ALG II-ben részesül az, aki azért nem kaphat ALG I-et, mert a minimális járulékfizetési időnél (egy évnél) rövidebb idő alatt vált munkanékülivé. Az ALG II címén folyósított pénzbeli ellátás összege (Regelbedarf) január 1-jétől 391 euró. Minden egyes hat évnél idősebb gyermek után havonta 229 euró, 6-13 éves gyermek után 261 euró, éves gyermek után pedig 296 euró jár a szülőknek. A szülőkkel egy 1 Mint ahogyan arról a németországi migrációs vitáról 82/BER/2014. számon, január 10-én kelt jelentésünkben szóltunk, január 8-án a szövetségi kormány úgy döntött, hogy a belügyi és a munkaügyi tárca irányításával felállít egy államtitkári bizottságot, amely júniusig megvizsgálja, milyen intézkedések szükségesek a szociális ellátásokkal való visszaélések megakadályozására. 2 Az ALG II-t a német politikai zsargon Hartz-IV -nek nevezi (az ellátási rendszer kidolgozásában vezető szerepet játszó Peter Hartz után).

2 háztartásban lakó fiatal felnőtteknek 25. életévük betöltéséig 313 euró jár. A pénzbeli ellátás általános összegének %-ában meghatározott összegű többletigény-pótlék (Mehrbedarf) illeti meg a várandós anyákat, a mozgáskorlátozottakat és a gyermeküket egyedül nevelőket. Ezeken túlmenően az ALG II kiterjed a lakhatás (lakásbérlet, -rezsi) szükséges költségeinek, valamint a fűtés tényleges költségeinek megtérítésére is. Az ALG II folyósításának feltétele a munkaképesség, és az, hogy a munkanélküli folyamatosan rendelkezésre álljon a munkaerőpiac számára. Ennek megfelelően a 65. életévüket betöltött személyek már nem jogosultak ALG II-re, hanem más rászorultsághoz kötött szociális ellátásokban részesülhetnek. Azok a munkaképességgel nem rendelkezők, akik munkaképes ALG II-igényjogosulttal élnek egy háztartásban, nem ALG II-t, hanem ún. szociális alapellátást (Sozialgeld) kapnak. Ezt meg kell különböztetni a szociális segélytől (Sozialhilfe), amelyre csak az jogosult, aki nem munkaképes, nem rendelkezik az alapvető létfenntartásához szükséges jövedelemmel és vagyonnal, továbbá szociális alapellátásban sem részesül. A Sozialgeldre és a Sozialhilfére vonatkozó igényjogosultságnak a tárgyalt téma szempontjából releváns szabályai azonosak az ALG II-ével. Uniós állampolgárok németországi igényjogosultsága munkanélküli és szociális ellátásokra A német szociális törvénykönyv 7. -a az ALG II-re vonatkozó igényjogosultság tekintetében megkülönböztetést tartalmaz a német állampolgárok és más uniós tagállamok polgárai között. E rendelkezés szerint ugyanis németországi tartózkodásuk első három hónapjában nem jogosultak ellátásra azok a külföldi állampolgárok és családtagjaik, akik a Németországi Szövetségi Köztársaságban nem munkavállalók és nem folytatnak belföldön önálló keresőfoglalkozást. Nem jogosultak ellátásra azok a külföldiek és családtagjaik sem, akik kizárólag munkakeresés céljából tartózkodnak belföldön. 3 Az uniós polgár függetlenül attól, hogy melyik tagállam állampolgára - munkába állásától szerzi meg a keresőfoglalkozást folytató jogállását, amely egyben a munkanélküli és szociális ellátásokra vonatkozó igényjogosultság első előfeltétele is. Ha több mint egy évig dolgozott Németországban, és fizette a járulékot, úgy a német állampolgárságú munkavállalókkal azonos feltételek mellett jogosult ALG I-re. Azok az uniós polgárok, akik munkanélkülivé válásuk előtt egy évnél rövidebb ideig álltak foglalkoztatási jogviszonyban, ALG II-t igényelhetnek. A munkaerőpiaci központok (Jobcenter) ezekben az esetekben azonban alaposan vizsgálják, hogy vajon nem önszántukból váltak-e munkanélkülivé. Csak ebben az esetben jár számukra az ellátás. Ez az olyan visszaélések megakadályozását szolgálja, amikor valaki eleve csak azért dolgozik rövid ideig Németországban, hogy aztán a szociális védőhálót válassza. A munkakeresés céljából 3 A Szövetségi Szociális Bíróság ítélete szerint az idézett kizáró rendelkezések nem vonatkoznak azokra az uniós polgárokra, akik a szociális és orvosi ellátásról szóló, december 11-én aláírt Európa Tanácsi Egyezmény valamely részes államának állampolgárai. (Románia és Bulgária nem részese ennek az egyezménynek.) Erre reakcióként 2011 decemberében a német szövetségi kormány fenntartást tett az ET-egyezményhez, amely szerint annak rendelkezései az ALG II tekintetében nem alkalmazhatók. Az ET-egyezményhez tett fenntartás ugyanakkor nyilvánvalóan nem érinti az uniós jogra (különösen a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló 883/2004 EK rendelet 4. cikkére, valamint az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 45. cikke (2) bekezdésére és 18. cikkére) alapított ellátási igények elbírálását. A német bíróságok ettől függetlenül azért sem veszik egyöntetűen figyelembe az ET-egyezményhez tett német fenntartást, mert az számos vonatkozásban aggályos és nemzetközi jogi megengedhetősége is vitatható.

