Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa Régiók Kamarája. 14. Plenáris Ülés CPR(14)6REPADD május 15.

Átírás

1 Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa Régiók Kamarája 14. Plenáris Ülés CPR(14)6REPADD május 15. Tanulmány az Európa Tanács tagállamaiban végbemenő regionalizáció aktuális helyzetéről, valamint a regionális önkormányzatok fejlesztésének kilátásairól Jean-Claude Van Cauwenberghe, Belgium Az Intézményi Bizottság jelentése R: Régiók Kamarája L: Helyi Önkormányzatok Kamarája ILDG: a Kongresszus független és liberális demokrata tagjainak Csoportja EPP/CD: a Kongresszus európai néppárti éd kereszténydemokrata tagjainak Csoportja SOC: a Kongresszus szocialista tagjainak Csoportja NR: a Kongresszus egyetlen politikai csoporthoz sem tartozó tagjai

2 Összefoglaló 1. Az Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa (a továbbiakban: a Kongresszus) tevékenységének célja, miként azt az Európa Tanács 2005-be Varsóban tartott. 3. Csúcstalálkozója megerősítette, a helyi és regionális demokrácia védelme, előmozdítása és fejlesztése az Európa Tanács tagállamaiban. 2. Ha megvizsgáljuk, hogy a tagállamokban 2000 óta milyen fejlődés tapasztalható a regionális demokrácia terén, akkor a következőket állapíthatjuk meg: a jelentős regionális önkormányzati reformok szinte minden Európa tanácsi tagállamban vagy befejeződtek, vagy éppen most zajlanak, esetleg az elkövetkező évekre tervezik azokat. Ezek a reformok érintik a föderális berendezkedésű államokat, a magas szintű decentralizáltsággal és fejlett regionális önkormányzatokkal rendelkező államokat, a decentralizált államokat és azokat az államokat, melyek kormányzati felépítése a regionalizáció irányában fejlődik. Az alábbiakban néhány példát is bemutatunk. 3. A szövetségi államokban zajlottak a legmélyebb reformok. Svájc 2005-ben átszervezte a kantonok és a Föderáció közötti pénzügyi kapcsolatokat, ez a reform 2008-ban lép hatályba. Németországban 2006-ban teljes mértékben átstrukturálták a Szövetségi Tanács együttdöntési jogosítványait és a Szövetség valamint a tartományok közötti hatáskör megosztást és a reform második szakaszaként hozzáfogtak a Szövetség és a tartományok közötti pénzügyi kapcsolatrendszer átalakításához. Belgiumban széleskörű vita kezdődött a föderalizmus továbbfejlesztésének lehetőségéről. Egy 2001-ben alkotott törvény további föderális hatáskört és felelősséget ruházott át a régiókra. 4. Az olyan magas fokú decentralizációval rendelkező államok, mint Spanyolország, mélyreható reformokat hajtanak végre a regionális önkormányzatokban, és újrafogalmazzák a központi és regionális kormányzat kapcsolatrendszerét. 5. A mérsékelten centralizált államok is jelentős reformokra készülnek. Franciaország megkezdte a 2003-ban elfogadott decentralizációs program végrehajtását. Az Egyesült Királyság tovább erősíti a központi hatalmat leépítő reformját és újrafogalmazzák a jogok és kötelességek megosztását London és Skócia, London és Wales között. Svédország és Dánia racionalizálja a helyi és regionális önkormányzatokat és nagyobb egységeket létrehozva növeli azok hatékonyságát. 6. A kelet-európai országok az Európai Unió új tagjai és a csatlakozni szándékozók egyaránt jelentősen átalakítják regionális struktúrájukat annak érdekében, hogy hatékonyan hasznosítani tudják az EU közös politikái, mindenekelőtt a strukturális politika kínálta előnyöket. 7. Az Európa Tanács más tagországaiban a regionális szint megszervezése egyelőre még csak napirenden szerepelő kérdés. A horvát kormány

