2004. évi CXL. törvény. a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 1

Átírás

1 1. oldal évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 1 Ez a törvény többéves előkészítő munka terméke, amelynek keretében - széles körű gyakorlati tapasztalatokkal rendelkező Az Országgyűlés abból a célból, hogy az állampolgárokat és a szervezeteket legszélesebb körben érintő közigazgatási hatósági eljárás - erőteljesebben juttassa kifejezésre a közhatalom szolgáltató funkcióját azáltal, hogy jelentősen csökkenti az ügyfelekre háruló eljárási terheket, az elektronika és az informatika korszerű eszközeinek alkalmazásával az eljárások jelentős részében megnyitja az utat az ügyek gyors és egyszerű intézése előtt, - megteremtse az összhangot az Európai Unió tagállamaként való működés követelményeivel, lehetővé tegye a hatósági ügyek intézése során a nemzetközi kooperáció kiszélesítését, a külföldi hatóságokkal való közvetlen együttműködést, - az ügyfeleknek és az eljárás más résztvevőinek a hatóságokkal létrejövő kapcsolatát átlátható jogi szabályozás útján rendezze, - a demokratikus jogállamtól elvárható módon és mértékben juttassa érvényre az ügyfelek jogait, a kötelességek teljesítése pedig túlnyomórészt önkéntes jogkövetés útján történjék, - az általános szabályok elsődlegességének érvényesítésével garanciális keretbe foglalja a különös eljárási szabályokat, a következő törvényt alkotja: I. jogalkalmazók és a jogtudomány művelőinek bevonásával - sor került a közigazgatási eljárásjog egész normaanyagának, így a hatályos eljárási törvény mellett a különböző szintű különös eljárási jogszabályok sokaságának átfogó elemzésére, egy olyan probléma-térkép elkészítése céljából, amely rávilágított a szabályozás fehér foltjaira éppúgy, mint az eljárás gyorsaságát és hatékonyságát kedvezőtlenül befolyásoló okokra, illetőleg a jogalkotásban és a jogalkalmazásban mutatkozó torzulásokra. Része volt az elméleti alapozásnak jó néhány demokratikus jogállam eljárási törvényének gondos tanulmányozása, a kodifikáció során irányadó nemzetközi szerződések és megszívlelendő ajánlások számbavétele, végül, de nem utolsó sorban a magyar közigazgatás egyfajta jövőképének - várható fejlődési tendenciáinak, szervezeti változásainak, a közigazgatással szemben támasztott igényeknek - a prognosztizálása, hiszen az eljárási törvény a hatékony, ügyfélbarát, sok tekintetben szolgáltató, egyszersmind jogállami közigazgatás legfontosabb eszköze és garanciája. II. A törvény társadalompolitikai jelentőségét döntően három ok határozza meg: Az első és talán a legfontosabb a közigazgatási szervek hatáskörébe tartozó ügyek nagy tömege: évi sokmilliós nagyságrendje. Ez abból ered, hogy a közigazgatás látja el az állampolgárokat hatósági igazolványokkal (az útlevéltől a nyugdíjas igazolványig), kiadja a különböző hatósági engedélyeket, kötelezettségeket állapít meg, jogvitákat bírál el, az anyakönyvtől az ingatlan-nyilvántartásig egy sor különböző hatósági nyilvántartást vezet, és széles körben végez hatósági ellenőrzést. Alapvető fontosságú tehát, hogy a közigazgatás gyors, egyszerű, az állampolgárok számára is áttekinthető eljárás keretében, ugyanakkor a törvények következetes megtartásával és a szakmai szempontok érvényre juttatásával járjon el. A közigazgatás széles körben lát el látszólag egyszerű rutinügyeket. Ugyanakkor közigazgatási hatáskörbe tartoznak kiemelkedő jelentőségű ügyek is, amelyek nem pusztán az esetenként több milliárdos beruházási összeg miatt fontosak, hanem amiatt is, mert gyakran az állampolgárok nagy tömegeit érintik (például autópálya-építés, repülőtér vagy egy nagy bevásárló központ építésének engedélyezése, a környezetet veszélyeztető beruházások engedélyezése, stb). Az ilyen ügyek esetenként egy vagy több település - nemritkán az egész ország - közvéleményét foglalkoztatják, s egymással ellentétes érdekek egyeztetését, az optimális megoldási mód kiválasztását igénylik. Elengedhetetlen tehát, hogy az említett ügyekben a lakosság érintett csoportja hiteles tájékoztatást kapjon, módja legyen akár közvetlenül, akár társadalmi szervezetei vagy önszerveződő csoportjai útján részt venni az eljárásban, megismerje eljárási jogait, a hatóság pedig - szükség esetén szakhatóságok bevonásával, illetőleg más szakértői bázisra támaszkodva - a különböző érdekek feltárása és mérlegelése, valamint a reálisan várható összes következmény figyelembevétele után döntsön. Vannak olyan közigazgatási ügyek - például a közegészségügy, az állategészségügy, a pénzintézeti tevékenység körében -, amelyek az emberi élet védelmére, a tömeges egészségkárosodás veszélyének elhárítására, az üzleti élet tisztaságára vagy más, kiemelkedően fontos érdekre való tekintettel azonnali és hatékony intézkedést követelnek a közigazgatástól. Bár ilyenkor a vázolt körülmények folytán a gyorsaság az alapvető szempont, ez nem vezethet az érintettek teljes kiszolgáltatottságához, így például a jogorvoslati jogtól való megfosztásához. III. 1 Kihirdetve: XII. 28.

2 A közigazgatási jog normarendszere és szabályozási szintje alapvetően eltér más jogágakétól, így mindenekelőtt a polgári és a büntetőjog körében megszokottól. Az utóbbi jogágak körében viszonylag korán kialakultak az átfogó jellegű anyagi jogi kódexek, illetőleg sor került az eljárási szabályok egyetlen törvényben való összefoglalására. Ezzel szemben a közigazgatási jogban mindmáig nem jöttek létre az anyagi jog egészére kiterjedő kódexek, s az eljárási szabályokat illetően is sokáig az ahány eljárásfajta - annyiféle szabály elve érvényesült. Ebből eredően a törvények mellett jelentős szerepet tölt be a különböző szintű rendeleti jogalkotás is, s elég általános, hogy egy-egy jogszabály mind anyagi, mind eljárásjogi rendelkezéseket magában foglal. Ma már úgyszólván minden demokratikus jogállamnak van közigazgatási eljárási törvénye, ugyanakkor ezek a törvények mind a szabályozás terjedelme, mind pedig jogi jellege (elsődleges szabályként vagy szubszidiárius rendelkezésként való alkalmazandósága) tekintetében elég nagy eltéréseket mutatnak. Az említett külföldi modellekhez képest Magyarországon az évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) egy rugalmasan elsődleges szabályozási módot vezetett be. Ennek az a lényege, hogy a törvény túlnyomórészt olyan rendelkezéseket foglal magába, amelyek minden ügykategóriára nézve irányadók, azaz amelyektől a különös eljárási szabályok nem térhetnek el. Ugyanakkor a törvény két vonatkozásban is rugalmasságot tanúsít. Saját tárgyi hatályának megállapításánál az eljárásfajtákat három kategóriába sorolja. Az első kategóriába tartozó eljárásokat eleve kiveszi saját hatálya alól. A második kategóriába sorolt eljárásokra ugyan elvileg kiterjedt a törvény hatálya, ám rendelkezéseit csak akkor kellett alkalmazni, ha jogszabály másként nem rendelkezik. Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy akár miniszteri rendelet is félreteheti a törvény bármelyik rendelkezését. Végül a harmadik kategóriába tartozik az összes többi eljárásfajta, azaz az eljárásfajták túlnyomó többsége. Összességében tehát a törvény - amellett, hogy garanciális szabályokat állapít meg - bőséges mozgásteret biztosít a különös eljárási szabályok számára ahhoz, hogy azok megfelelően érvényre juttathassák a különböző közigazgatási eljárásfajták sajátosságait. A törvény - elmélyült alkotmányjogi és közigazgatási normatani elemzés után - alapvetően fenntartotta az 1957-ben bevezetett szabályozási modellt. Ez a modell azonban csak úgy töltheti be a szerepét, ha a különös eljárási normáknak a törvény elfogadása után esedékessé váló átfogó felülvizsgálata során sikerül a valóban indokolt körre visszaszorítani az általános szabályoktól eltérő rendelkezéseket, illetőleg a későbbi jogszabály-előkészítés keretében hangsúlyos szempontként jut érvényre az általános és a különös eljárási szabályok egymáshoz való viszonyának vizsgálata és az előbbiekbe foglalt garanciális rendelkezések tiszteletben tartása. Ez különös felelősséget ró mind a jogszabály tervezetét kidolgozó, mind pedig az azt észrevételező - koordinációs jogkörrel felruházott - szervekre. IV. Az Áe. megalkotása óta eltelt időszakban, de különösen a rendszerváltozást követően számos olyan változás következett be, amely - a maga összességében - már indokolttá tette egy új közigazgatási eljárási törvény kidolgozását. Az említett változások közül különösen a következők érdemelnek említést. A rendszerváltoztatás kapcsán átalakult az egész államszervezet: a központi szervek éppúgy, mint a helyi-területi közigazgatás szervei. Indokolttá vált ezért elemezni ennek szükségszerű következményeit a közigazgatási eljárás rendjére. Nem hagyható figyelmen kívül az ország nyitottá válása sem. Ebből eredően nem csupán a külföldi turistaforgalom növekedett az évtizedekkel ezelőttinek többszörösére, hanem megnövekedett azoknak a nem magyar állampolgároknak a száma is, akik - ingatlantulajdonosként, munkavállalóként, menekültként stb. - hosszabb-rövidebb időt hazánkban töltenek, s ennek során kapcsolatba kerülnek a magyar hatóságokkal is. Figyelmet érdemel az említetteken kívül a külföldi - közöttük több multinacionális - cég jelenléte is. Tekintettel kell lenni arra is, hogy mélyreható változások következtek be a tulajdoni viszonyokban és a gazdasági életben. Amíg mind 1957-ben, mind 1981-ben az állam egyszerre volt a közhatalom letéteményese és a legnagyobb tulajdonos, amely utóbbi pozíciójából adódóan hierarchikusan irányította a gazdasági élet legfőbb szereplőit, az állami nagyvállalatokat, addig a rendszerváltás nyomán az állam tulajdonosi szerepe lényegesen szűkebb körre szorult, s a hozzávetőlegesen nyolcszázezer gazdálkodó szervezet és magánvállalkozó tevékenységét az állam a jogi szabályozás eszközeivel, illetőleg a hatósági tevékenység révén (az engedélyezéssel, hatósági kötelezéssel, hatósági ellenőrzéssel, szankció alkalmazással) befolyásolja, illetőleg tartja törvényes keretek között. Az eljárási szabályok legutóbbi átfogó felülvizsgálata (1981) óta nagymértékben fejlődött a közigazgatás számítástechnikai bázisa. Ez egyfelől lehetőséget nyújt az ügyfelek eljárási terheinek jelentős könnyítésére, másfelől segíti a hatóságok hivatalbóli eljárásindítását is. Vannak más korszerű technikai eszközök is, amelyek alkalmazását indokolt lehetővé tenni a közigazgatás és az ügyfelek közötti kapcsolatrendszerben. V. A felsorolt változásokon túlmenően a törvény-előkészítés alapozó szakaszában elvégzett elemzések felszínre hoztak olyan fogyatékosságokat, illetőleg szempontokat, amelyeket feltétlenül figyelembe kell venni az új eljárási törvény szövegének kidolgozásánál. Ezek közül - ismét csak a teljesség igénye nélkül - a következők érdemelnek említést. Az Áe.-nek vannak eredendő hibái. Ilyen például az, hogy nem szabályozza az eljárási költség fogalmi körébe tartozó költségelemeket, ezért e tekintetben nagy a jogbizonytalanság, odáig menően, hogy sok ügyfél nem kapja meg a neki járó költségtérítést. További szabályozási hibák abból keletkeztek, hogy a részleges törvénymódosítások során nem gondolták végig egy-egy változtatás összes következményét. Lezárva: június oldal

3 3. oldal Átfogó felülvizsgálatra szorul az eljárás során kiszabható bírságok rendszere. Egyes bírságok felső határa ugyanis olyan alacsony, hogy a bírságtól semmiféle ösztönző vagy visszatartó hatás nem várható. Az utóbbi években gyakoribbá vált a hatósággal való nyílt szembeszegülés, a hatósági ügyben eljáró köztisztviselő fizikai akadályozása, nem ritkán fenyegetése. A rendőrség közreműködésére tehát nem csupán a végrehajtási eljárás keretében lehet szükség, hanem más eljárási cselekményeknél is (szemle, hatósági ellenőrzés). Nem megnyugtató a végrehajtás hatékonysága: a döntések egy része papíron marad, vagy csupán hosszú évek múlva realizálódik. Ez részben szabályozási hiányosságokra, részben a végrehajtás hatékony szervezetrendszerének kialakulatlanságára vezethető vissza. Noha az Európai Unióhoz való csatlakozás kapcsán jogharmonizációs kötelezettség - ebben a tárgykörben - nem hárul az országra, azt feltétlenül figyelembe kell venni, hogy az Unió hatékony közigazgatást vár el a tagállamoktól. Ezen túlmenően indokoltnak mutatkozott bizonyos - Magyarországra nézve már jelenleg is kötelező - nemzetközi szerződések, illetőleg ajánlások hasznosítása a kodifikáció során. Mindezekre tekintettel a törvény a megőrizve meghaladás jegyében készült, azaz nem volt célja a hatályos joganyag bármi áron való megváltoztatása. Ezért számos ponton érintetlenül hagyta vagy csak minimális mértékben fejlesztette tovább az Áe. jól bevált, a jogalkalmazók által széles körben ismert rendelkezéseit, ugyanakkor más kérdésben lényeges változást hoz, illetőleg új, az Áe.-ben nem szabályozott jogintézményeket vezet be. A Belügyminisztérium elméleti és gyakorlati szakemberekből létrehozta a Ket ában említett Közigazgatási Eljárási Szakértői Bizottságot, amely jelenleg - önálló és autonóm testületként - az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium mellett működik. Mivel a Ket. gyakorlati alkalmazása során a közigazgatási szerveknél számos jogszabály-értelmezési probléma merült fel, a Bizottság elsődleges feladata, hogy módszertani állásfoglalások kiadásával segítse a jogalkalmazó szervek munkáját, s ezáltal járuljon hozzá az egységes gyakorlat kialakításához. A Bizottság eddig 28 állásfoglalást bocsátott ki, amelyek a tárca honlapján bárki számára hozzáférhetők ( Mivel a Bizottság nem közhatalmat gyakorló testület, állásfoglalásai egyetlen szerv számára sem kötelező érvényűek, megismerésük azonban megkönnyítheti a közigazgatási szervek felelősségteljes munkáját. Terjedelmi okokból e rövid kommentár nem tartalmazhatja a Ket. egyes rendelkezéseihez kapcsolódó, folyamatos sorszámmal ellátott állásfoglalások teljes szövegét, ezért a továbbiakban - az állásfoglalás lényegének tömör összefoglalása mellett - csupán rövidítéssel jelezzük az irányadó állásfoglalás számát (például SzB 12. áf.). Az állásfoglalások kibocsátása mellett a Bizottság segíti a tárcát a Ket. átfogó felülvizsgálatának és módosításának előkészítésében is. A készülő törvénymódosítás azonban nem szükségképpen teszi meghaladottá a korábban kibocsátott állásfoglalásokat, mivel azok egy része kifejezetten a hatósági munka megszervezéséhez nyújt ajánlásokat, másik csoportja pedig a módosítással feltehetően nem érintett rendelkezések értelmezésével foglalkozik. A törvény alapvető célja, hogy az ügyfelek érdekeit szolgálja: az eljárási terheiket könnyítse, jogaik érvényesülését segítse elő, számukra tegye egyszerűbbé, gyorsabbá és átláthatóbbá a közigazgatási eljárást, akár annak árán is, hogy néhány ponton bizonyos - nem túl terhes - többletfeladatokat hárít a közigazgatási szervekre. Az ügyfelek egyes - a közigazgatási eljárásban is érvényesítendő - alkotmányos jogait azonban sohasem önmagában kell szemlélni, és a rájuk vonatkozó szabályozásnak sem önmagában és önmagáért valónak kell lennie. Minden egyes ilyen, alapjogot érintő szabályozást más alapjogokkal kiegyensúlyozva, azokkal összefüggésben és lehetőség szerint a nagyobb súlyú érdeknek és az azt biztosító alapjogoknak elsőbbséget biztosítva kell megoldani. A törvény ezt az alkotmányos elvre épülő követelményt is teljesíteni kívánja. I. Fejezet Alapelvek és alapvető rendelkezések E fejezet - mint az címéből kitűnik - két tárgykört szabályoz. Az eljárási alapelvek többségükben a közigazgatási hatósággal szemben támasztott olyan fontos követelmények, amelyeknek az eljárás minden szakaszában érvényre kell jutniuk. A Ket.-ben szabályozott alapelvek egy része magából az Alkotmányból vezethető le, s az egész jogrendszerre vagy az összes eljárásjogra egyaránt irányadó. Ilyen például a törvény előtti egyenlőség elve, a törvényesség elve, avagy a jogorvoslathoz való jog. Vannak azonban más alapelvek is, amelyek vagy csupán a közigazgatási eljárásra jellemzők, vagy eljárás-típusonként differenciált módon jutnak érvényre. Ebbe a körbe sorolható például a hivatalból való eljárás elve, amely a büntető eljárásban egészen más módon van jelen, mint a polgári eljárásban, s ismét másként lelhető fel a közigazgatási eljárásban. Az alapelvek elsődleges címzettjei a közigazgatási hatóságok, de vannak kifejezetten az ügyfélre kötelezettséget hárító alapelvek (például a jóhiszemű eljárás elve), továbbá olyan alapelvek is, amelyek az eljárás valamennyi résztvevője számára irányadók. Az alapelvek mellett a fejezet bizonyos alapvető rendelkezéseket is magában foglal. Ezek vagy az egyes alapelvek érvényre juttatásának módját határozzák meg [például Ket. 6. (3) bek.], vagy pedig - noha nem alapelvek - az eljárás minden szakaszában irányadó fontos szabályokat tartalmaznak. ő