3 belföldön tartózkodó uniós polgárokra irányadó kategorikus törvényi korlátozás ugyanis nem vonatkozik azokra a munkát kereső uniós polgárokra, akik bármilyen munkát végeznek/végeztek vagy önálló keresőtevékenységet folytatnak/folytattak 4 Németországban, hiszen ennek alapján az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint már munkavállalónak vagy önálló keresőfoglalkozást folytatónak minősülnek. Ennek megfelelően határozatlan ideig jogosult ALG II-re az az uniós polgár, aki tizenkét hónapon át Németországban dolgozott, nem önszántából vált munkanélkülivé és a munkaerőpiac számára rendelkezésre áll (ALG I-re pedig bármely oknál fogva nem jogosult). Annak az uniós polgárnak, aki tizenkét hónapnál rövidebb ideig dolgozott Németországban, legalább még hat hónapig megmarad az igényjogosultsága az ALG IIre, s csak ezt követően válik munkakeresővé, ami egyben az ALG II-re vonatkozó igényjogosultsága megszűnését is jelenti. Az önálló keresőfoglalkozást folytató uniós polgár a német állampolgárokkal azonos módon - szintén keresőfoglalkozást folytatónak számít. Ha vállalkozása fizetésképtelenné válik, ALG II-t, ha pedig annak bevétele a létfenntartáshoz nem elegendő, a létfenntartáshoz szükséges mértékig pénzbeli kiegészítést igényelhet. Az erre irányuló kérelmet részletesen indokolni kell, és ahhoz mellékelni szükséges az adóhatóság igazolását, valamint a vállalkozás ügyfeleire és üzleti forgalmára vonatkozó adatokat is. Németországban 2013 júliusában összesen önálló keresőfoglalkozást folytató részesült ALG II-ben, közülük pedig volt külföldi állampolgár, ezen belül 1312 bolgár és 779 román. Azok az uniós polgárok, akiknek állandó lakóhelye Németországban van, a német állampolgárokkal azonos módon jogosultak gyermek utáni családi pótlékra (Kindergeld) is. Az első két gyermek után fejenként havi 184 euró, a harmadik után 190 euró, minden további után pedig fejenként 215 euró jár. Az ellátás azon gyermekek után is jár, akik nem Németországban, hanem az igényjogosult származási országában élnek ben 14,5 millió gyermek után folyósítottak gyermek utáni családi pótlékot, közülük mintegy 2 millió volt külföldi állampolgár, ezen belül román és bolgár. Az uniós polgár igényjogosultsága a gyermek utáni családi pótlékra akkor is fennáll, ha származási országából is kap családi pótlékot. A kölni adóügyi bíróság (Finanzgericht Köln) ezzel együtt immár három ügyben is úgy döntött, hogy a külföldről származó ellátást be kell számítani a németországiba. Brüsszeli kritikák és a német kormányzati álláspont Brüsszel részéről megnyilvánulnak olyan vélemények, amelyek szerint a hatályos német szociális jogi szabályozás már eleve uniós jogot sért azzal, hogy kizárja a munkakereső uniós polgárokat az igényjogosultak köréből. Ezt gyakran árnyaltabban fogalmazzák meg: Elismerik a tagállamok jogát arra, hogy a munkaerőpiacon inaktív polgárok szociális ellátásokra vonatkozó igényjogosultságát kizárják, ám kifogásolják az ezzel kapcsolatos szabályozási automatizmust, szorgalmazva, hogy a tagállami hatóságok az eddigieknél jóval nagyobb súlyt helyezhessenek a kérelmezők egyedi körülményeire az igényjogosultság fennállásával kapcsolatos döntéseik meghozatalánál. A Bizottság részéről legutóbb megnyilvánult kritikákat az alábbi ügy váltotta ki: 4 Legalább heti órában, és még a társadalombiztosítási jogviszony fennállásának igazolása sem szükséges.