3 különleges bizottságot hozott létre, melynek feladata, hogy kidolgozza a hatalom, a felelősség és a pénzügyi források decentralizációjának a tervét. Norvégiában 2006 októberére tanulmányt készítettek a kormányzat különböző szintjein meglévő hatáskörök megosztásáról. 8. E regionalizációs folyamatok többsége sikeresnek mondható jóllehet a reformok szisztematikus értékelése egyelőre csak elvétve fordul elő. Egyúttal azt is el kell ismernünk, hogy előfordultak kudarcok és kedvezőtlen hatású intézkedések is őszén Angliában népszavazással utasították el a választott regionális önkormányzatok tervét júniusában Olaszországban ugyancsak népszavazással utasították el azt a reformtervet, amely - többek között - újrarendezte volna a központi és regionális hatalmak közötti hatalommegosztást.. 9. Általános szabály, hogy a tagállamok szigorúan nemzeti hatáskörben tartják belső földrajzi struktúrájukat, és ezzel együtt a különböző kormányzati szintek közötti hatáskörmegosztást, az újraelosztás mértékét és annak előfeltételeit. Egy sor olyan fejlemény is bekövetkezett, leginkább az Európai Unió (Európai Közösség) jogszabályai alapján, amely hatást gyakorolt az európai országokban kibontakozó regionális fejlődés jellegére és mértékére. Nemzeti szempontok: 10. A nemzeti reformok által érintett kör meglehetősen széles. A reformok általában átölelik a kormányzati rendszer megannyi oszlopát: az alkotmányt és a vonatkozó törvényeket, a központi és regionális (vagy helyi) kormányzatot, a közpénzek és adók elosztását, a kormányzati szintek együttműködését nemzeti vagy európai ügyekben, és néhány esetben a régió közi vagy határokon átnyúló együttműködést is A reformokat egy sor er tényező mozgatja, ezek között nemzeti nyomás és külső hatás egyaránt megtalálható. A reformok legfőbb motorjai: a politika, a gazdaság, maga a kormányzat, a civil társadalom, a média és a kutatók. Európai szempontok: 12. Az Európai Közösség és az Európai Tanács politikái segítségével, és az ezekből fakadó jogi szabályok nyomán hatást gyakorol a tagországok regionális politikájára. Az EK által - különösen az új tagországokra regionális politikája, a Strukturális Alapok és más regionális pénzügyi eszközök révén gyakorolt nyomás, sokkal jelentősebb hatást fejtenek ki, mint az Európa Tanács megközelítése, amely tapasztalatcserék szervezésével, valamint minták és jogi szabályozások megalkotásával törekszik közreműködni. 13. A regionális hatóságok jogi védelme európai szinten meglehetősen korlátozott. Miközben egy sor rendelkezés létezik a regionális önkormányzatokról, a tagállamok általában kevés készséget mutatnak e téren nemzetközi szabályok illetve ajánlások elfogadására. A Kongresszus jövőbeni tevékenységének kerete:

4 14. A regionalizáció szorosan összefügg a globális, európai és nemzeti politikai folyamatokkal, ami arra kényszeríti a tagállamokat, hogy a kormányzás minden alapvető eleme tekintetében reformokat indítsanak. Ráadásul a regionalizáció nem lehet az államreformtól izolált tényező, hanem sokkal inkább a reform változásainak és a reform célmeghatározásainak mozgatórugójaként, - az állam egészét érintő politikai folyamat része. 15. Ebből a perspektívából tekintve a regionális szint erősítéséből adódó előnyök és a hátrányok elemzése nem pusztán jogi kérdés: annak figyelemmel kell lennie a gazdasági, politikai és szociális tényezőkre, valamint az európai és a nemzetközi politika irányaira is. A kérdés európai dimenziót nyer azáltal, hogy európai szinten is érinti a szubszidiaritás és a centralizáció egyensúlyát, valamint azt a nemzetközi dimenziót is, hogy a régiók a globalizációt ellensúlyozó tényezőknek tekinthetők. 16. Jóllehet a regionális szintű kormányzással kapcsolatos reformok kiterjedése országról országra változó, a helyi vagy regionális kormányzással vagy igazgatással kapcsolatos reform általában komoly követelményeket támaszt a kormánnyal, a parlamentekkel és a közigazgatással szemben. A befektetett energia politikai megtérülése miatt valamint azért, mert mint minden alkotmányos reform, ez is minősített többséget kíván mindenekelőtt a várható siker perspektívájára van szükség. 17. Ami a jogi vonatkozást illeti, a Kongresszus alapvető érdeke, hogy az európai alkotmány elfogadására tervezett új európai Egyezmény erősítse meg a helyi és regionális önkormányzást. 18. A Kongresszusnak ugyancsak meg kell kísérelnie az 1997-es Karta tervezet áttekintését az alábbi kulcskérdésekben: önkormányzatiság és nemzeti integritás, az önkormányzatiság szintnek a regionalizációs modellekkel való összhangja, a regionális egységek és a központi kormányzat kapcsolatrendszere, a regionalizáció és az európai integráció viszonya. 19. A Kongresszus politikai tevékenysége során figyelembe veszi a tagállamok komplex tapasztalatait. Következésképpen a Kongresszus a jövőben is részt vesz a az európai regionális kormányzás jövőjéről, mint bonyolult politikai kérdésről szóló vitában. A jövőben is állást foglal majd politikai értelemben is egy sor olyan kérdésben és részt vesz akciókban, amelyek a regionális dimenzió jövőjét érintik, így például a regionális egységek közötti verseny megfelelő és kezelhető fokát, a kölcsönös segítségnyújtás előnyeit, a központi és a regionális kormányzat közötti, valamit a régiók egymás közötti együttműködés szükségességét. 20. Végezetül a Kongresszus jogi és politikai tevékenysége során intézményközi együttműködés megvalósítására törekszik az EU-val és az EU Régiók Bizottságával annak érdekében, hogy a vita túllépjen a szigorúan vett nemzeti keretekben. Ugyancsak törekszik, hogy okuljon a nemzeti tapasztalatokból és a különböző országok közös tapasztalataiból, hogy a tapasztalatokat

5 szélesebb összefüggésekben alkalmazza, és ezáltal a regionális ügyeket érintő kérdésekben koherens európai megközelítést alakítson ki 1. Mandátumok Általános mandátum 21. Az Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa tevékenységének célja a tagállamok helyi és regionális demokráciájának ösztönzése, védelme és fejlesztése. i Ezt a feladatot Varsóban rendezett 3. Csúcstalálkozó ii, és a Budapesten rendezett Miniszteri Konferencia iii. állapította meg és erősítette meg. A Kongresszus tevékenysége 22. A Kongresszus október 26-án jelentést fogadott el az Európa Tanács Regionális Önkormányzásról szóló Konvenciója tervezetével kapcsolatos tevékenység jelenlegi állásáról iv. Ebben a Régiók Kamarájának elnöke, Yavuz Mildon (Törökország, EPP/CD) továbbfejlesztette a feladat-meghatározást és felhívta az Intézményi Bizottságot, hogy készítsen összefoglalót az Európa Tanács tagállamaiban végbemenő regionalizáció helyzetéről. Az Elnökség ezt a dokumentumot elfogadta, és egyúttal megbízta Jean-Claude Van Cauwenberghet (Belgium, SOC) a raportőri teendőkkel. 23. A Mildon jelentés 14. pontja értelmében a jelentés célja, hogy a Kongresszus hozzájáruljon a 2007-ben rendezendő Valenciai Konferencia sikeréhez. E politikai jellegű jelentésnek olyan érveket kell tartalmaznia, melyek alátámasztják azt, hogy az Európa Tanácsnak a regionális demokrácia fejlesztéséről jogilag kötelező érvényű dokumentumot kell elfogadnia. 24. A Mildon jelentés ugyancsak hangsúlyozza, hogy a Kongresszus már elkészült a regionalizációról szóló jogi dokumentum kidolgozásával. Az eddig megtett útról a 2005-ös jelentés pontjai számolnak be. (Lásd a mellékletben!) A Miniszterek Bizottságának és a CDLR- nek a tevékenysége 25. A Kongresszus munkájának kiindulópontja egybeesik a helyi és regionális önkormányzatokért felelős miniszterek februárjában Budapesten rendezett 14. Konferenciáján a regionális önkormányzatisággal kapcsolatos kérdéskörben bekövetkezett politikai előrelépéssel. 26. A Budapesti Konferencia határozatainak végrehajtása céljából az ET Miniszterek Bizottsága a CDLR nek a következők mandátumot adta: v : tudomásul veszi a Budapesti Miniszteri Konferencia nyilatkozatát, (CM 2005, 4. sz. Melléklet).) és megbízza a CDLR-t, hogy a 15. Miniszteri Konferenciára való előterjesztés céljából készítsen megalapozott jelentést a tagországokban regionális önkormányzatainak fejlődéséről, különös hangsúlyt fektetve az újításokra és a több országban egyaránt felmerülő közös kérdésekre.