4 4. oldal Eljárási alapelvek 1. (1) A közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja. (2) A közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni. (3) A közigazgatási hatóság az ügyfél jogát és jogos érdekét csak a közérdek és az ellenérdekű ügyfél jogának, jogos érdekének védelméhez szükséges mértékben korlátozza. (4) A közigazgatási hatóság védi az ügyfelek jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait, ezek korlátait e törvény határozza meg. BH A tényállás tisztázása érdekében - a felperes kifejezett bizonyítási indítványára - a vámhatóság is köteles ellenőrizni az állítás valóságát (1957. évi IV. törvény 26., évi CXL. törvény 1. ). KGD A tényállás tisztázása érdekében - a felperes kifejezett bizonyítási indítványára - a vámhatóság is köteles ellenőrizni az állítás valóságát (1957. évi IV. törvény 26., évi CXL. törvény 1. ) Az (1) bekezdés első mondata a törvényesség elvének megfogalmazása. A Magyar Köztársaság erre felhatalmazott szervei által kibocsátott jogszabályok ugyanis kötelező érvényűek az ország felségterületén tartózkodó (ott székhellyel rendelkező vagy tevékenységet végző) természetes és jogi személyekre (az előbbiekre állampolgárságukra való tekintet nélkül), a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre, továbbá a magyar állampolgárokra akkor is, ha nem tartózkodnak az ország felségterületén. Mióta hazánk az Európai Unió teljes jogú tagja, a magyar hatóságokra az a többlet-kötelezettség hárul, hogy a kötelező érvényű uniós jogszabályokat - noha nem magyar jogalkotó szervtől származnak - az ország területén ugyanúgy megtartsák és érvényre juttassák, mintha magyar jogszabályok lennének. A közhatalmat gyakorló szervekre az a többlet-kötelezettség is hárul, hogy a jogszabályok rendelkezéseit másokkal is megtartassák. Az utóbbiak a közigazgatási szervek akként teljesítik, hogy - a jogszabály alapján megállapítják az ügyfelet terhelő kötelezettséget (például a gépkocsi súlyadójának mértékét), - eldöntik a hatáskörükbe utalt jogvitákat, - hatósági ellenőrzést végeznek és ennek nyomán szükség esetén intézkedéseket tesznek vagy eljárást kezdeményeznek, - a jogszabályt megsértőkkel szemben eljárnak, s kötelezik őket a jogszerű magatartásra, illetőleg azt szankció alkalmazásával kényszerítik ki. Az (1) bekezdés második mondatát indokolt két részre bontani. A mondat első fele a hatáskör rendeltetésszerű gyakorlásának elvét foglalja magában. Ennek az a lényege, hogy a hatáskört a hatósági jogkört kizárólag arra a célra lehet felhasználni, amilyen célra azt a jogalkotó szánta. Hatáskör nem rendeltetésszerű gyakorlásának megállapítása előfordult a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában is. Az egyik község önkormányzati testülete egy nagyobb területet belterületté minősített és azt parcellázni akarta. Ehhez azonban egy gazdálkodó szervtől meg kellett volna szereznie a szóban forgó terület tulajdonjogát. Mivel a tulajdonos nem volt hajlandó megválni ingatlanától, a képviselő-testület telekadót állapított meg, méghozzá olyan mértékben, hogy az Alkotmánybíróság által kirendelt ingatlanszakértő megállapítása szerint a telekadó egy évi összege meghaladta az ingatlan forgalmi értékét. Noha a telekadónak az önkormányzat által megállapított tétele nem haladta meg a törvényben megszabott maximumot, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg: a szóban forgó esetben nem adóról, hanem az ingatlan elidegenítésére irányuló jogellenes presszióról van szó. (Ezt támasztotta alá, hogy a polgármester a kiszabott adó elengedését helyezte kilátásba arra az esetre, ha a gazdálkodó szerv az önkormányzat által megállapított összegért eladja a képviselő-testület által kiszemelt ingatlant.) Az (1) bekezdés második mondatának második fele a hatáskör célhozkötöttségének elvét konkretizálja a közigazgatási jogalkalmazás egy bizonyos részére. Ennek megértéséhez tudni kell, hogy a közigazgatási anyagi- és eljárásjogi szabályokat - abból a szempontból, hogy az eljáró hatóság számára mekkora mozgásteret biztosítanak a konkrét ügyek elbírálásánál - két kategóriába sorolhatjuk. Az első kategóriába tartozó jogszabályok nem adnak semmiféle mozgásteret (döntési alternatívát) a jogalkalmazónak, hanem kategorikusan megszabják, hogy bizonyos tényállás esetén milyen tartalmú határozatot kell hoznia. Ilyenek például azok a rendelkezések, amelyek bizonyos előfeltételek fennállása esetén kötelezővé teszik az ügyfél részére kiadott hatósági engedély visszavonását. E rendelkezések tekintetében tehát a jogalkotó szerv maga végzett el bizonyos mérlegelést, s a jogalkalmazó szervnek nem adott mérlegelési jogkört: a jogalkalmazónak tehát nincs más választása, mint - ha úgy tetszik: mechanikusan, azaz egyéniesítés nélkül - végrehajtani a jogszabályt. Az ügyek többségében azonban a hatóság elé kerülő egyedi ügyek olyan mértékben eltérnek egymástól, hogy a jogszabály mechanikus alkalmazása méltánytalan, a társadalom igazságérzetét sértő döntés meghozatalára vezetne. Ezért a jogszabályok mérlegelési jogkört adnak a jogalkalmazóknak: feljogosítják arra, hogy a jogszabály keretei között az egyes ügyek egyedi sajátosságait figyelembe véve hozza meg döntését.

5 5. oldal A mérlegelési lehetőséget adó jogszabályokat két csoportra oszthatjuk. A pénzbeli szankciót (bírságot) megállapító jogszabályok túlnyomó része kötelező érvénnyel meghatározza a kiszabható bírság alsó és felső határát, s e határok között a jogalkalmazó szervre bízza, hogy a döntés szempontjából fontos tények - például az ügyfél anyagi helyzete, a jogellenes magatartás súlyossága vagy esetleges ismételtsége - mérlegelése alapján állapítsa meg a kiszabásra kerülő bírság összegét. Vannak azután olyan jogszabályi rendelkezések is, amelyek akként adnak a jogalkalmazó szervnek mérlegelési jogkört, hogy felsorolják az adott tényállás esetén alkalmazható intézkedési módokat, s a közigazgatási szervre bízzák ezek közül a konkrét ügyben általa helyesnek tartott jogi eszköz kiválasztását. A mérlegelési jogkör tehát nem annyit jelent, hogy az ügyfél ki van szolgáltatva a közigazgatás kénye-kedvének, mivel a mérlegelésnek három szigorú jogi korlátja van. - A jogalkalmazó szerv csak akkor gyakorolhat mérlegelési jogot, ha erre a jogszabály feljogosította. - A mérlegelésnél tiszteletben kell tartania a mérlegelés jogszabályban meghatározott korlátait. - Döntésnél a jogszabály által megszabott mérlegelési szempontokra kell tekintettel lennie. A méltányossági jogkör annyiban különbözik a mérlegeléstől, hogy a jogszabály - mintegy főszabályként - meghatározza ugyan, hogy a jogalkalmazó szervnek milyen tartalmú határozatot kell hoznia, egyszersmind azonban felhatalmazást ad a főszabálytól különös méltányosságból való eltérésre. A jogszabály esetenként meghatározza a méltányossági okokat, de az is előfordul, hogy azok taxatív felsorolása az adott ügykategóriában nem lehetséges. Arra is van példa, hogy a méltányossági jogkör gyakorlásánál emeltszintű fórumrendszer érvényesül, azaz e jogkört csak a jogszabályban meghatározott központi szerv vagy annak vezetője gyakorolhatja. A méltányosság alkalmazásánál is szigorú követelmény a határozat indokolásában a méltányosság alapjául szolgáló okok pontos megjelölése. A (2) bekezdés első fordulata rokon vonásokat mutat az (1) bekezdésben foglalt, a hatáskör célhozkötöttségét kimondó alapelvvel. A (2) bekezdés a hatáskör gyakorlásával való visszaélést tiltja. Ez szélesebb körű tilalom, mint az előbbi. A hatáskör gyakorlásával ugyanis akként is vissza lehet élni, hogy az egyes eljárási cselekmények külön-külön teljesen jogszerűek, ám a maguk összességében vizsgálva őket már megállapítható a visszaélés. Különösen nagy ennek a veszélye a hatósági ellenőrzés körében, hiszen jó néhány közigazgatási hatóságnak úgyszólván parttalan ellenőrzési joga van: a nap bármely órájában és tetszés szerinti gyakorisággal tarthat ellenőrzést. Ezt jogszabályi rendelkezésekkel jó néhány szakterületen lehetetlen merev korlátok közé szorítani, hiszen például a vámügyi igazgatás körében lehetetlen megtiltani az éjszakai ellenőrzést, s azt sem lehet kategorikusan kizárni, hogy egy, mindent rendben találó ellenőrzést követő napon a közigazgatási szerv - ha erre alapos oka van - ugyanannál az ügyfélnél azonos tárgykörben újabb ellenőrzést tartson. Az viszont egy demokratikus jogállamban megengedhetetlen, hogy ilyen vonatkozásban az ügyfél teljes mértékben ki legyen szolgáltatva a hatósági önkénynek, s a hatósági ellenőrzési jogkörrel felruházott szerv - akár titkos politikai megrendelésre, akár saját elhatározásából - egyes kiválasztott ügyfelekre rászálljon és kifejezetten zaklatási célzattal addig tartson náluk sorozatos ellenőrzéseket, amíg csak fel nem hagynak az ellenőrzés körébe tartozó tevékenységgel. Megérdemli a figyelmet a (2) bekezdés szövegének második része is, amely szerint a közigazgatási hatóság hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, a gyorsaság, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően jár el. Ami a szakszerűséget illeti, annak elsődleges garanciája a differenciált hatáskör-telepítés. Nyilvánvaló például, hogy bár egy melléképület és egy atomerőmű is építménynek számít, ám az utóbbi engedélyezését nem lehet a legalsó szintű építésügyi hatóságra bízni. A szakszerűség érvényesülését szolgálja a szakhatósági modell is, amelynek az a lényege, hogy egy eljárás keretében jut érvényre az adott ügyben érintett valamennyi engedélyező hatóság álláspontja. Ám a legalaposabb hatáskör-telepítés mellett is előfordulhat, hogy valamely ügyben olyan kérdés merül fel, amelynek eldöntésére a hatáskörrel rendelkező szerv nem rendelkezik elegendő szolgálati tudással. Ilyenkor fordul a megfelelő ismeretekkel felvértezett más közigazgatási hatósághoz vagy rendel ki szakértőt. Ami a gyorsaságot és az egyszerűséget illeti, e tekintetben frontáttörést hozhat a jó munkaszervezés és a technikai eszközök mind szélesebb körű alkalmazása. A munkaszervezést illetően meg kell szabadulni egy-két téveszmétől. Így például az ügyintézési határidő ő nem annyit jelent, hogy az ügyintézőnek harminc nap áll rendelkezésére ahhoz, hogy a reá szignált ügyiratot kézbe vegye. Először is mire az ügyirat az ügyintézőhöz érkezik, többnyire néhány nap már letelt a határidőből. Az ügyintézőnek az a dolga, hogy minden ügyiratot késedelem nélkül tanulmányozzon át annak megállapítása végett, hogy - hatásköri vagy illetékességi okból nem indokolt-e az áttétel, magyar szervnek van-e az ügyben joghatósága, - nem kell-e az ügyfelet hiánypótlásra felhívni, - nincs-e szükség az idegen nyelvű kérelem lefordíttatására, - nem kell-e az ügyben ideiglenes intézkedést tenni vagy az ügyet soron kívül elbírálni. Régen rossz, ha minderre nem például a határidő harmadik, hanem huszonötödik napján kerül sor. Hasonlóképpen: a vezető tennivalója sem szorítkozhat a szignálásra és a határozat-tervezetek revíziójára, hanem őt terheli a felelősség azért, hogy a betegség vagy szabadság miatt tartósan távollevő munkatársa íróasztalában ne porosodjék azonnali intézkedést igénylő vagy rövid határidőn belül elintézendő ügyirat (például szakhatósági hozzájárulásra irányuló megkeresés). A legnagyobb szemléletbeli változtatásra a Ket. alkalmazása kapcsán éppen az udvariasságot illetően van szükség, s ez teljesen független attól, hogy maga a szó végül is nem szerepel a törvény szövegében. Sok vezető és ügyintéző ugyanis abból indul ki, hogy a közhatalmat testesíti meg, már pedig a hatalom-gyakorlással összeegyeztethetetlen az udvariasság. Nos, ez óriási tévedés. Hiába beszélünk mi ügyfélbarát közigazgatásról meg szolgáltató közigazgatásról, ha az ügyfél - teljes joggal - úgy érzi, hogy őt bizony alattvalóként kezelik.