4 Elisabeta D. román állampolgár aki 2010 óta a fiával együtt nővérénél él Lipcsében - csak három évig járt hazájában iskolába, így alulképzettsége miatt nem jutott munkához a német munkaerőpiacon. A gyermek utáni családi pótlék, valamint a gyermeküket egyedül nevelőket megillető létfenntartási előleg (Unterhaltsvorschuss) iránti kérelmének a hatóság ugyan helyt adott, azonban ALG II iránti kérelmeit elutasította. Elisabeta D. az elutasító határozat ellen 2012 júliusában keresetet nyújtott be a lipcsei szociális bíróságnál, amely megállapította, hogy a felperest a szociális törvénykönyv rendelkezései szerint nem illeti meg az ALG II. A bíróság ugyanakkor kétségét fejezte ki, hogy a szociális törvénykönyv rendelkezései összeegyeztethetőek-e az uniós alapszerződéseknek az egyenlő elbánásra és a tartózkodási jogra vonatkozó rendelkezéseivel. Az ügy 2013 júniusa óta van az Európai Bíróság előtt, a tárgyalás nyáron, a döntés pedig legkorábban év végén várható. Az előzetes döntéshozatali eljárásnak az a tárgya, hogy összeegyeztethető-e az uniós joggal, ha a gazdaságilag inaktív uniós polgárokat vagyis azokat, akiknek nincs munkájuk, és kilátás sincs a foglalkoztatásukra általános érvénnyel kizárják a munkanélküli és szociális ellátásból. A német szövetségi kormány álláspontja szerint a hatályos szabályozás vagyis a munkanélküli és szociális ellátások (köztük az ALG II) folyósításának általános kizárása a kizárólag munkakeresési céllal belföldön tartózkodók esetében - jogszerű. A kérdés általános érvényű, mindenkire azonos módon kiterjedő, egyediesítés nélküli rendezésének éppen az az értelme, hogy a szabályozás ne legyen vonzó a munkát vállalni eleve nem kívánók számára. A Szövetségi Szociális Bíróság által kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárás kérdései A Szövetségi Szociális Bíróság egy boszniai származású svéd állampolgár által indított ügy kapcsán december 12-én három kérdésben kezdeményezte az Európai Bíróság előzetes döntéshozatalát: 1) A szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló 883/2004 EK rendelet 4. cikkében meghatározott egyenlő elbánás követelménye 5 irányadó-e a rendelet 70. cikkének (1)-(2) bekezdésében meghatározott különleges, nem járulékalapú pénzbeli ellátásokra? 2) Korlátozhatják-e az egyenlő elbánás követelményét - ha pedig igen, úgy milyen körben - azok a tagállami jogszabályok, amelyek az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38/EK irányelv 24. cikkének (2) bekezdését 6 úgy ültetik át, hogy a szóban forgó ellátásokra vonatkozó jogosultságot általános jelleggel kizárják, ha az uniós polgár tartózkodási joga a másik tagállamban kizárólag a munkakeresésen alapul? 5 883/2004 EK rendelet 4. cikk: E rendelet eltérő rendelkezései hiányában az e rendelet hatálya alá tartozó személyeket bármely tagállam jogszabályai szerint ugyanolyan jogok illetik meg, és ugyanolyan kötelezettségek terhelik, mint az adott tagállam állampolgárait. 6 A 2004/38/EK irányelv 24. cikkének (2) bekezdése szerint a fogadó tagállam nem köteles szociális segítségnyújtásra való jogosultságot biztosítani a tartózkodás elő három hónapjában.

5 3) Az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 45. cikkének (2) bekezdésébe 7 és 18. cikkébe 8 ütközik-e az olyan tartalmú tagállami szabályozás, amely kizárólag a munkakeresés, mint tartózkodási jogcím alapján és függetlenül a fogadó tagállamhoz való kötődéstől - általános jelleggel kizárja a létbiztonságot szolgáló, egyszersmind a munkaerőpiaci részvételt elősegítő szociális ellátás nyújtását olyan uniós polgárok számára, akik munkakeresőként gyakorolják szabad mozgáshoz való jogukat? Ismereteink szerint az Európai Bíróság döntése ezekben a kérdésekben szintén legkorábban 2014 végén várható. 7 EUMSz 45. cikk (2): A munkavállalók szabad mozgása magában foglalja az állampolgárság alapján történő minden megkülönböztetés megszüntetését a tagállamok munkavállalói között a foglalkoztatás, a javadalmazás, valamint az egyéb munka- és foglalkoztatási feltételek tekintetében. 8 EUMSz 18. cikk: A Szerződések alkalmazási körében és az azokban foglalt különös rendelkezések sérelme nélkül, tilos az állampolgárság alapján történő bármely megkülönböztetés.