6 tudomásul veszi a spanyol önkormányzati miniszternek miniszter társaihoz intézett meghívását a évi 15. Miniszteri Konferencia Valenciában történő megrendezésére, amelyben kezdeményezi a felelősségteljes helyi és regionális önkormányzásról szóló Deklarációban és Munkatervben foglalt akciók, célok és elkötelezettségek megvalósulásának az áttekintését. 27. A CDLR május i ülésén Szakértői Bizottságot állított fel a helyi és regionális önkormányzatiság jogi kereteinek és intézményi struktúrájának vizsgálatára (LR-FS), a következő mandátumot adta: segítse a CDLR - t minden olyan tevékenységében, melynek célja a helyi és regionális önkormányzatiság jogi kereteinek és intézményi struktúrájának kialakítása 28. A Szakértői Bizottság által kialakított terv a következő: a) egy kérdőív kidolgozása, amit a tagállamok február 15.-ig kell, hogy megválaszoljanak; b) a tagállamok beérkezett válaszai alapján ban jelentés tervezet készüljön a témáról vi ; c) A Bizottság 2007 tavaszára fejezze be a munkát. Következtetések 29. A CDLR és a Kongresszus egyaránt fontos mandátumot kapott az európai regionalizmus fejlesztésének területén. 30. A két testület hatásköre ugyanakkor meglehetősen eltérő. A CDLR arra összpontosít, hogy jelentést készítsen a tagállamokban megvalósuló regionális önkormányzatiságról, különös tekintettel az újításokra és a több országban egyaránt felmerülő közös kérdésekre, és ezt a jelentést a Valenciai Konferenciának terjessze be. 31. A Kongresszus hatásköre szélesebb, és az megkülönböztetett figyelmet szentel az alábbi célokra: információk gyűjtése a tagországokban a regionalizmus terén észlelhető trendekről (fejlődésekről és újításokról) a jogi eszközök elfogadásával szembeni ellenállás okainak vizsgálata és elemzése; nagyszámú fejlesztés és újítás anyagának összegyűjtése és olyan csoportosítása, ami lehetővé teszi egy esetleges közös álláspont kialakítását a regionális újítások terén Mindennek a célja az, hogy élénk, dinamikus vita bontakozzék ki a a tagállamokban a regionalizációról és az elvezessen a kulcskérdéseket rendező jogi eszköz megszületéséhez. 32. Ahhoz, hogy a Kongresszus a mandátumát teljes mértékben teljesíteni tudja, mindenek előtt tanulmányoznunk kell a Budapesti Konferencia regionális