6 6. oldal Az kétségtelen, hogy egy hatósági határozat műfajában, s így stílusában is különbözik mondjuk egy szerelmes levéltől. De még a határozatot sem teszi csökkent értékűvé, ha például az esetleges hátrányos jogkövetkezményekre való figyelemfelhívás nem fenyegetőzésnek tűnik, hanem azzal kezdődik, hogy felhívom szíves figyelmét. Még inkább áll ez a végzésekre. A hiánypótlásra irányuló felhívásba például nyugodtan bekerülhet a felkérem, szíveskedjék szövegrész. Ha pedig a közigazgatás történetesen levél formájában érintkezik az ügyféllel - például az ügyfél kérésére tájékoztatást ad valamiről vagy megmagyaráz valamit, amit az ügyfél nem értett - az bizony lehet egészen normális levél, kezdve ott, hogy tartalmazza a megszólítást és azzal zárul, hogy tisztelettel. A (3) bekezdés fontos új alapelvet foglal magában, amelynek mind a hivatalból, mind a kérelemre indult eljárásokban érvényesülnie kell. Az alapelv jelentőségét egyebek között az adja, hogy jó néhány közigazgatási hatóság jogosult olyan korlátozásokra - például egy gyár működésének felfüggesztésére, a pénzintézet kifizetéseinek felfüggesztésére - amelynek az elengedhetetlenül szükséges időn túli fenntartása könnyen csődbe vihet egy céget. (Ha ugyanis egy bank elveszíti ügyfeleinek bizalmát, azt szinte reménytelen újból visszaszereznie.) Itt tehát nem az a probléma, hogy a korlátozás elrendelése eredendően törvénysértő volt, hanem az, hogy egy jogszerűen elrendelt korlátozást esetleg a feltétlenül indokoltnál hosszabb ideig tartottak hatályban, ami az alapelvbe ütközik, tehát törvénysértő. Nem nehéz megjósolni, hogy ez a rendelkezés új szempontként jelentkezik az államigazgatási jogkörben okozott károkkal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatban. De az alapelvet figyelembe kell venni a jogelvonásra vagy jogkorlátozásra (például kisajátításra) irányuló kérelmek elbírálásánál is. Ha a kívánt cél a kérelemben megjelöltnél enyhébb jogkorlátozással is elérhető, ezt meghaladó részében a kérelmet el kell utasítani. A közigazgatási döntésekhez anyagi jogerő (megtámadhatatlanság és megváltoztathatatlanság) nem kapcsolódik. Ezért a közigazgatási eljárásban anyagi jogerőről csak akkor beszélhetünk, ha a határozatot a bíróság jogerősen és érdemben felülvizsgálta. Mivel azonban egy jogállamban fontos a jogbiztonság, a közigazgatási eljárásjogban is vannak olyan rendelkezések, amelyek a jogbiztonságot erősítik. Ebbe a körbe tartozik, hogy bizonyos idő (egy, illetőleg három év) letelte után a határozathoz általában már nem lehet hozzányúlni, de ide sorolható a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jog védelme is, amely 1957 óta folyamatosan érvényre jutott a magyar szabályozásban. Ezt a (4) bekezdés alapelvi rangra emelte. Érdemes kiemelni, hogy ez a védelem csak a jogot megállapító határozatokhoz kapcsolódik, nem pedig valamennyi határozathoz. Így a kötelezettséggel terhelt ügyfelek nem hivatkozhatnak arra, hogy jóhiszeműen szerzett és gyakorolt joguk van a törvénysértően megállapított (például a törvény szerint járónál alacsonyabb összegű) kötelezettség teljesítésére. 2. (1) Az ügyfeleket a hatósági eljárásban megilleti a törvény előtti egyenlőség, ügyeiket indokolatlan megkülönböztetés és részrehajlás nélkül kell elintézni. (2) A közigazgatási hatósági eljárásban tilos minden olyan különbségtétel, kizárás vagy korlátozás, amelynek célja vagy következménye a törvény előtti egyenlő bánásmód megsértése, az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője e törvényben biztosított jogának csorbítása. Az eljárás során az egyenlő bánásmód követelményét meg kell tartani. (3) A közigazgatási hatóság az eljárás során az érintett ügyre vonatkozó tényeket veszi figyelembe, minden bizonyítékot súlyának megfelelően értékel, döntését valósághű tényállásra alapozza. A törvény előtti egyenlőség az Alkotmányból levezetett alapelv. Ezzel kapcsolatban főként az elég széles körű és stabilizálódott alkotmánybírósági gyakorlatra kell támaszkodni. Az Alkotmánybíróság ugyanis rámutatott: az emberek ténylegesen nem egyenlőek, közöttük - így például vagyoni helyzetükben, egészségi állapotukban, testi épségükben, korukban, nemükben, foglalkozásukban - lényeges különbségek vannak, amelyeket a jogalkotónak és a jogalkalmazónak figyelembe kell venni. Ennek megfelelően a törvény előtti egyenlőség elve nem azt jelenti, hogy minden emberre ugyanazokat a szabályokat kell alkalmazni, hanem ebből az elvből az következik, hogy minden embert azonos emberi méltóságú személyként kell kezelni. Nem véletlen tehát, hogy az (1) bekezdés nem bármifajta megkülönböztetést, csak az indokolatlan megkülönböztetést tiltja. Ebből a szempontból az a megkülönböztetés minősül indokolatlannak, amely az adott ügy elbírálásánál irreleváns tényeken alapul. Így például a szociális segélyezésnél vagy bizonyos kedvezmények megadásánál nagyon fontos szempont a kérelmező anyagi helyzete, ugyanakkor az egyetemi felvételnél vagy az építési engedély kiadásánál egyáltalán nem az. Hasonlóképpen: vannak ügyek, amelyekben nincs jelentősége az ügyfél állampolgárságának, más ügyekben azt kell vizsgálni, hogy az ügyfél európai uniós polgár-e, végül vannak ügyek, amelyekben a magyar állampolgárság léte valamely jog megszerzésének az előfeltétele. Ezek a ténylegesen meglévő különbségek az anyagi jog közvetítésével annyiban hatnak ki az eljárásjogra, hogy esetenként egyetlen - az ügy elbírálása szempontjából releváns - különbség miatt az egyébként azonos tényállás ellenére az egyik ügyfél kérelmét - teljesen jogszerűen - elutasítják, míg a másikét teljesítik. Ettől eltekintve azonban a Ket. rendelkezéseinek túlnyomó többsége - így például a jogorvoslatra vonatkozó szabályozás - bármifajta különbségtétel nélkül mindenkire nézve egyformán irányadó. A kifejtettek értelemszerűen vonatkoznak a (2) bekezdésben taglalt egyenlő bánásmód követelményének érvényre juttatására is. Ez sem azt jelenti, hogy az adott ügyben releváns, ténylegesen meglévő különbségeket figyelmen kívül hagyva minden ügyfelet egyenlő bánásmódban kell részesíteni. Eleve vannak olyan jogszabályok, amelyek csupán a természetes vagy jogi személyek meghatározott csoportjára - például a mozgássérültekre, a várandós anyákra, a 65. év felettiekre - vonatkoznak. Aki tehát nem tartozik az adott csoporthoz, az nem tarthat igényt arra, hogy a szóban forgó jogszabályt reá is alkalmazzák.

7 7. oldal Más esetekben nincsenek ugyan pontosan körülhatárolt célcsoportok, de a jogszabály szempontokat határoz meg a mérlegelési jogkör gyakorlásához. Ez az a pont, ahol a (2) és a (3) bekezdés kapcsolódik egymáshoz: mintegy azt juttatva kifejezésre, hogy az egyenlő bánásmód követelménye csupán az indokolatlan kivételezést, netán a diszkriminációt tiltja, de nem követel egyszersmind lélektelen, mechanikus ügyintézést, s egyáltalán nem zárja ki az ügyek vagy az ügyfelek eltérő adottságaira alapozott egyéniesítést. A (3) bekezdés kimondja a szabad bizonyítás elvét is, ami közelebbről annyit jelent, hogy - amennyiben jogszabály eltérően nem rendelkezik - az eljáró hatóság nincs kötve egy meghatározott típusú bizonyíték-fajtához, hanem a valósághű tényállás megállapításánál bármely, rendelkezésre álló bizonyítási módot felhasználhat és bármilyen bizonyítékot figyelembe vehet. Bonyolult ügyekben előfordulhat, hogy a bizonyítékok nem egyértelműek: így például a tanúk vallomása vagy a szakértők vallomása eltérő tartalmú. Ilyenkor az eljáró szerv külön-külön és a maguk összességében mérlegeli a bizonyítékokat és eldönti, hogy melyiket és milyen súllyal veszi figyelembe döntésének meghozatalánál. 3. (1) A közigazgatási hatósági eljárásban a törvény keretei között a hivatalból való eljárás elve érvényesül. (2) A közigazgatási hatóság: a) a kizárólag kérelemre indítható eljárások kivételével hivatalból eljárást indíthat, illetve a kérelemre indult eljárást jogszabályban meghatározott feltételek esetén folytathatja, és ilyen esetben a végrehajtást is hivatalból rendeli el, b) hivatalból állapítja meg a tényállást, határozza meg a bizonyítás módját és terjedelmét, ennek során nincs kötve az ügyfelek bizonyítási indítványaihoz, ugyanakkor a tényállás tisztázása során minden, az ügy szempontjából fontos körülményt figyelembe kell vennie, c) e törvény keretei között felülvizsgálhatja mind a saját, mind a felügyeleti jogkörébe tartozó hatóság határozatát, d) hivatalból intézkedhet a döntésének kijavításáról, kiegészítéséről, módosításáról és visszavonásáról. E lényegében a törvény által korlátok közé szorított hivatalbóliság elvét mondja ki a közigazgatási eljárásra nézve. Ilyen vonatkozásban a közigazgatási eljárás mintegy közbenső helyet foglal el egyfelől a polgári eljárás, másfelől a büntetőeljárás között. Az előbbire a kérelemhez való kötöttség, az utóbbira a hivatalbóliság dominanciája a jellemző. A közigazgatási eljárásban mindkettő fellelhető, s ügytípusonként változik, hogy hol melyik elv kerül előtérbe. Általában véve elmondható, hogy az engedélyezési eljárások többnyire az ügyfél kérelmére indulnak, míg a hatósági kötelezési és a szankcionálási eljárások többsége hivatalból indul, de indulhat az ellenérdekű ügyfél kérelme alapján is. Az, hogy valamely eljárás kérelemre indult, nem annyit jelent, hogy az eljáró hatóság minden tekintetben kötve lenne az ügyfél akaratához, s ne lehetnének az eljárásnak hivatalból elvégezhető vagy elvégzendő mozzanatai. Ezek közül a legfontosabbakat a (2) bekezdés sorolja fel. Valójában a kérelemhez kötöttség csupán két vonatkozásban jelent szigorú korlátot: - a kizárólag kérelemre megindítható eljárást nem lehet hivatalból megindítani vagy folytatni és - az ügyfél számára az ilyen eljárásban nem lehet olyasmit engedélyezni, amit nem kért (például egyszintes családi ház helyett nem lehet kétszintes házra kiadni az építési engedélyt). Egyébként azonban az eljáró hatóság még az ilyen ügyekben is eltérhet az ügyfél kérelmétől, így például az engedély megadását feltételhez kötheti, illetőleg a kérelmezőt felhívhatja a terv módosítására. 4. (1) Az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog és az eljárás során az anyanyelv használatának joga. (2) A közigazgatási hatóság a nem jogszabályszerű eljárással az ügyfélnek okozott kárt a polgári jog szabályai szerint megtéríti. (3) A törvényben meghatározott kivétellel az ügyfél fellebbezést, újrafelvételi kérelmet, méltányossági kérelmet, jogszabálysértés esetén a bírósághoz keresetet nyújthat be. A tisztességes ügyintézéshez való jog lényegesen többet jelent, mint pusztán a jogszabályok megtartását az eljárás során. A tisztességes ügyintézés tágabb értelemben véve magában foglalja az összes eljárási alapelv érvényesülését: a törvény előtti egyenlőséget épp úgy mint az ügyféllel való udvarias kapcsolattartást. Nem csak az az eljárás lehet tisztességes, amelyből az ügyfélnek valamilyen előnye származik, hanem tisztességesnek kell lennie a kifejezetten hátrányos jogkövetkezményekkel - például egy engedély visszavonásával vagy bírság kiszabásával - járó eljárásnak is. Sokféle módon lehet tehát véteni a tisztességes eljárás követelménye ellen. Annyi azonban kétségtelen: amikor az Emberi Jogok Európai Bírósága valamely országot elmarasztal e követelmény megszegése miatt, a döntés hátterében leggyakrabban az eljárás indokolatlan elhúzódása áll. A közigazgatási ügyekben ennek fokozott a veszélye. Amíg ugyanis a polgári és a büntető ügyekben a törvény többnyire nem állapít meg határidőt az egyes ügyek elbírálására nézve, addig a közigazgatási ügyekben létezik egy ügyfajtánként differenciált ügyintézési határidő-rendszer. A késedelmes ügyintézés gyakran kimutatható anyagi kárt okoz az ügyfélnek. Ha például elhúzódik az építési engedélyezési eljárás, időközben emelkedhetnek az építőanyagok árai, megváltozhatnak az építésügyi előírások vagy az állami támogatáshoz szükséges feltételek. Számottevő lehet az elmaradt haszon is: ha például a késedelmes ügyintézés miatt egy panzió csak az idegenforgalmi idény végén nyitja meg kapuit, minden elvesztett nap bevételkiesést okoz a tulajdonosnak. Hazánkban a Polgári Törvénykönyv rendelkezik az államigazgatási jogkörben okozott kár megtérítéséről. Először olyan perek indultak, amelyekben az ügyfél - felperesként - azt sérelmezte, hogy a közigazgatás szerv jogszabálysértő döntésével okozott neki kárt. Később azonban a bírósági gyakorlat helyt adott az olyan kereseteknek is, amelyek a közigazgatási szerv jogellenes mulasztása miatt követeltek kártérítést.

8 8. oldal A Ket. 4. tesz első ízben említést az anyanyelv használatának jogáról. Erről részletesen a Ket rendelkezik. A (3) bekezdés valójában a jogorvoslathoz való jogot konkretizálja a Ket. szabályozási rendszerének keretei között. A jogorvoslathoz való jog az Alkotmányban biztosított alapjogok egyike, amely állampolgárságra való tekintet nélkül megilleti mind az ügyfeleket, mind pedig - a reájuk vonatkozó döntések tekintetében - az eljárás egyéb résztvevőit. A (3) bekezdés a legfontosabb jogorvoslati fajtákat sorolja fel. Ezért indokolt rámutatni: az ügyfelek jogi eszköztára lényegesen bővebb e felsorolásnál. Így például az ügyfél annak érdekében, hogy jog- vagy érdeksérelmét elhárítsa, illetőleg vétlen mulasztásának hátrányos jogkövetkezményeitől mentesüljön, kérheti a határozat kijavítását, kiegészítését, igazolási kérelmet nyújthat be, végrehajtási kifogást terjeszthet elő stb. 5. (1) A közigazgatási hatóság az ügyfél és az eljárás más résztvevője számára biztosítja, hogy jogaikról és kötelezettségeikről tudomást szerezzenek, és előmozdítja az ügyféli jogok gyakorlását. (2) A közigazgatási hatóság a jogi képviselő nélkül eljáró ügyfelet tájékoztatja az ügyre irányadó jogszabály rendelkezéseiről, az megillető őt jogokról és az terhelő őt kötelezettségekről, illetve a kötelezettség elmulasztásának jogkövetkezményeiről, továbbá a természetes személy ügyfél részére a jogi segítségnyújtás igénybevételének feltételeiről. (3) Különös eljárási jogszabály az ügy bonyolultságára tekintettel tájékoztatási kötelezettséget írhat elő a jogi képviselővel eljáró ügyfelek számára is. (4) A közigazgatási hatóság a törvényben meghatározott korlátozásokkal az ügyfeleknek és képviselőiknek, valamint más érdekelteknek biztosítja az iratbetekintési jogot, jogszabályban meghatározott esetben közmeghallgatást tart, és döntését az ügyfelekkel közli. A hatóság ugyanakkor gondoskodik a törvény által védett titkok megőrzéséről és a személyes adatok védelméről. Az ügyfelek - különösen a természetes személyek - általában jogi képviselő nélkül vesznek részt az eljárásban. Ez eleve hátrányos helyzetbe hozza őket, hiszen a közigazgatási anyagi- és eljárásjog bonyolult és szerteágazó, ezért az ügyféltől nem várható el, hogy tisztában legyen az összes közigazgatási szakterület - gyakran változó - joganyagával. Ezért ha valahol, akkor a közigazgatási jogban csak erős megszorításokkal alkalmazható a jogszabály nem ismerése senkit sem mentesít jogellenes magatartásának jogkövetkezményei alól elve. Annak érdekében, hogy az ügyfél jogi ismereteinek fogyatékos volta miatt ne kerüljön hátrányos vagy kiszolgáltatott helyzetbe, a Ket. a közigazgatási hatóság kötelességévé teszi az ügyfél tájékoztatását jogairól kötelességeiről, illetőleg a kötelezettség teljesítésének elmulasztása esetén beálló vagy alkalmazható jogkövetkezményekről. Ez a kitanítási kötelezettség nem szorítkozik az írásbeli érintkezésre, még kevésbé a határozatban foglalt figyelemfelhívásokra (például a fellebbezés lehetőségéről való tájékoztatásra). Az ügyfél jogi tájékoztatására az eljárás egész tartama alatt, a szükséghez képest minden fontosabb eljárási cselekmény kapcsán szükség van. (Így például a tanút nem csupán igazmondási kötelezettségére kell figyelmeztetni, hanem arra is, hogy milyen okból tagadhatja meg a tanúvallomás tételét.) A megfelelő jogi tájékoztatásra nem csupán az ügyfél, hanem a potenciális ügyfél is igényt tarthat, aki esetleg épp a kapott tájékoztatás nyomán válik - vagy éppen nem válik - ügyféllé. A leggyakoribb, hogy valaki szeretne közigazgatási eljárást indítani, de nincs tisztában azzal: kérelméhez milyen mellékleteket kell csatolni, milyen összegű illetéket kell lerónia, s a jogszabály előírja-e a kérelemnek e célra rendszeresített nyomtatvány űrlapon való előterjesztését. A tömegesen előforduló rutinügyekben a közigazgatási hatóságok - főként a nagy ügyfélforgalmú hivatalok - akkor járnak helyesen, ha erről többféle módon is tájékoztatást adnak. Nyomatékosan hangsúlyozni kell: a tájékoztatási kötelezettség nem csupán akkor terheli a hatóságot, ha ebből a hivatali munkavégzésre nézve valamilyen előny származik, hanem akkor is, ha a tájékoztatás nyomán munkatöbblet hárul az eljáró szervre. Így például azt a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozó magyar állampolgárt, aki fogyatékosan vagy egyáltalán nem beszél magyarul, feltétlenül tájékoztatni kell az anyanyelvhasználat lehetőségéről, tekintet nélkül arra, hogy ez tolmácsolási vagy fordítási igényt von maga után. A Ket. a hatóság jogi tájékoztatási kötelezettsége szempontjából különbséget tesz az ügyfelek között attól függően, hogy van-e jogi képviselőjük vagy nincs. E különbségtételnek az az indoka, hogy a jogi képviselőtől - például az ügyvédtől vagy a jogi személy ügyfél jogtanácsosától - kellő alappal elvárható: ismerje az ügyben irányadó jogszabályok rendelkezéseit. A Ket. lehetővé teszi, hogy különös eljárási szabály az ügy bonyolultságára tekintettel tájékoztatási kötelezettséget írjon elő a jogi képviselővel eljáró ügyfelek számára is. S végül: lehetnek olyan jogi kérdések, amelyekben a hatóság a jogi képviselőhöz képest többlet-információval rendelkezik. Ilyen például, hogy a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság a hasonló ügyekben milyen gyakorlatot alakított ki. Semmiképpen sem árt tehát, ha az eljáró hatóság partnerként kezeli a jogi képviselőt, s megadja neki azt a - jogszabályból esetleg meg sem ismerhető - jogi tájékoztatást, amely feladatainak hatékony ellátásához szükséges. 6. (1) A közigazgatási hatósági eljárásban az ügyfél köteles jóhiszeműen eljárni. (2) Az ügyfél magatartása nem irányulhat a hatóság megtévesztésére vagy a döntéshozatal, illetve a végrehajtás indokolatlan késleltetésére. Az ügyfél jóhiszeműségét az eljárásban vélelmezni kell, a rosszhiszeműség bizonyítása a hatóságot terheli. (3) A rosszhiszemű ügyfelet a hatóság eljárási bírsággal sújthatja és a többletköltségek megfizetésére kötelezheti, erre az ügyfél figyelmét fel kell hívni. E a jóhiszemű eljárás elvét fogalmazza meg. Ez az elv nem minden jogi eljárásban jut érvényre. A büntetőeljárásban például a gyanúsított vagy vádlott hátrányos jogkövetkezmények nélkül megteheti, hogy védekezésként valótlan tényeket állít. A közigazgatási eljárásban erre nincs törvényes lehetőség. Az ügyfél két dolog közül választhat: vagy nyilatkozatot tesz az ügyben vagy megtagadja a nyilatkozattételt. Az utóbbi nem vonhat maga után semmiféle hátrányos jogkövetkezményt, azaz a (2) bekezdés alkalmazása szempontjából ez nem minősül a döntéshozatal indokolatlan késleltetésének.