7 önkormányzatokról szóló Végkövetkeztetéseit, amely a záródokumentum 7. pontja értelmében a következők:: a regionális önkormányzatiság jelentősége, és az a tény hogy az gazdagíthatja a demokratikus társadalmakat, segíthet új kihívások megjelölésében a felelősségteljes demokratikus kormányzást illetően, és adott körülmények között megfelelhet a polgárok közügyekbe való minél erőteljesebb bevonása követelményének. A regionális önkormányzatiság elért eredményeinek és távlatainak elemzése hasznosabb, mint a jelenlegi állapotok statikus felmérése. 2. Terminológia: regionalizáció, regionalizmus, regionális önkormányzat, föderalizmus 33. A régió fogalmáról nincs európai konszenzus vii. Az Európai Parlament ban az alábbi definíciót fogadta el viii : A Charta szempontjából régió alatt azt a terület értendő, amely földrajzi szempontból világos egységet vagy olyan hasonló tulajdonságokkal rendelkező terület csoportot képez, melyben érvényesül a folyamatosság, melynek lakossága meghatározott közös jellegzetességekkel bír, és megőrizni és fejleszteni kívánja sajátos identitását, a kulturális, szociális és gazdasági előrehaladás segítségével. Ez a definíció világosan mutatja a régió meghatározásában rejlő nehézségeket. Az alábbi, inkább szociológiai jellegű definíció ugyancsak alkalmatlan arra, hogy mindenki számára elfogadható legyen: A régió fogalom csak emberi tevékenység által alkotott homogén egységet alkotó területre alkalmazható, ahol az élet munkahelyeket, lakóhelyeket és pihenőhelyeket teremt, és ahol az ott élő emberek egységesek és - gyakran a történelmi évszázadok által létrehozott - összetartozás érzésével rendelkeznek. ix Mi következetesen Levrat x -tal értünk egyet, aki szerint a régió fogalmának a meghatározása meglehetősen problematikus feladat. Célszerűnek tűnik pragmatikusan megközelíteni a dolgot, vagyis le kell írni azokat a lépéseket, melyeket a tagországok a helyi és központi kormány közötti szint kialakítása irányban figyelemmel történelmükre, közigazgatási hagyományaikra, gazdasági érdekeikre, jogi hátterükre -, tettek és ezt követően osztályozni azokat, hogy autonómiájuk fokára és mindenekelőtt jogköreikre tekintettel a különböző regionális önkormányzati modellek xi közül melyikhez tartoznak. 34. A napi gyakorlatban sűrűn keveredik a regionalizmus, a regionalizáció és a regionális önkormányzatiság fogalma. Ugyanakkor a föderalizmus fogalmának sajátos értelmezése alakult ki. Megítélésünk szerint minden regionális egységnek jelentőséget kell tulajdonítanunk, függetlenül attól, hogy mekkora és milyen hatáskörökkel, pénzügyi forrásokkal vagy politikai struktúrával rendelkezik feltéve, hogy demokratikusan szerveződtek. A