9 9. oldal Ha viszont az ügyfél él nyilatkozattételi jogával, akkor igazmondási kötelezettség terheli, azaz valótlan állításokkal nem kísérelheti meg a hatóság félrevezetését. (Amennyiben ezt mégis megteszi, magatartása szankciót vonhat maga után.) Valójában a Ket. 6. -ban foglalt elv többet foglal magában, mint amennyit a magyar nyelvben a jóhiszeműség kifejezés általában jelent. A hivatkozott alapján ugyanis az ügyfelet bizonyos körben a hatósággal való együttműködési kötelezettség is terheli, legalábbis olyan vonatkozásban, hogy tartózkodnia kell a döntéshozatal vagy a végrehajtás indokolatlan késleltetésétől. Az ilyen késleltetésnek számtalan módja van, azon kezdve, hogy az ügyfél sorra-rendre túllépi az eljárási határidőket, odáig terjedően, hogy meghiusítja a hatósági ellenőrzést vagy helyszíni szemlét. Fontos szabály, hogy a rosszhiszeműség bizonyítása a hatóságot terheli. Indokolt esetben tehát a szankció alkalmazása előtt erre nézve kiegészítő bizonyítási eljárást kell lefolytatni. 7. A közigazgatási hatóság a költségtakarékosság és a hatékonyság érdekében úgy szervezi meg a tevékenységét, hogy az az ügyfélnek és a hatóságnak a legkevesebb költséget okozza, és az eljárás a lehető leggyorsabban lezárható legyen. 1 E lényegében két alapelvet is magában foglal: a költségtakarékosság és a gyorsaság elvét. Indokolt ezeket elkülönülten vizsgálni. A költségtakarékosság mind az állam, mint az ügyfél pénzére kiterjed. Az erre vonatkozó szabályt nem szabad vulgárisan értelmezni, csak a többi eljárási alapelvvel összhangban. A közigazgatási szerv ugyanis csak akkor tud jó - azaz valósághű tényálláson alapuló, az ügy elbírálása szempontjából lényeges körülményeket figyelembe vevő, szakmailag megalapozott és törvényes - határozatot hozni, ha elvégzi az ehhez szükséges eljárási cselekményeket. Nem többet, de nem is kevesebbet, mint amennyi a jó érdemi döntéshez nélkülözhetetlen. Már pedig ennek ára van, még akkor is, ha ez az ár nem szükségképpen jelenik meg az eljárási költségek között. Egy fontos beruházás - mondjuk egy veszélyes hulladéktároló telep - engedélyezésében gyakran 7-8 hatóság is részt vesz. Munkatársaik - ha szükséges - hivatali személygépkocsival utaznak a helyszínre. Bizony ez pénzbe kerül, épp úgy, mint az érintett köztisztviselők munkabérének időarányos része. A kirendelt szakértő munkadíja és költségei, a hatósági közvetítő foglalkoztatása, a tolmács munkája, de még a tanuk meghallgatása is emészti a pénzt. Méghozzá az adófizetők pénzét. Mert igaz ugyan, hogy az ügyfél illeték, igazgatási szolgáltatási díj vagy felügyeleti díj címén gyakran megfizeti mindazt, amibe az eljárás az államnak kerül, ám minél kevesebbet költ az állam az adott ügy elbírálására, annál több marad neki a befizetett összegből. Akkor tehát levonhatjuk a Ket. 7. -ból azt a következtetést, hogy az a jó köztisztviselő, aki a legkevesebb költséget okozza a hatóságnak? Semmi szín alatt. A költségtakarékosság elve nem azt jelenti, hogy elhagyunk olyan - a döntéshozatal szempontjából fontos - eljárási cselekményeket, amelyek pénzbe kerülnek, hiszen ezáltal veszélybe kerülne az a cél, amelynek érvényre juttatásáért az adott hatóságot létrehozták. Ha ugyanis kizárólag a pénzügyi szempontokat vesszük figyelembe, oda jutunk, hogy az a jó ellenőrző hatóság, amely egyetlen ellenőrzést sem végez, hiszen minden egyes ellenőrzés pénzbe kerül. Mindez természetesen nem annyit jelent, hogy jó munkaszervezéssel ne lehetne és ne kellene takarékoskodni, ám ez nem mehet sem a hatékonyság, sem a törvényesség rovására. A Ket. 7. -t tehát úgy kell értelmezni: az ésszerű takarékosságra feltétlenül szükség van, de nem annak árán, hogy csökkenjen az adott hatóság tevékenységének színvonala. Sok tekintetben hasonló a mondandónk a gyorsaság elvét illetően, amelyet épp oly kevéssé függetleníteni az eljáró hatóság feladatától és az adott ügy jellegétől, mint a takarékosságot. Azt, hogy az eljárás a lehető leggyorsabban lezárható legyen, kizárólag az ügykategória ismeretében lehet értelmezni. Nem véletlen, hogy az ügyintézési határidőknek széles skálája van, amelynek egyik végpontján az azonnal elbírálandó ügyek (például egyszerűbb hatósági bizonyítványok kiállítása), másik végpontján pedig a 3-5 év alatt elbírálandó ügyek helyezkednek el, az utóbbiak azzal súlyosbítva, hogy az ügyintézés időtartama nem rövidíthető le. E körbe tartozik például az új gyógyszerkészítmények forgalomba hozatalának engedélyezése, amelynek elengedhetetlen előfeltétele a kémiai analízis, az állatkísérlet, majd a különböző paraméterekkel jellemezhető csoportokon való klinikai kipróbálás és annak értékelése. Hasonló a helyzet a növényvédő, rovarirtó szerek esetében is, azzal tetézve, hogy bizonyos káros hatások nem azonnal, csupán évek múlva jelentkeznek, amikor bizonyos elemek vagy vegyületek már felhalmozódtak az élő szervezetekben. Amíg tehát bizonyos ügyekben - például személyi igazolványok, útlevelek kiállításánál - közmegelégedésre szolgál az ügyintézési időtartam radikális lerövidítése, addig vannak olyan ügycsoportok is, ahol ez még távlati célként sem képzelhető el. 8. (1) A közigazgatási hatósági eljárásban az egyes eljárási cselekmények törvény, kormányrendelet és önkormányzati rendelet eltérő rendelkezése hiányában, jogszabályban meghatározott módon, elektronikus úton is gyakorolhatók. Törvény az elektronikus ügyintézést az ügyek vagy egyes eljárási cselekmények meghatározott körében kötelezővé teheti vagy megtilthatja. (2) A 12. (3) bekezdésének a) pontjában meghatározott hatóságok az ügyfelek hatékonyabb tájékoztatása, ügyintézésük elősegítése érdekében elektronikus tájékoztató szolgáltatásokat működtetnek. A központi közigazgatás elektronikus ügyintézése és szolgáltatásai a központi elektronikus szolgáltató rendszeren keresztül érhetők el, amelyhez az önkormányzatok és más szervezetek csatlakozhatnak. (3) A 12. (3) bekezdésének b)-d) pontjaiban meghatározott hatóságok a (2) bekezdés szerinti elektronikus tájékoztató szolgáltatásokat nyújthatnak, illetve a szolgáltatás nyújtására törvény kötelezheti őket. 1 Lásd: 7002/2006. (BK 6.) BM irányelv. Megjelent még: Magyar Közlöny 2006/30.

10 10. oldal A nemzetközi szabályozási gyakorlat áttekintése során arról győződhetünk meg, hogy a nyugat-európai eljárási törvényekben, illetve a nemzetközi ajánlásokban egyre gyakrabban és egyre szélesebb körben jelennek meg az alapelvek. Az alapelvek törvénybe való beépítésével általános irány szabható a későbbi jogalkotásnak (a különös eljárási szabályok megalkotásának és az általános eljárási törvény későbbi módosításainak), a hatósági jogalkalmazásnak. Az alapelvek fejlesztik az ügyfelek és a hatósági jogalkalmazók általános jogtudatát, a jogérvényesítéshez kapcsolódó szervező munka eredményességét. Ezek az alapelvek jogi- és eljárás-szervezési alapelvek. A jogi alapelvek az ügyfeleket megillető jogok és kötelezettségek egyes csoportjainak lényegét fejezik ki, illetve a hatóságok hatáskör gyakorlásával kapcsolatos kötelezettségeinek általános összefoglalását testesítik meg. Az eljárás-szervezési alapelvek olyan célokat fogalmaznak meg, amelyek a hatóságokat bizonyos szervezési munkára kötelezik a költségtakarékosság és a hatékonyság érdekében. E fejezet már olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyeket az Európai Unió tagállamainak jogfejlődése eredményeként az uniós alkotmány tervezetében részben kodifikáltak. Ilyenek a tisztességes eljáráshoz, a részrehajlás nélküli, határidőben hozott döntésekhez, valamint az ügyfeleknek okozott károk megtérítéséhez kapcsolódó jogok. Az ügyféli jogegyenlőséget tartalmazó szabályhoz hasonló tartalmú rendelkezést az Áe. 2. -ának (5) bekezdése is magában foglal. Amíg azonban az Áe. rendelkezése a magyar és külföldi ügyfelek teljes jogegyenlőségét deklarálja, a törvény árnyaltabban fogalmaz, amikor az indokolatlan megkülönböztetést tiltja. Ez nem pusztán stiláris különbség, e szóhasználatnak két oka is van. Az egyik az, hogy bizonyos anyagi jogszabályok - például a termőföld vásárlására vagy az állampolgári jogokra vonatkozó jogszabályok - a külföldiek jogállását a magyar állampolgárokétól eltérően szabályozzák. Ez szükségképpen kihat az eljárásra, közelebbről az érdemi döntés tartalmára is. Nem eljárásjogi diszkrimináció tehát, ha ilyen jogszabály alkalmazása során - azonos tényállás esetén - az eljáró közigazgatási szerv a magyar állampolgár kérelmét teljesíti, míg a nem magyar állampolgár azonos tartalmú kérelmét elutasítja. A másik ok az, hogy - az Áe.-től eltérően - a törvény szabályozza a joghatóság kérdését is. Ebből is adódhat olyan különbség, hogy bizonyos ügyekben még a Magyarországon tartózkodó nem magyar állampolgár ügyében sem lehet a magyar jogszabályokat alkalmazni és azok alapján eljárni. Az elektronika térhódítása szinte forradalmi változásokat hozott a közigazgatás egyes szakterületein is. Olyan központi adatbázisok, amelyekről hagyományos úton csak egy-két hét alatt lehetett beszerezni a szükséges adatokat, az ország távoli pontjain is másodpercek alatt hozzáférhetővé váltak. Ez érthető módon meggyorsította az ügyintézést és lehetővé tette az ügyfelekre nehezedő eljárási terhek jelentős csökkentését. Ugyanakkor világosan látni kell, hogy az elektronika nem egy csapásra, hanem csak fokozatosan szorítja háttérbe a papír alapú hagyományos ügyintézést. A jelenlegi helyzetet tehát úgy lehetne jellemezni, hogy egymással párhuzamosan van jelen közigazgatásunkban a legmodernebb technika és a lúdtoll helyébe lépett golyóstoll. Erre mindenképpen tekintettel kellett lenni a Ket. megalkotásánál: olyan törvényt kellett készíteni, amely egyfelől nyitott az egyes eljárási cselekmények, illetőleg az egész ügyintézés elektronizálása előtt, ugyanakkor egyetlen ügyfelet sem hoz hátrányos helyzetbe és nem hárít számottevő anyagi terheket az állampolgárokra. Azt sem lehetett figyelmen kívül hagyni, hogy maga a technikai is rohamosan fejlődik, s ezért a Ket.-et nem lehet megterhelni olyan technikai részletszabályokkal, amelyek esetleg évente módosításra szorulnak. Mindezekre tekintettel a Ket. zöld utat adott az egyes közigazgatási hatóságok elektronikus tájékoztatási szolgáltatásainak, egyszersmind azt is lehetővé tette, hogy a helyi és területi közigazgatási szervek csatlakozzanak a központi közigazgatás elektronikus ügyintézéséhez és szolgáltatásaihoz. Ám annak érdekében, hogy az ügyfelek mielőbb és minél szélesebb körben részesülhessenek azokból a szolgáltatásokból, amelyeket számunkra az elektronika nyújtani képes, a (2) és a (3) bekezdés differenciál egyfelől az államigazgatási szervek, másfelől pedig a közigazgatás szervezetrendszeréhez tartozó egyéb szervek, valamint a nem kifejezetten közigazgatási feladat ellátására létrehozott, de arra feljogosított szervek és az ilyen felhatalmazással rendelkező személyek között. A (2) bekezdés az államigazgatási szerveket kötelezi arra, hogy az ügyfelek hatékonyabb tájékoztatása érdekében elektronikus tájékoztató szolgáltatásokat működtessenek. A Ket. szempontjából az ilyen rendszernek az a minimális adattartalma, hogy komplex tájékoztatást adjon az érdeklődőknek az adott államigazgatási szerv hatáskörébe tartozó eljárásfajtákkal kapcsolatos tudnivalókról. A komplexitás hozzávetőlegesen a következő kérdésekkel kapcsolatos eligazítást jelenti: a kérelmet erre a célra rendszeresített nyomtatvány űrlap felhasználásával kell-e benyújtani, ha nem, akkor melyek a kérelem szükségképpeni tartalmi elemei, a kérelmet szóban elő lehet-e terjeszteni, milyen mellékleteket kell a kérelemhez csatolni, s mely mellékletek (hatósági igazolások) esetében kérheti az ügyfél, hogy azokat helyette és felhatalmazása alapján az államigazgatási szerv szerezze be, célszerű vagy szükséges-e az ügyfél személyes megjelenése a kérelem előterjesztésekor, milyen összegű illetéket vagy igazgatási szolgáltatási díjat kell leróni és milyen módon, mennyi az ügy elbírálásának hozzávetőleges időtartama (azokat az időket is figyelembe véve, amelyek a Ket. értelmében nem számítanak be az ügyintézési határidőbe), melyik szervezeti egységnél és milyen telefonszámon lehet érdeklődni az ügy állása felől vagy további információt kérni. Az csak hasznára válik az ügyfeleknek, ha az elektronikus rendszer a felsoroltakon túlmenően fontos anyagi jogi és eljárásjogi információkat is nyújt (például ki kérhet költségmentességet, ki terjeszthet elő igazolási kérelmet, az alapeljárásban milyen jogai vannak az ügyfélnek). Hasznos lehet, ha a központi közigazgatási szervek elektronikus rendszere az említett szervek irányítása alá tartozó helyi-területi szervek hatáskörébe tartozó ügyekben is nyújt az ügyfelek számára tájékoztatást.

11 11. oldal A (3) bekezdés a Ket. 12. (3) bekezdésének b)- d) pontjában felsorolt hatóságok számára nem teszi ugyan kötelezővé az előbbiekben vázolt elektronikus tájékoztató szolgáltatás nyújtását, de a törvényszövegből azért kiolvasható, hogy azt a törvényalkotó legalábbis felajánlja az érintett szerveknek, olyannyira, hogy törvény (amely lehet különös eljárási szabályokat magában foglaló törvény vagy a Ket. későbbi módosítása) az elektronikus tájékoztatást e szervek számára is kötelezővé teheti. Nyelvhasználat 9. (1) 1 A Magyar Köztársaságban a közigazgatási hatósági eljárás hivatalos nyelve - a (2) bekezdésben foglaltak figyelembevételével - a magyar. Ez azonban nem akadálya a külképviseletek és a külpolitikáért felelős miniszter által vezetett minisztérium eljárása, valamint a külföldi vagy nemzetközi szervekkel való érintkezés során más nyelv használatának. (2) A kisebbségi települési önkormányzat képviselő-testülete a rendeletében, valamint az országos kisebbségi önkormányzat testülete meghatározhatja a hatáskörébe tartozó hatósági eljárás magyar nyelv melletti hivatalos nyelvét. (3) A kisebbségi szervezet, valamint az a természetes személy, aki a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény hatálya alá tartozik, a közigazgatási hatóságnál mind szóban, mind írásban használhatja az adott kisebbség nyelvét. A kisebbség nyelvén benyújtott kérelmet magyar nyelvű és az ügyfél kérésére a kérelemben használt nyelvre lefordított határozattal kell elbírálni, és e rendelkezés megfelelően irányadó a végzésekre is. (4) Annál a közigazgatási hatóságnál, amelynél a (2) bekezdés szerint a közigazgatási eljárás hivatalos nyelve nem csak a magyar, a magyar nyelvet használó ügyfeleket és az eljárás egyéb résztvevőit megilletik a (3) bekezdésben a kisebbségek számára biztosított jogok. A (2) bekezdés szerint a kisebbségi települési önkormányzat képviselő-testülete rendeletben meghatározhatja a hatáskörébe tartozó hatósági eljárásnak a magyar melletti másik hivatalos nyelvét. Itt kívánjuk megjegyezni, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló évi CXIV. törvény 72. -a a kisebbségi települési önkormányzat jogintézményét megszüntette, ezért a Ket. szövegében az erre történő utalás kifejezett törvénymódosítás hiányában is okafogyottá vált. 10. (1) Ha a közigazgatási hatóság nem magyar állampolgárságú, a magyar nyelvet nem ismerő személy ügyében - ideértve a jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet megbízásából eljáró természetes személyt is - magyarországi tartózkodásának tartama alatt hivatalból indít azonnali intézkedéssel járó eljárást, vagy a természetes személy ügyfél azonnali jogvédelemért fordul a magyar közigazgatási hatósághoz, a hatóság köteles gondoskodni arról, hogy az ügyfelet joghátrány ne érje a magyar nyelv ismeretének hiánya miatt. Törvény e bekezdésben foglalt rendelkezés alkalmazását az itt nem szabályozott ügyekben is kötelezővé teheti. (2) A 9. (3) bekezdésében meghatározott ügyfelek kivételével a magyar nyelvet nem ismerő ügyfél - a fordítási és tolmácsolási költség viselése mellett - az (1) bekezdés hatálya alá nem tartozó esetekben is kérheti, hogy a közigazgatási hatóság bírálja el az anyanyelvén vagy valamely közvetítő nyelven megfogalmazott kérelmét. (3) Az Európai Unió kötelező jogi aktusa (a továbbiakban: az Unió jogi aktusa), továbbá nemzetközi szerződés által szabályozott közigazgatási hatósági ügyekben az (1) bekezdéstől eltérő szabályok alkalmazhatók. Az (1) bekezdés ismét csak egy kivételt határoz meg a magyar nyelv hivatalos nyelvként való használatának főszabálya alól. Amíg a Ket. 9. a Magyarországon élő, valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozó személyek és szervezeteik nyelvhasználatáról rendelkezett, addig a Ket. 10. (1) bekezdésében foglalt rendelkezés személyi hatálya kiterjed a nem magyar állampolgárságú és a magyar nyelvet nem beszélő összes személyre, azaz valamennyi más ország állampolgáraira és a hontalanokra. Az ügyeikben akkor kell alkalmazni a hivatkozott rendelkezést, ha - magyar közigazgatási hatóság az érintett magyarországi tartózkodásának tartama alatt hivatalból indít őt érintő, azonnali intézkedéssel járó eljárást (például a rendőr elveszi gépjárművezetői engedélyét, a jegyző elrendeli boltjának bezárását, a fogyasztóvédelmi felügyelőség lefoglalja alkalmi árusításának egyes tárgyait), vagy - a természetes személy ügyfél azonnali jogvédelemért fordul a magyar közigazgatási hatósághoz (például egy magyarországi ingatlan külföldi tulajdonosa birtokvédelmet kér, vagy hatósági igazolást kér arról, hogy feljelentést tett gépjárművének feltörése és rendszámának eltulajdonítása miatt). Ilyenkor az a lényeg, hogy mivel a Magyar Köztársaság jogállam, területén senki sem kerülhet olyan kiszolgáltatott helyzetbe, amit a magyar nyelv nem ismerése miatt az ellene foganatosított hatósági intézkedés, vagy a hatósági segítségnyújtás elmaradása idéz elő. Az ügyfélnek nincs alanyi joga arra, hogy a közigazgatási hatóság teljesítse a Ket. 10. (2) bekezdésén alapuló kérelmét. Ha ugyanis alanyi joga lenne, a nyelvhasználat új jogi szabályozása nem érne semmit, hiszen gyakorlatilag továbbra is a jelenlegi szabályozás élne tovább, azaz az ügyfél nem csupán a Ket. 9. (3) bekezdésében, továbbá a Ket. 10. (2) és (3) bekezdésében szabályozott előfeltételek fennállása esetén, hanem bármely ügyben ragaszkodhatna anyanyelvéhez és a kérelemnek az anyanyelvén való elbírálásához. Már pedig a Ket. célja éppen az volt, hogy a magyar nyelv hivatalos nyelvként való deklarálásával a közigazgatási hatósági ügyekben az ország jogállamisága által megkövetelt ésszerű körre szorítsa vissza a közigazgatási eljárásban az idegen nyelv használatát. ő 1 Módosította: évi CIX. törvény 171. (3) p).

12 12. oldal Épp ezért célszerű, ha a közigazgatási hatóság a Ket. 10. (2) bekezdésén alapuló kérelem elbírálásánál a következőket vizsgálja: - Van-e garancia arra nézve, hogy az ügyfél ténylegesen megfizeti a felmerülő fordítási költséget? (Garancia hiányában ugyanis a költségek külföldön történő utólagos behajtása könnyen hosszadalmas eljárásba torkollik, amely esetleg eredménytelen marad.) Ilyen garancia lehet például ha az ügyfél - a hatóság által megállapított összeghatárig - megelőlegezi a várható költségeket, avagy a szükséges összeget Magyarországon ügyvédi letétbe helyezi. El lehet tekinteni a garanciától például olyan ügyfél esetében, akinek Magyarországon ingatlantulajdona vagy üzleti vállalkozása van és a korábbi időszakban bizonyította a magyar hatóságokkal való együttműködési készségét. - A kérelem teljesítése nem okoz-e az eljáró hatóságnak aránytalan többletmunkát? Ha világnyelvek valamelyikéről, illetőleg a magyarországi kisebbségek valamelyike által használt nyelvről van szó, a kérelmet általában teljesíteni kell. Ám olyankor, ha valamely egzotikus nyelvre való fordítás Magyarországon egyáltalán nem oldható meg, avagy az egyetlen szóba jöhető tolmács más irányú munkaterhe miatt nem vállalja a munkát, nem kifogásolható a kérelemnek a Ket. 9. (1) bekezdés első mondatára hivatkozással történő elutasítása. Ám még ilyen esetben sem árt mérlegelni, hogy az eljárás megindítására irányuló kérelem mire irányul: annak teljesítése csak az ügyfélnek áll érdekében, avagy ahhoz valamilyen magyar érdek is fűződik. (Az utóbbi körbe tartozik például, ha a külföldi ügyfél Magyarországon új munkahelyek létrejöttét eredményező vagy egyéb módon a magyar gazdaságot segítő beruházást kíván lebonyolítani.) A magyar érdek kimutathatósága esetén célszerű a nyelvhasználati kérelmet még annak árán is teljesíteni, hogy a fordítás érdekében a korábban vázolt nemzetközi kapcsolatok valamelyikét kell felhasználni. A kifejtettekkel áll összefüggésben: ha külföldről, nem magyar nyelven, sőt esetleg nem ismert írásjelekkel írt beadvány érkezik valamely magyar közigazgatási szervhez, azt nem célszerű mechanikusan elutasítani, hanem legalább annyit meg kell próbálni felderíteni, hogy a kérelem mire irányul. Ehhez adott esetben a Külügyminisztérium is segítséget tud nyújtani. A (3) bekezdés utal rá: akár az Európai Unió kötelező jogi aktusa, akár nemzetközi szerződés meghatározott hatósági ügyekben az (1) bekezdéstől eltérő szabályokat megállapíthat, így például kötelezővé teheti az Unió valamelyik munkanyelvén benyújtott kérelemnek ezen a nyelven történő elbírálását. A központi közigazgatási szervek nagy mértékben megkönnyíthetik a jogalkalmazók munkáját, ha jegyzékbe foglalják azokat a hatósági ügyeket, amelyekre a Ket. hatálybalépésének napján a 10. (1) bekezdésétől eltérő nyelvhasználati szabályok vonatkoznak, s ezt a jegyzéket a későbbiek során is naprakész állapotban tartják. [Hasznos lenne ezt a jegyzéket lábjegyzetként csatolni az elektronikus úton hozzáférhető hatályos jogszabálygyűjteményekben a Ket. 10. (3) bekezdéséhez.] 11. (1) Ha a közigazgatási hatóság magyar és idegen nyelvű határozatának vagy végzésének értelmezésében eltérés van, a magyar nyelvű szöveget kell hitelesnek tekinteni. (2) A 9. (3) és (4) bekezdésében, valamint a 10. (1) bekezdésében szabályozott esetben a fordítási és tolmácsolási költséget, továbbá a jeltolmácsolás költségeit az eljáró közigazgatási hatóság viseli. (3) Jogszabály eltérő nyelvhasználati szabályokat állapíthat meg a hatósági igazolvány, hatósági bizonyítvány kiállítására és a hatósági nyilvántartásba történő bejegyzés módjára. A nyelvhasználat kérdésében a törvény alapvető változást hoz. Ez látszólag nagy visszalépés az Áe. jelenlegi rendelkezéséhez képest, amely kimondja: anyanyelvét szóban és írásban mindenki használhatja. Valójában azonban semmiféle tényleges visszalépésről nincs szó, mivel az idézett rendelkezés egyrészt teljesíthetetlen, másrészt ténylegesen soha nem érvényesült. (A magyar közigazgatás ugyanis 1957-ben sem volt felkészülve, és ma sincs felkészülve arra, hogy például ázsiai ország nyelvén és írásjelekkel készített építési engedélykérelmet és tervdokumentációt az ügyfél által használt nyelven bíráljon el, illetőleg kizárólag törzsi nyelvjárást ismerő afrikai ügyféllel az anyanyelvén érintkezzék.) Ténylegesen tehát nem a törvény vezeti be, hogy főszabályként a közigazgatási eljárás hivatalos nyelve a magyar, hanem mindmáig ez az általános gyakorlat. Ehhez képest nagy előrelépés, hogy a törvény garanciális rendelkezéseket foglal magába egyfelől a magyarországi kisebbségek, másfelől a magyar nyelvet nem beszélő többi ügyfél anyanyelv-használati jogát illetően, azzal az eltökélt szándékkal, hogy a Magyar Köztársaság e rendelkezéseket maradéktalanul érvényre is juttatja. Ez természetesen bizonyos szervezési intézkedéseket követel meg a közigazgatási szervektől, ám a feladat a technikai fejlettség jelenlegi szintjén megoldható. A kisebbségek nyelvhasználatát illetően a szabályozás nem csupán összhangban áll a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájában (kihirdette az évi XL. törvény) foglaltakkal, hanem kifejezetten előremutató, amennyiben az anyanyelvhasználati jogot nem korlátozza az ország kisebbségek által lakott térségeire, illetőleg az olyan településekre, amelyeken a kisebbségi népesség számaránya meghalad egy bizonyos százalékot, hanem az ország egész területén biztosítja. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló évi LXXVII. törvény legutóbbi módosításával a kisebbségek számára biztosított jogokat élveznek az Európai Unió Magyarországon lakóhellyel rendelkező tagállamának polgárai, valamint azok a bevándorolt, letelepedett személyek, akik valamely élő hazai kisebbséghez tartozónak vallják magukat. A törvény ebben a személyi körben is biztosítja a feltételek nélküli nyelvhasználati jogot. A törvény szerint a kisebbségi önkormányzati szervek maguk határozzák meg az előttük folyó eljárás hivatalos nyelvét vagy nyelveit. E szervek ügyintézése szintén a nyelvhasználat elveire támaszkodik, így az itt folyó eljárásokban a magyar nyelvet használó ügyfelek nem kerülhetnek hátrányba.

13 13. oldal A magyar nyelv ismeretének hiánya miatt a külföldiek sem szenvedhetnek hátrányt az eljárás során, vagyis minden esetben lehetőséget kell biztosítani számukra, hogy anyanyelvükön, vagy az általuk értett valamely közvetítő nyelven kommunikálhassanak. A törvény csak az ezzel kapcsolatos költségek viselésében tesz különbséget: az ügyfél jogainak azonnali védelme érdekében vagy a külföldivel szemben azonnali intézkedéssel járó, hivatalból indított eljárások során a hatóság előlegezi meg a fordítás, tolmácsolás költségeit, míg az ezen a körön kívül eső ügyekben a költségek az ügyfelet terhelik. A magyar közigazgatási szerv a határozatát mindig magyar nyelven hozza meg először, s a magyar szöveget fordítja vagy fordíttatja le azután az ügyfél által kért idegen nyelvre. A magyar nyelvű határozatra a következő okokból van szükség: - Az eljárásban lehetnek magyar anyanyelvű ügyfelek is, akár az idegen anyanyelvű ügyféllel azonos pozícióban, akár ellenérdekű ügyfélként. Magától értetődik, hogy számunkra a magyar nyelvű határozatot kell megküldeni. - A jogorvoslati eljárásban (így például a fellebbezés elbírálásánál vagy a közigazgatási perben) ugyancsak a magyar határozat alapján történik a felülvizsgálat, de azt kéri a közigazgatási hatóságtól a törvényességi felügyelet gyakorló ügyész vagy az állampolgári jogok országgyűlési biztosa is. - Az engedély megadását tartalmazó határozatot a nem magyar anyanyelvű ügyfél részére is - az általa kért idegen nyelvű változat mellett - célszerű magyar nyelven is megküldeni, mert ennek felmutatásával tudja igazolni a hatósági ellenőrzést végző hatóság előtt a határozatba foglalt engedély meglétét és tartalmát. - A Ket. 11. (1) bekezdése kimondja: ha a magyar és az idegen nyelvű szöveg eltér egymástól - mert például a tolmács rosszul fordított le egy szakkifejezést - a magyar nyelvű szöveget kell hitelesnek tekinteni. Ehhez azonban nyomban hozzá kell fűzni: az esetleges fordítási hibáért az eljáró közigazgatási szervnek kell vállalnia a felelősséget. A magyar nyelvet nem ismerő ügyfél ugyanis teljes joggal vélelmezheti: a részére megküldött idegen nyelvű - egyébként ugyancsak hivatalosnak tekintendő - szöveghez kell igazodnia, ezért a hibás vagy félreérthető fordítás miatt őt semmiféle joghátrány nem érheti: nem sújtható szankcióval, s beáll a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt joghoz kapcsolódó jogvédelem is. Ha tehát utólag fény derül a fordítási hibára, a döntést hozó hatóságnak ki kell ugyan javítani a fordítási hibát, ám ennek során tekintettel kell lennie a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogra. A Ket. 11. (2) bekezdése - a Ket. megfelelő bekezdéseire való utalással - felsorolja azokat az eseteket, amikor a fordítási és tolmácsolási költséget az eljáró közigazgatási hatóság viseli. Ez a rendelkezés különös szabálynak számít a Ket. IX. Fejezetében az eljárási költségre nézve megállapított általános szabályokhoz képest, ezért esetleges tartalmi ütközésnél a Ket. 11. (2) bekezdésében foglaltakat kell alkalmazni. rendelkező a) államigazgatási szerv, A törvény hatálya 12. (1) A közigazgatási hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. (2) Közigazgatási hatósági ügy (a továbbiakban: hatósági ügy): a) minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez, b) a tevékenység gyakorlásához szükséges nyilvántartásba vétel és a nyilvántartásból való törlés - a fegyelmi és etikai ügyek kivételével - ha törvény valamely tevékenység végzését vagy valamely foglalkozás gyakorlását köztestületi vagy más szervezeti tagsághoz köti. (3) E törvény alkalmazása szempontjából közigazgatási hatóság (a továbbiakban: hatóság) a hatósági ügy intézésére hatáskörrel b) helyi önkormányzat képviselő-testülete, a 19. (2) bekezdése szerint átruházott hatáskörben annak szervei, c) főjegyző, jegyző (körjegyző), a képviselő-testület hivatalának ügyintézője, a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője, a hatósági igazgatási társulás, d) nem közigazgatási feladat ellátására létrehozott egyéb szervezet, köztestület vagy személy, amelyet (akit) törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet jogosít fel közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására. (4) Ha törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet nem közigazgatási feladat ellátására létrehozott szervezetet, köztestületet vagy személyt jogosít fel közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására, meg kell határozni azokat az ügyeket, amelyekben e törvény rendelkezései az irányadók. Ez a a közigazgatási ügy fogalmát definiálja és felsorolja azokat a legfontosabb szervtípusokat, amelyek a törvény szempontjából közigazgatási hatóságnak minősülnek. A hatósági ügy meghatározásánál a törvény az Áe. bevált definícióját alkalmazza. Ennek megfelelően hatósági ügyként határoz meg minden olyan ügyet, amelyben a hatóság az ügyfelet érintő jogot, kötelezettséget állapít meg, adatot, tényt igazol, illetve jogszabállyal létrehozott nyilvántartást vezet, vagy hatáskörébe tartozó ügyben ellenőrzést végez. Közigazgatási hatósági ügynek tekinti ezen a definíción túl a tagsági jogviszony létrehozásával és megszüntetésével kapcsolatos ügyeket is, ha valamely tevékenység vagy foglalkozás köztestületi tagsághoz kötött. Figyelemmel arra, hogy a kamarai törvények igen részletesen és garanciális elemekkel kellő mértékben ellátva szabályozzák a fegyelmi és etikai eljárást, a törvény ezeket az ügyeket nem tekinti hatósági ügynek.

14 14. oldal A közigazgatási ügy fogalmával kapcsolatban indokolt hangsúlyozni: a törvény nem minden, a közigazgatási hatóságok által lefolytatott eljárásra vonatkozik, hanem kizárólag az egyedi hatósági ügyekben folytatott eljárásokra. Így nem tartozik a törvény hatálya alá például a jogszabály-előkészítés, a különböző állami szervek irányítása, továbbá az sem, amikor a közigazgatás nem a közhatalom letéteményeseként, hanem polgári jogi jogalanyként jár el. A gyakorlati jogalkalmazásban jogbizonytalanságot idéz elő, hogy külön törvény meghatározott ügyekben nem közigazgatási hatóságot is feljogosíthat közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására. A problémát az jelenti, hogy az ilyen szervek kétféle ügycsoportban járnak el: intéznek saját autonómiájuk körébe tartozó, közhatalmi jellegzetességeket nem mutató ügyeket, valamint kifejezetten hatósági ügyeket. Az említett kétféle ügycsoport közötti határvonal azonban nem mindig egyértelmű. A jogbiztonság érdekében a jogszabályszerkesztőkre hárul az egyértelmű elhatárolás kötelezettsége. A Ket. egyik alapvető célja: elérni, hogy az ügyfelek számára könnyen megismerhetőkké és átláthatókká váljanak azok az eljárási szabályok, amelyek szerint a hatóságok ügyeikben eljárnak. Ezt a polgári és a büntetőeljárásban úgy oldották meg, hogy egy-egy törvényben - a polgári perrendtartásról szóló évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.), illetőleg a büntetőeljárásról szóló évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) - foglalták össze az eljárási szabályokat. A közigazgatási eljárásfajták azonban olyan nagy mértékben különböznek egymástól, hogy ezt a szabályozási módot csupán részben lehetett alkalmazni. A Ket. hatályáról a rendelkezik. Ezek közül a 12. foglalja magában - a hatósági ügy fogalmának meghatározása útján - a törvény tárgyi hatályára, továbbá szervi (személyi) hatályára vonatkozó általános szabályt, a két utóbbi pedig a kivételeket. A (2) bekezdés a hatósági ügy fogalmát az Áe.-nél részletesebben és szélesebb körben határozza meg. Már az a) pont is foglal magában új elemeket, de ezek valójában inkább szövegpontosításnak tekinthetők, hiszen így kerül összhangba a hatósági ügy fogalma a Ket. szabályozási tárgykörével. Teljesen új azonban a b) pontban található szövegrész. Ennek megértéséhez mindenek előtt a köztestület fogalmát kell ismerni. A Ptk.-ban található definíció e tekintetben nem teljesen szabatos. A köztestületek általános jellemzője ugyanis, hogy nem kifejezetten vagy nem kizárólagosan közigazgatási hatósági ügyek intézésére létrejött szervek, amelyek nem tekinthetők állami szervnek, ügyeiket széleskörű autonómia birtokában intézik, azonban törvény köztestületté nyilvánította és meghatározott körben közhatalom gyakorlására hatalmazta fel őket. Létrejöttük módját illetően kétféle köztestületet különböztethetünk meg. A tipikus az, hogy a köztestület alulról jövő kezdeményezésre, társadalmi szervezetként, érdekvédelmi és egyéb (például továbbképzési, tudományos) feladatok ellátása céljából jön létre, s az állam a már meglévő köztestületet csak utólag ruházza fel közhatalommal. Előfordul azonban az is, hogy törvény írja elő valamilyen köztestület létrehozását. A köztestületek jelentőségét az adja, hogy e szervezeti forma révén az állam lehetővé teszi bizonyos ügyeknek az érintettek - tehát például meghatározott foglalkozást űzőknek, meghatározott tevékenységet végzőknek - a bevonásával, az szerveik útján történő intézését. A köztestületek működése fölött az állam - az ügyészség, illetőleg az erre felhatalmazott közigazgatási szerv útján - törvényességi felügyeletet gyakorol. Elég gyakori, hogy törvény kényszertagságot ír elő: azaz valamely tevékenység végzését vagy valamely foglalkozás gyakorlását köztestületi (kivételesen egyéb szervezeti) tagsághoz köti. Az utóbbi években számos problémát vetett fel a köztestületek kettős arculata: nevezetesen az, hogy bizonyos körben (például vezető testületeik megválasztásánál) autonóm társadalmi szervezetként saját belügyeiket intézik, míg más körben törvényi felhatalmazás alapján közigazgatási hatósági ügyeket intéznek az Áe. szabályai szerint. A gyakorlatban épp az említett körök elhatárolása vezetett vitákhoz, mivel tisztázatlan volt, hogy mely ügyekre terjed ki az Áe. hatálya. Ennek eldöntéséhez kíván segítséget adni a (2) bekezdés b) pontja, illetőleg a (4) bekezdés. A (2) bekezdés b) pontjához a következőket kell hozzáfűzni: - A tagsági jogviszony megszüntetése egzisztenciális kérdés az érintett szempontjából, hiszen azzal a jogkövetkezménnyel jár, hogy az illető nem gyakorolhatja tovább a foglalkozását, illetőleg nem végezhet meghatározott tevékenységet. Ilyen vonatkozásban teljesen közömbös, hogy a tagsági jogviszony fegyelmi eljárás keretében vagy más módon szűnt meg. A tárgyalt rendelkezés amiatt veszi ki a fegyelmi és etikai ügyeket a Ket. hatálya alól, mert az ilyen ügyekben a köztestületek nem a Ket., hanem saját fegyelmi, illetőleg etikai szabályzatuk szerint járnak el. Ebből azonban nem következik, hogy az, akivel szemben fegyelmi büntetést, illetőleg (gyakran ugyancsak súlyos jogkövetkezményekkel járó) etikai elmarasztalást alkalmaztak, jogfosztott lenne, s ne kereshetne - akár bírói úton is - jogvédelmet az általa sérelmesnek tartott döntéssel szemben. Mindössze arról van szó tehát, hogy az ilyen eljárások nem a Ket. szabályai szerint folynak. - A b) pont a tagsági jogviszonnyal összefüggő ügyekről rendelkezik. Ebből azonban nem szabad azt a következtetést levonni, hogy a köztestületek esetében kizárólag a b) pontban szabályozott ügyekre terjed ki a Ket. hatálya. Törvény, illetőleg kormányrendelet ugyanis - mint ez a (3) bekezdés d) pontjából, illetőleg a (4) bekezdésből egyértelműen megállapítható - egyes, a tagsági jogviszonnyal összefüggésben nem álló hatásköröket is telepíthet a köztestületekhez, amelyek intézésénél a Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni. 13. (1) E törvény hatálya nem terjed ki a szabálysértési eljárásra, a választási eljárásra, a népszavazás előkészítésére és lebonyolítására, a területszervezési eljárásra és - az állampolgársági bizonyítvány kiadásának kivételével - az állampolgársági eljárásra. (2) E törvény rendelkezéseit a) az iparjogvédelmi eljárásokban, ő

15 15. oldal b) az államháztartás javára teljesítendő, törvényben meghatározott, illetve a Közösségek költségvetésével megosztásra kötelező kerülő befizetésekkel és a központi költségvetés, valamint az elkülönített állami pénzalap terhére jogszabály alapján juttatott támogatással összefüggő eljárásokban, c) a külföldiek beutazásával és magyarországi tartózkodásával kapcsolatos eljárásokban, valamint a menedékjogi eljárásban, d) a piac felügyeleti és a piac szabályozásával kapcsolatos eljárásokban, e) a pénz- és tőkepiaci, a biztosítási, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztári és a magán-nyugdíjpénztári tevékenység felügyeletével kapcsolatos eljárásban, f) 1 a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárásban csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg. (3) Az (1) és (2) bekezdésben nem említett közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok e törvény rendelkezéseitől kizárólag abban az esetben térhetnek el, ha azt e törvény kifejezetten megengedi, illetve ha az az Unió jogi aktusának vagy nemzetközi szerződésnek a végrehajtásához szükséges. (4) Ha az e törvény hatálya alá tartozó ügyben az Unió közvetlenül alkalmazandó jogi aktusa vagy nemzetközi szerződés eljárási szabályt határoz meg, e törvény rendelkezései az ott szabályozott kérdésben nem alkalmazhatók. (5) Az egyes eljárásfajtákra vonatkozó eljárási jogszabályok e törvényben nem szabályozott, de e törvény szabályaival összhangban álló kiegészítő jellegű rendelkezéseket állapíthatnak meg. A törvényalkotó az alapokat tekintve magáévá tette a korábbi eljárási törvények és a Ket. szabályozási koncepció rendszerét. A rendszeren belül azonban lényeges hangsúlybeli eltolódások is megmutatkoznak. Egyébiránt erre számítani lehetett abból, hogy a Ket. tervezetnek ez a része a minisztériumok és más országos hatáskörű szervek érdeklődését az előkészítés utolsó szakaszában felkeltette. Látszatra az (1) bekezdés az Áe.-hez képest jelentősen - egyről ötre - bővítette a Ket. hatálya alól kivett eljárások számát. Felfogásunk szerint azonban ennek a számbeli növekedésnek alig van tartalmi jelentősége. Ugyanis a jogalkalmazási gyakorlat korábban sem tekintette hatósági jellegűnek - s így az Áe. hatály alá tartozónak - az (1) bekezdésben felsorolt eljárások egy részét (például a népszavazás előkészítését és lebonyolítását). Ettől függetlenül bizonyára nem ártalmas egyértelművé tenni, hogy a Ket. hatálya nem terjed ki ezekre az eljárásokra. A (2) bekezdés hat pontba foglalva sorolja fel azokat az eljárásokat, amelyekre a Ket.-et csak akkor kell alkalmazni, ha az adott ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő rendelkezést nem tartalmaz. Annyit azonban meg kell jegyezni, hogy a hat pontban megtalálható eljárások valójában jóval több eljárásfajtát és ügycsoportot foglalnak magukba. (Az egyes pontokban nem véletlenül szerepel a többes szám.) Ezek egy része meghatározott tevékenységek felügyeletével kapcsolatos eljárás. [Ket. 13. (2) bek. e) pont.] A többi eljárás tekintetében a következőkre hívják fel a figyelmet: a) A korábban tárgyalt eljárások kivételével a közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok (különös eljárási normák) a Ket. rendelkezéseitől akkor térhetnek el, ha ezt a Ket. kifejezetten megengedi. Ezt a megengedést a Ket. sokféle eljárási technikával oldja meg. Vannak a Ket.-nek olyan rendelkezései, amelyektől csak törvény térhet el [például a Ket. 8. (1) bekezdésének második mondata]. Más szabályoktól az eltérés a törvényen kívül kormányrendelettel is lehetséges [például Ket. 37. (3) bek.]. Még liberálisabb az a szabályozás, amely az eltérést törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet számára teszi lehetővé [például a Ket. 8. (1) bekezdésének első mondata]. Gyakran fordul elő a jogszabályra [például Ket. 40. (6) bek.], vagy különös eljárási jogszabályra [például Ket. 5. (3) bek.] történő utalás: mindkét esetben a törvénytől az önkormányzati rendeletileg terjedő skálán az egész magyar jogforrási hierarchiát kell érteni. Tovább bővíti a kört a jogszabályra vagy nemzetközi szerződésre való hivatkozás is [például Ket. 27. (3) bek.], de található az Unió jogi aktusára vagy nemzetközi szerződésre történő hivatkozás is [például Ket. 28. (1) bek.]. Mindezeken felül a Ket. szabályoz olyan jogintézményeket is, amelyek alkalmazására csak akkor kerülhet sor, ha ezt jogszabály lehetővé teszi [vagyis maga a Ket. nem elegendő, például a Ket. 41. (1) bek.], illetőleg ha a szóban forgó jogintézmény alkalmazását jogszabály nem zárja ki [az utóbbi esetben akár önkormányzati rendelet is überelheti a Ket.-et, például a Ket (2) bek. d) pont alapján]. Az eltérés lehetőségének a megadására egy kirívó példa lelhető fel a hatóság döntéseivel kapcsolatos szabályok körében. E szerint törvény a hatóság döntésével kapcsolatos összes lényeges rendelkezésektől eltérő szabályokat is megállapíthat [Ket. 74. (6) bek.]. b) Az eltérésre meg van a lehetőség akkor is, ha ezt az Unió jogi aktusának vagy nemzetközi szerződésnek a végrehajtása szükségessé teszi. Itt hivatkozunk arra a korlátra, amely szerint azokban a törvény hatálya alá tartozó ügyekben, amelyekben az Unió közvetlenül alkalmazandó joga vagy nemzetközi szerződés eljárási szabályt állapít meg, a Ket. rendelkezései nem alkalmazhatók. c) Az egyes eljárás fajtákra vonatkozó, a Ket.-ben nem szabályozott, de vele összhangban álló, kiegészítő jellegű rendelkezéseket az eljárási jogszabályok korlátozás, és külön felhatalmazás nélkül megállapíthatnak. A jogalkotási gyakorlat dönti majd el, hogy az összhang és a kiegészítő jelleg értelmezése nem terjed-e túl a jogalkotó szándékán. 14. (1) Törvény e törvény rendelkezéseitől eltérő szabályokat állapíthat meg: a) az atomenergia alkalmazási körébe tartozó ügyekben aa) a hatásköri összeütközésre, ab) az azonnali intézkedés megtételére, 1 Beiktatta: évi LXXXIII. törvény

16 16. oldal ac) az engedélyezési eljárásra, ad) a hatósági ellenőrzésre, ae) a nyelvhasználatra, af) az eljárási jogutódlásra, ag) a döntés közlésére, b) a veszélyes létesítményekkel kapcsolatos eljárásban ba) az eljárás irataiba történő betekintésre, bb) a hiánypótlásra, bc) a helyszíni ellenőrzésre és a szemlére, c) 1 a társadalombiztosítás pénzbeli ellátásaival kapcsolatos eljárásokban 2 A törvény pontosítja, illetve módosítja az állami adóhatóságnak a nyugdíjbiztosítási adatszolgáltatási határidejére vonatkozó rendelkezéseket, tekintettel arra, hogy az APEH a nyugdíjak megállapításához szükséges éves, konszolidált adatokat, a tárgyévet követő év április 30-ig, az adóbevallások időpontjára figyelemmel teljes körűen nem tudja átadni. ca) a joghatóságra, a hatáskörre, az illetékességre, cb) a hatóság döntéseire, cc) a jogorvoslatokra, cd) a végrehajtásra. A törvény a Ket ának (1) bekezdését egészíti ki azzal, hogy törvény eltérő szabályokat állapíthat meg az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásaival - beleértve a baleseti ellátásokat is - kapcsolatos eljárásokban a joghatóságra, hatáskörre, illetékességre, a hatóság döntéseire, valamint a jogorvoslatokra. Az eltérés elsősorban azon alapul, hogy a pénzbeli ellátásokkal kapcsolatos eljárások nem klasszikus hatósági eljárások, azok nagy részét a munkáltatóknál működő kifizetőhelyek állapítják meg. A kifizetőhelyek nem közigazgatási szervek, hatósági feladatokat nem látnak el. Magyarországon 6282 kifizetőhely működik, amely egy évben összesen esetben dönt pénzbeli ellátás vonatkozásában. A megyei egészségbiztosítási pénztárak esetben döntenek pénzbeli ellátások kérdésében. Ha a Ket. alapján ezekben az esetekben határozatot kellene hozni, ez a pénzbeli ellátási rendszer működésképtelenségét eredményezné. Továbbá a Ket. szabályainak alkalmazása a jelenlegi egyszerű eljárási rendszert bonyolult, túlbürokratizált rendszerré alakítaná át, amely a Ket. alapelveként megfogalmazott egyszerű és szakszerű eljárásnak ellentmondana, és az ügyfelek elégedetlenségét eredményezné. A végrehajtási eljárásra azért indokolt eltérő szabályozás kialakítása, mivel a társadalombiztosítási járulékok vonatkozásában az adózás rendjéről szóló törvényt kell alkalmazni, amely a Ket. értelmében szubszidiárius eljárásnak minősül. Az így felmerülő párhuzamos szabályozás kiküszöbölése érdekében tartalmazza a szakasz a fenti rendelkezést. A Ket. a közigazgatási szervezeten belüli hatásköri viták eldöntését - amely jelenleg az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik - a Fővárosi Ítélőtáblához telepíti. Az új hatáskör-telepítési szabály azonban megköveteli az Alkotmánybíróságról szóló évi LV. törvény (a továbbiakban: Abt.) ezirányú módosítását. A Ket. hatálybalépésével ugyanis ugyanazt a hatáskört az Alkotmánybíróság is és az Ítélőtábla is gyakorolná. A kollízió feloldása érdekében a törvény ismételten tartalmazza az Abt. vonatkozó rendelkezéseinek hatályon kívül helyezését. (2) Törvény vagy kormányrendelet e törvény rendelkezéseitől eltérő vagy kizáró szabályokat állapíthat meg a haditechnikai eszközök és szolgáltatások, illetve a kettős rendeltetésű termékek és technológiák külkereskedelmének engedélyezésére irányuló eljárásban a) az eljárás felfüggesztésére, b) az egyezségre, c) az elektronikus ügyintézésre, d) az eljárás irataiba történő betekintésre, e) a bizonyítékok ismertetésére, f) a hatóság döntéseire, g) a jogorvoslatokra és a jogorvoslati fórumrendszerre, h) a jóhiszeműen szerzett jogok védelmére. Ez a négy kategóriára bontva csoportosítja az eljárásfajtákat. Ezek közül az elsőre egyáltalán nem terjed ki a törvény tárgyi hatálya, a másodikban csak akkor kell alkalmazni a törvényben foglalt rendelkezéseket, ha jogszabály eltérően nem rendelkezik, a harmadik kategóriára nézve irányadók a törvényben szereplő szabályok és az eltérés csak akkor megengedett, ha azt maga a törvény lehetővé teszi. Abból kiindulva, hogy maga a törvény is elég tág teret nyújt a különös eljárási normák számára az egyes eljárásfajták sajátosságainak érvényre juttatásához, a kodifikáció során egyértelmű törekvés volt az Áe.-ben az első és a második kategóriába sorolt eljárásfajták számának lehetőség szerinti csökkentése. Ezeknek az úgynevezett privilegizált eljárásoknak az áttekintésével azonban beigazolódott, hogy megfelelő kodifikációs megoldásokkal az általános eljárási szabályok elsődleges szerepe erősíthető, ugyanakkor kellő rugalmassággal az egyes eljárásfajták specialitásait is kezelni lehet. 1 Beiktatta: évi LXXXIII. törvény Megállapította: évi CVI. törvény 17.. Hatályos: I. 1-től.

17 17. oldal A törvény ezért három olyan ügycsoportban, ahol a biztonságra visszavezethető okok indokolják az általánostól eltérő, különös szabályok megalkotását, az eljárási jogban új megoldással lehetővé teszi az egyes jogintézményeknél a szélesebb körű eltérés lehetőségét. (Atomenergia alkalmazása, veszélyes létesítmények engedélyezése, haditechnikai eszközök és szolgáltatások külkereskedelmének engedélyezése.) Európai Uniós tagságunkra, illetve más nemzetközi jogi kötelezettségünkre tekintettel további eltérésekre is figyelemmel kell lennünk a szabályozásnál. Nem kizárt ugyanis, hogy az Unió jogi aktusa, vagy nemzetközi szerződés eljárási kérdéseket rendez, és ezek jogi sajátosságaikból eredően az eljárási törvénnyel szemben elsőbbséget élveznek. (3) 1 A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló külön törvény e törvénytől és az ügyfajtára vonatkozó különös eljárási szabályoktól eltérő rendelkezéseket állapíthat meg: a) a hiánypótlásra, b) a kézbesítésre, c) az ügyfél tájékoztatására, d) a hatáskörre, az illetékességre, e) a szakhatóság közreműködésére. A évi LXXXIII. törvény a Ket ának (1) bekezdését azzal egészíti ki, hogy törvény eltérő szabályokat állapíthat meg az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásaival - beleértve a baleseti ellátásokat is - kapcsolatos eljárásokban a joghatóságra, hatáskörre, illetékességre, a hatóság döntéseire, a jogorvoslatokra, valamint a végrehajtásra. Az eltérés elsősorban azon alapul, hogy a pénzbeli ellátásokkal kapcsolatos eljárások nem klasszikus hatósági eljárások, azok nagy részét a munkáltatóknál működő kifizetőhelyek állapítják meg. A kifizetőhelyek nem közigazgatási szervek, hatósági feladatokat nem látnak el. Magyarországon 6282 kifizetőhely működik, amely egy évben összesen esetben dönt pénzbeli ellátás vonatkozásában. A megyei egészségbiztosítási pénztárak esetben döntenek pénzbeli ellátások kérdésében. Ha a Ket. alapján ezekben az esetekben határozatot kellene hozni, ez a pénzbeli ellátási rendszer működésképtelenségét eredményezné. Továbbá a Ket. szabályainak alkalmazása a jelenlegi eljárási rendszert bonyolult, túlbürokratizált rendszerré alakítaná át, amely a Ket. alapelveként megfogalmazott egyszerű és szakszerű eljárásnak ellentmondana, és az ügyfelek elégedetlenségét eredményezné. A végrehajtási eljárásra azért indokolt eltérő szabályozás kialakítása, mivel a társadalombiztosítási járulékok vonatkozásában az adózás rendjéről szóló évi XCII. törvényt (a továbbiakban: Art.) kell alkalmazni, amely a Ket. értelmében szubszidiárius eljárásnak minősül. Az így felmerülő párhuzamos szabályozás kiküszöbölése érdekében tartalmazza a szakasz a fenti rendelkezést. A Ket. a közigazgatási szervezeten belüli hatásköri viták eldöntését - amely jelenleg az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik - a Fővárosi Ítélőtáblához telepíti. Az új hatáskör-telepítési szabály azonban megköveteli az Alkotmánybíróságról szóló évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) ez irányú módosítását. A Ket. hatálybalépésével ugyanis ugyanazt a hatáskört az Alkotmánybíróság is és az Ítélőtábla is gyakorolná. A kollízió feloldása érdekében a törvény ismételten tartalmazza az Abtv. vonatkozó rendelkezéseinek hatályon kívül helyezését. A Ket. 13. négy kategóriára bontva csoportosítja az eljárásfajtákat. Ezek közül az elsőre egyáltalán nem terjed ki a törvény tárgyi hatálya, a másodikban csak akkor kell alkalmazni a törvényben foglalt rendelkezéseket, ha jogszabály eltérően nem rendelkezik, a harmadik kategóriára nézve irányadók a törvényben szereplő szabályok és az eltérés csak akkor megengedett, ha azt maga a törvény kifejezetten lehetővé teszi. A negyedik kategóriába a Ket. szabályaival összhangban álló kiegészítő jellegű rendelkezések tartoznak. Abból kiindulva, hogy maga a törvény is elég tág teret nyújt a különös eljárási normák számára az egyes eljárásfajták sajátosságainak érvényre juttatásához, a kodifikáció során egyértelmű törekvés volt az Áe.-ben az első és a második kategóriába sorolt eljárásfajták számának lehetőség szerinti csökkentése. Ezeknek az úgynevezett privilegizált eljárásoknak az áttekintésekor beigazolódott, hogy megfelelő kodifikációs megoldásokkal az általános eljárási szabályok elsődleges szerepe erősíthető, ugyanakkor kellő rugalmassággal az egyes eljárásfajták specialitásait is kezelni lehet. A törvény ezért négy olyan ügycsoportban, ahol a biztonságra visszavezethető okok indokolják az általánostól eltérő, különös szabályok megalkotását, az eljárási jogban új megoldással lehetővé teszi az egyes jogintézményeknél a szélesebb körű eltérés lehetőségét. (Atomenergia alkalmazása, veszélyes létesítmények engedélyezése, az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásával kapcsolatos eljárások, valamint haditechnikai eszközök és szolgáltatások külkereskedelmének engedélyezése.) Európai Uniós tagságunkra, illetve más nemzetközi jogi kötelezettségünkre tekintettel további eltérésekre is figyelemmel kell lennünk a szabályozásnál. Nem kizárt ugyanis, hogy az Unió jogi aktusa, vagy nemzetközi szerződés eljárási kérdéseket rendez, és ezek jogi sajátosságaikból eredően az eljárási törvénnyel szemben elsőbbséget élveznek. Ennek a szakasznak az első bekezdése a Ket. 13. (3) bekezdéséhez kapcsolódik, és három ügycsoportban megengedi az eltérést az általános szabályoktól. Fontos azonban megemlíteni, hogy a felhatalmazás nem általános jellegű, hanem meghatározott jogintézményekhez kapcsolódik. A Ket. csak azokkal az intézményekkel kapcsolatban szekunder jellegű, egyéb vonatkozásban megtartja primátusát. A három ügycsoport, illetve eljárás; a) az atomenergia alkalmazási körébe tartozó ügyek, b) a veszélyes létesítményekkel kapcsolatos eljárás, c) az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásával - beleértve a baleseti ellátásokat is - kapcsolatos eljárások. 1 Beiktatta: évi LIII. törvény 12. (3). Hatályos: IV. 17-től. Ezt követően indult közigazgatási hatósági eljárásokban és ezen eljárásokban hozott határozatok bírósági felülvizsgálata során kell alkalmazni.

18 18. oldal Bár mindhárom esetben méltányolandó érvek szólnak az eltérés lehetőségének biztosítása mellett, a c) ponthoz kapcsolódó felhatalmazás, lehetséges terjedelme miatt, közelít a Ket. 13. (2) bekezdésében szabályozott eljárásokhoz. Garanciális szempontból azonban kiemelendő, hogy eltérő szabályokat, minden esetben, csak törvényben lehet megállapítani. A Ket. 14. (2) bekezdése két engedélyezési eljárásban teszi lehetővé a Ket.-től való eltérést, megtoldva azzal, hogy ebben a körben kizáró szabályok megállapítására is sor kerülhet. Itt a jogforrási oldal is kiterjedtebb, törvény mellett kormányrendelettel is elvégezhető az eltérő, illetve kizáró szabályozás. A két engedélyezési eljárás a következőkre terjed ki: a) haditechnikai eszközökre és szolgáltatásokra, b) kettős rendeltetésű termékek és technológiák külkereskedelmére. A Ket.-be 2006-ban beépített (3) bekezdés jogi jellegét tekintve nagyon hasonlít az (1) bekezdésben foglaltakhoz. A különbség mindössze annyi, hogy amíg az (1) bekezdés alapján bármilyen törvény eltérhet a Ket.-től, addig a (3) bekezdés ezt csupán egy - meghatározott tárgykörű - törvény számára teszi lehetővé. Itt jegyezzük meg, hogy a Ket.-nek az a szabálya, amely szerint rendelkezéseit a hatálybalépése után indult ügyekben és a megismételt eljárásokban kell alkalmazni, a különös eljárási szabályok alkalmazására is vonatkozik. [Ket (1) bek.] Ügyfél 15. (1) Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve - tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve - a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz. 7005/2006. (AEÉ 5.) APEH irányelv az egyes illetékszabályoknak az állami adóhatóság eljárása során való alkalmazásáról (2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a létesítménnyel kapcsolatos, illetve a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárásban ügyfél a hatásterületen levő valamennyi ingatlan tulajdonosa és az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogszerű használója. (3) Törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtákra részletesebb ügyfélfogalmat állapíthat meg. (4) Az ügyfél jogai megilletik az ügy elbírálásában hatóságként (szakhatóságként) részt nem vevő hatóságot is, amelynek feladatkörét az ügy érinti. (5) Meghatározott ügyekben törvény az ügyfél jogaival ruházhatja fel az érdekvédelmi szervezeteket és azokat a társadalmi szervezeteket, amelyeknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul. (6) A természetes személy ügyfélnek akkor van eljárási képessége, ha a polgári jog szabályai szerint cselekvőképességgel rendelkezik. Jogszabályban meghatározott esetben a korlátozott cselekvőképességgel rendelkező személyt is megilleti az eljárási képesség. Az eljáró hatóság hivatalból vizsgálhatja az eljárási képesség meglétét, és ha annak hiányát állapítja meg, úgy az ügyfél helyett törvényes képviselőjét vonja be az eljárásba, illetve ügygondnok kirendelését kéri. EBH Ingatlan más célú hasznosításának engedélyezéséhez a földalapkezelő hozzájárulása nem szükséges. A földvédelmi eljárásra nem az ingatlan-nyilvántartásról szóló évi CXLI. törvény, hanem a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló évi CXL. törvény szabályai vonatkoznak, ezért a bíróság a földhivatal határozatát nem változtathatja meg (1952. évi III. törvény 339., évi LV. törvény 48., évi CXVI. törvény 13/A., évi CXL. törvény 15. ). A közigazgatási eljárásban alapkérdésnek számít, hogy ki tekinthető ügyfélnek, hiszen az ügyfélnek vannak különböző eljárási jogai, részére kell kézbesíteni a határozatot, amely ellen jogorvoslattal élhet stb. Természetesen vannak egyszerű megítélésű ő ügyek, amelyekben ez nem jelent problémát. (Például ha valaki hatósági bizonyítványt kér valamiről, az eljárásban az egyetlen ügyfél.) Jelentős azonban az olyan eljárás-fajták száma, amelyekben az ügyfelek körének meghatározása már problematikus. Épp ezért a törvény-előkészítés során a jogalkalmazók szinte egyértelműen kérték: a Ket. adjon számukra fogódzókat az ügyféli jogállás esetenkénti meghatározásához. Ez azonban épp amiatt nehéz, mert az eljárásfajták eltérő volta miatt univerzális, azaz mindenfajta ügyben egyaránt alkalmazható felsorolást nem lehet adni az ügyfelekről. Mivel a Ket. általános szabályokat foglal magában, az ügyfél-fogalom is csak általános lehet, azaz olyan absztrakt fogalmi elemekre épül, amelyeket ügyfajtánként, sőt néha egyedi ügyenként lehet csak konkretizálni. A Ket. 15. (1) bekezdése alapjában véve az Áe. ügyfél-fogalmára épül, de azt több vonatkozásban kiegészíti. Ilyen kiegészítés például a jogi személyiséggel nem gazdasági szervezetre történő utalás. Különböző jogszabályaink általában a jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságról tesznek említést. Kétségtelen, hogy a magyar jog ismer ilyet. Ám a Ket.-ben az eltérő terminológia használata azt kívánja kifejezésre juttatni, hogy a közigazgatási eljárásjogban ezt a fogalmat nem lehet leszűkíteni a gazdaság szférájára. Hiszen például a társasházak, társasüdülők sem rendelkeznek jogi személyiséggel, noha számos vonatkozásban ügyfelek lehetnek közigazgatási eljárásokban. (A jogi helyzet fogalmára nézve lásd az SzB 5. áf.-t.)

19 19. oldal A gyakorlatban gyakran értelmezési problémát idézett elő az ügyfél-fogalomban szereplő jogos érdek kifejezés. Ez alatt nem csupán az adott ügyfajtára vonatkozó jogszabályban nevesített módon megjelenő olyan érdekeket kell érteni, mint például a jó kilátás megőrzéséhez vagy a túlzott mértékű fűződő árnyékolás elleni védelemhez érdek, hanem ebben a szövegkörnyezetben a jogos inkább a méltánylást érdemlő szinonimája. Ha például egy korábbi közút nyomvonalán autópályát építenek, az engedélyezési eljárásban ezen az alapon ügyfélnek minősül az a tulajdonos, aki korábban a közúton meg tudta közelíteni lakóhelyét, míg az autópálya elkészülte után minden alkalommal öt kilométeres kerülőre kényszerül. A (2) bekezdés kifejezetten a jogalkalmazók kérésére került bele a törvénybe, annak érdekében, hogy a létesítménnyel kapcsolatos, illetőleg a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárásokban támpontot kapjanak az ügyféli kör meghatározására nézve. Az ilyen eljárásokban ugyanis az okozza a gondot, hogy a létesítmény vagy tevékenység gyakran nem csupán a szomszédos ingatlanok tulajdonosait vagy használóit zavarja, hanem nagyobb területen fejt ki olyan hatást, amely az ügyféli jogállást megalapozhatja. Ezért jelent meg a (2) bekezdés szövegében egy új fogalom: a hatásterület. Hatásterületen azt a területet kell érteni, amelyre a létesítmény vagy tevékenység normális üzemmód mellet - például zaj keltésével, bűz okozásával, füst kibocsátásával vagy egyéb módon - folyamatosan vagy rendszeresen káros vagy zavaró hatást gyakorol. A hatásterület nem szükségképpen a létesítmény tőszomszédságánál kezdődik: egy magas gyárkéményből kibocsátott szennyező anyagok például többnyire a kéménytől távolabb kerülnek közel a talajhoz. Azt, hogy hol húzódik a hatásterület határa, csak egyedileg, a domborzati viszonyok az uralkodó széljárás és más tényezők figyelembevételével, az anyagi jogszabályokban esetleg megszabott határértékek alapján lehet megállapítani. Az általános szabályozás szintjén ennél tovább nem lehet elmenni. Ezért ad a (3) bekezdés felhatalmazást arra nézve, hogy törvény vagy kormányrendelet - meghatározott ügyfajtákra kiterjedő érvénnyel - az (1) és a (2) bekezdésben foglaltnál részletesebb ügyfélfogalmat határozzon meg. A (4) bekezdés az Áe.-ben is szereplő szabály pontosított formában történő átvétele. E rendelkezés hatálya alá olyan hatóságok tartoznak, amelyeknek az adott ügy elbírálására nézve nincs ugyan hatásköre, abban tehát még szakhatóságként sem működnek közre, ám a hozandó döntés kihatással lehet a gondozásukra bízott közérdekre. (A helyszíni szemle vagy a kutatófúrások során például kiderül, hogy a beépíteni kívánt terület alatt természetes barlang húzódik vagy értékes régészeti lelőhely található, vagy a lebontásra szánt ház egyik falán nemzeti értéket képező freskó van.) Az (5) bekezdés új rendelkezés. Sok külföldi ország jogrendszere ismeri az úgynevezett actio popularis-t, ami azt jelenti, hogy valamilyen közérdek védelmében nem csupán az kezdeményezhet eljárást és gyakorolhat ügyféli jogokat, akinek személyes érdekeltsége van az ügyben. Ez az eljárásjogi megoldás a magyar jogrendszerben sem teljesen ismeretlen. Így például a környezet védelmének általános szabályairól szóló évi LIII. törvény 98. -ának (1) bekezdése a következőket mondja ki: az állampolgárok által a környezetvédelmi érdekeik képviseletére létrehozott egyesületeket és más, politikai pártnak és érdekképviseletnek nem minősülő - a hatásterületen működő - társadalmi szervezeteket a környezetvédelmi államigazgatási eljárásokban területükön az ügyfél jogállása illeti meg. A (6) bekezdés új, az Áe.-ben nem található fogalmat vezetett be, az eljárási képesség fogalmát. Ennek az a lényege, hogy az ügyfélnek minősülő személy - életkora, egészségi állapota, vagy szellemi fogyatékossága miatt - nem mindig van olyan helyzetben (állapotban), hogy saját maga vegyen részt az eljárásban és érvényesíteni tudja jogait és jogos érdekeit. (Egy csecsemő például aligha képes erre.) A vázolt problémát nem oldja meg a jogi képviselő bevonása az eljárásba, hiszen a jogi képviselő személyét is az ügyfélnek kell kiválasztania, továbbá a jogi képviselő köteles az ügyfél akaratának megfelelően eljárni. A közigazgatási eljárásban tehát nem pusztán azt kell vizsgálni: ki tekinthető ügyfélnek, hanem ezen túlmenően azt is, hogy az ügyfélnek van-e eljárási képessége. A Ket. főszabályként azt mondja ki: az ügyfélnek ekkor van eljárási képessége, ha a polgári jog szabályai szerint cselekvőképességgel rendelkezik. Jogszabályban meghatározott esetben azonban a korlátozott cselekvőképességgel rendelkező személyt is megilleti az eljárási képesség. A polgári jog szabályai szerint a természetes személyek lehetnek: cselekvőképesek, korlátozottan cselekvőképesek és cselekvőképtelenek. Kiskorú az, aki a tizennyolcadik életévét még nem töltötte be, kivéve, ha házasságot kötött. A házasságkötés révén ugyanis a kiskorú személy megszerzi a nagykorúságot. Az utóbbi szabály azonban nem irányadó akkor, ha az említett házasságot a bíróság a cselekvőképesség hiánya vagy a kiskorúság miatt a házasságkötéshez szükséges gyámhatósági engedély hiánya miatt nyilvánította érvénytelennek. Cselekvőképtelen: az a kiskorú, aki tizennegyedik életévét még nem töltötte be. Cselekvőképtelen továbbá az a tizennyolcadik életévét betöltött kiskorú vagy nagykorú, akit a bíróság cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezett. Korlátozottan cselekvőképes: az a kiskorú, aki tizennegyedik életévét már betöltötte és nem cselekvőképtelen. Ugyanebbe a kategóriába tartozik az a nagykorú, akit a bíróság a cselekvőképességet korlátozó gondnokság alá helyezett. Mindazok, akik nem tartoznak az ismertetett két kategória valamelyikébe, általában cselekvőképesek. Ám a Polgári Törvénykönyv ismeri a gondnokság alá helyezés nélküli cselekvőképtelenséget is. Gondnokság alá helyezés nélkül is cselekvőképtelen az, aki olyan állapotban van, hogy ügyei viteléhez szükséges belátási képessége - tartósan vagy a jognyilatkozata megtételekor átmenetileg - teljesen hiányzik.

20 20. oldal A gyámhatóság kivételesen, azonnali intézkedést igénylő esetben ideiglenes gondnokot rendelhet ki annak a nagykorú személynek, akinek az ügyei viteléhez szükséges belátási képessége - pszichés állapota vagy szellemi fogyatékossága miatt - tartósan teljes mértékben hiányzik és érdekeinek védelme más módon nem lehetséges. Az ideiglenes gondnokot kirendelő határozat ellen nincs helye fellebbezésnek. Az ismertetett szabályozásnak az eljárási képesség vizsgálatánál van jelentősége. A Ket. nem írja elő kötelezően, hogy az eljárási képességet a hatóság minden ügyben vizsgálni köteles, hanem úgy rendelkezik, a közigazgatási szerv hivatalból vizsgálhatja az eljárási képesség meglétét. Mellőzhető ez a vizsgálat például akkor, ha csekély jelentőségű ügyben a hatóság nem is kerül személyes érintkezésbe az ügyféllel (azaz pusztán az eljárási képesség meglétének vizsgálata céljából az ügyfelet nem feltétlenül kell személyes megjelenésre megidézni vagy felkérni), illetőleg ha az ügyintéző ismeri az ügyfelet (például kis településen vagy korábbi ügyekből) és tudja, hogy cselekvőképes. Általában akkor van szükség az eljárási képesség vizsgálatára, ha az eljáró hatóságnak ránézés alapján (például gyermek akar eljárni) vagy az ügyfél viselkedése miatt (például zavarosan beszél vagy nyilvánvaló képtelenségeket mond) gyanúja támad az eljárási képesség meglétét illetően. Az általános szabály, hogy amennyiben az ügyfél cselekvőképtelen, vagy korlátozottan cselekvőképes (és az adott ügyfajtára irányadó jogszabály szerint nem rendelkezik eljárási képességgel), az ügyfél helyett törvényes képviselője (szülője, gyámja, gondnoka) vesz részt az eljárásban és teszi meg a szükséges eljárási cselekményeket. Jogutódlás a hatósági eljárásban 16. (1) Ha jogszabály másként nem rendelkezik vagy azt az ügy jellege nem zárja ki, a hivatalból indított vagy folytatott eljárásban a kieső ügyfél helyébe annak polgári jog szerinti jogutódja lép, ilyen esetben a jogerős határozatban megállapított kötelezettség vagy jogosultság a jogutódot terheli, illetve illeti meg. (2) A jogelőd kérelmére indult eljárásban a jogutódlás a jogutód kérelme alapján következik be, erről a hatóság végzéssel dönt. (3) A jogerős határozattal megállapított kötelezettség esetén - indokolt esetben a teljesítési határidő egy alkalommal történő meghosszabbításával - lehetőséget kell adni a jogutódnak a kötelezettség önkéntes teljesítésére. (4) Jogutód hiányában a jogszabálysértő, illetve a közérdeket sértő vagy veszélyeztető állapot megszüntetéséről a hatáskörrel rendelkező hatóság hivatalból intézkedik. A törvény az Áe.-ben foglaltaknál sokkal részletesebben foglalkozik az ügyfél fogalmával és az ügyfelek körének meghatározásával. Ennek az az oka, hogy bizonyos eljárásfajtákban ez problematikus: nem mindig lehet egyértelműen megállapítani, hogy például egy tervezett létesítmény mely földrajzi területre gyakorol olyan hatást, amely az ügyfél jogállását megalapozhatja. Ugyanakkor a törvénynek meg kell maradnia az általánosság szintjén, s a különös eljárási szabályokra vár az a feladat, hogy az adott ügykategóriára nézve a lehetőséghez képest konkretizálják az ügyfelek körének meghatározásánál irányadó szabályokat. A létesítménnyel és a tevékenység gyakorlásával kapcsolatos eljárások esetében a törvény az ingatlan tulajdonosát, illetve az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett használati jogokat gyakorló jogosultat ügyfélként rendeli az eljárásba bevonni. Bár az ingatlan jogszerű használatának nem minden esetben feltétele a az ingatlan nyilvántartási bejegyzés, az ügyféli kör meghatározásánál ettől eltérni nem indokolt. A szabályozás ugyanis nem eredményezheti azt, hogy az adott ügyben az ügyféli kör meghatározása a hatóságot megoldhatatlan feladat elé állítsa. Az eljáró közigazgatási szervtől nem várható el, hogy például az ingatlan bérlőjét felkutassa, annál is inkább, mert a szerződést nem minden esetben kötik meg írásban. A törvény szerint, bizonyos ügyekben az érdekvédelmi szervezeteket és egyes társadalmi szervezeteket törvény az ügyfél jogaival ruházhatja fel. Ennek a rendelkezésnek az alapja az, hogy a Legfelsőbb Bíróság már több alkalommal foglalkozott olyan közigazgatási üggyel, amelyben bizonyos érdekek képviseletére létrehozott egyesületek az érdekek védelmére a hatóságok és a bíróság előtt is fel kívántak lépni. A Legfelsőbb Bíróság a környezetvédelmi szempontok érvényesítésével foglalkozó szervezeteket esetében megállapította, hogy e szervezeteket kereset indítási jog illeti meg egyes környezetvédelmi ügyekben. Új, eddig nem szabályozott tárgykörre vonatkozik az a rendelkezés, amely az eljárási jogutódlás kérdését rendezi, valamint az, amely a jogképességtől különböző eljárási képesség tekintetében nyújt támpontot az eljáró szervek számára. Ez is új rendelkezés, amely a jogalkalmazók kérésére került bele a Ket.-be. Előfordul ugyanis, hogy az eljárás tartama alatt, vagy a jogerős határozatban megállapított kötelezettség teljesítése előtt az eredeti ügyfél kiesik az eljárásból, mert például meghal, ingatlanának tulajdonjogát elidegeníteni, vagy a jogi személy megszűnik. Az ilyen esetekre szólóan tehát rendelkezni kellett a jogutódlásról a közigazgatási hatósági eljárásban. Ezt a Ket. akként oldotta meg, hogy külön szabályt állapított meg a hivatalból indított vagy hivatalból folytatott eljárásra, illetőleg a kérelemre indult eljárásra nézve. A hivatalból folyó eljárásokban az a főszabály, hogy a kieső ügyfél helyébe annak a polgári jog szerinti jogutódja - például örököse, az ingatlanának tulajdonjogát más módon (például adásvétel vagy ajándékozás útján) megszerző személy - lép. Ez közelebbről annyit jelent, hogy a folyamatban lévő eljárásban a továbbiakban a jogelőd helyett gyakorolja az ügyféli jogokat, illetőleg a már befejezett eljárásban őt terheli a jogerős határozatban megállapított kötelezettség (például valamilyen építési munka elvégzése). Más megfogalmazásban: a jogutód mintegy ezzel a kötelezettséggel terhelten szerzi meg az ingatlan tulajdonjogát, s úgy kell tekinteni, mintha már eredetileg is vele szemben állapították volna meg a kötelezettséget. Ez alól azonban van egy fontos kivétel. Nem száll át a jogutódra azoknak az anyagi jogi vagy eljárási szankcióknak - például eljárási bírságoknak - a megfizetési kötelezettsége, amelyeket a jogutódlás bekövetkezése előtt a jogelődre annak jogellenes magatartása miatt személyre szólóan szabtak ki. ő