8 jelentés céljainak érdekében azonban világosan meg kell különböztetnünk az egyes koncepciókat, hogy jobban tudjuk kategorizálni a tagországokban zajló vagy éppen tervezett különböző reformokat. A következőkben felsorolt négy fogalom természetesen nem kizárólag jogi jellegű, azokban különböző súllyal gazdasági, szociológiai, politikai és kulturális elemek is szerepelnek. 2.1 Regionalizáció 34. A regionalizáció fogalma földrajzi és területfejlesztési terminológián alapul; egy adott területi egységet érintő komplex, - elsősorban gazdasági, környezetvédelmi és infrastruktúrafejlesztési jellegű - tervező munkát feltételez. A regionalizáció olyan koherens politikák összessége, amelyeket vagy a központi kormányzat, vagy dekoncentrált állami hatóság, vagy decentralizált regionális hatóság valósít meg, és amely az államnál kisebb földrajzi területen, vagyis a régió szintjén fejti ki hatását. Következésképpen a regionalizáció nem feltétlenül jelenti a hatáskörök vagy funkciók átadását, vagy éppen autonómia biztosítását a regionális hatóság hatásköreinek gyakorlásához.. Az átmeneti állapotban lévő országokban, melyek tagjai az Európai Uniónak, vagy éppen belépni készülnek oda, a regionalizáció gyakran az EU követelményekhez való igazodást jelenti, ami az Unióhoz történő csatlakozás egyik feltétele. 2.2 Regionalizmus 35. A regionalizmus fogalmának két nézőpontja is van xii. Először nemzeti szinten a regionalizmus állandó politikai tevékenységet jelent, amit a régió vagy más intézmények fejtenek ki az adott ország egyes részein, melyek egymástól földrajzi, történelmi, etnikai vagy más szempontok szerint különböznek. A tevékenység célja, hogy megőrizzék a régió sajátos vonásait és erősítsék autonómiáját a központi kormányzattal szemben. Ezt a tevékenységet általában regionális mozgalmak támogatják, melyek célkitűzései a nagyobb decentralizációtól a szeparatizmusig terjedhetnek Másodszor, nemzetközi összefüggésben, a regionalizmus olyan politikai tevékenység, amelynek célja néhány független állam céljai elérésének koordinált előmozdítása, mindenekelőtt közös gazdasági tevékenységvonatkozásában. 37. E fogalom a nemzetközi kapcsolatokban alakult ki és csak a 70-es évek elején alkalmazták először az államok és regionális egységek kapcsolatát illetően is.. Ennek megfelelően számos fontos elemet tartalmaz: a) az országot felosztásai különböző viszonylag autonóm egységekre; b) viszonylag egymástól elhatárolható - például földrajzi, történelmi, kulturális, nyelvi, etnikai, vallási, gazdasági, közigazgatási - sajátosságok c) a politikai támogatás azaz a polgárok támogatása regionális megközelítésben. 2.3 Regionális önkormányzat

9 39. A regionális önkormányzat, ahogyan azt a Kongresszus által elfogadott Regionális Önkormányzati Karta - tervezet meghatározza, olyan jogokkal és lehetőségekkel rendelkező nagyobb területi hatóság a tagállamokon belül, melynek választott testülete van, közigazgatásilag a központi és helyi kormányzat között helyezkedik el, önszerveződő vagy a központi hatósággal társult szervként jogosítványokkal rendelkezik közügyek széles körének saját felelősséggel, a lakosság érdekében és a szubszidiaritás elvével összhangban való intézésére xiii A regionális önkormányzat tehát a regionalizmus legfőbb tartalmi eleme. 40.A 2002-ben tartott Helsinki Miniszteri Konferencia xiv hasonló, bár valamivel korlátozottabb definíciót fogalmazott meg, A regionális önkormányzat regionális hatóságok jogi hatásköre és képessége, melyeket az Alkotmány és a vonatkozó törvények keretein belül gyakorol, és saját felelősségi körében, a régió lakossága érdekében, és a szubszidiaritás elvének megfelelően szabályozza és intézi a közügyeket 41. A Kongresszus szerint a regionalizmus fontos összetevői: a jogi hatáskör, a regionális identitás valamint a regionális egység lehetősége arra, hogy projekteket valósíthasson meg, azokat finanszírozhassa, saját döntéshozó szervvel rendelkezzék és legitimitása legyen.

10 2.4 Föderalizmus 42. A föderalizmus fogalma (a latin foedus, vagyis unió szóból) olyan kormányzati rendszert jelent, amelynek egyes területi egységei egyenlő jogokkal rendelkező partnerekként valamilyen mértékű autonómiával, - ha nem is állami szuverenitással, de egy magas szintű közös hatalommal bírnak. A nemzetközi jogi értelemben vett szuverenitást a föderáció gyakorolja. A föderációnak különböző formái alakultak ki, a szorosan együttműködés modelljétől (Németország) a meglehetősen egyértelmű hatalom elosztás modelljéig (Egyesült Államok) bezárólag. 43. Főszabályként az egyes hatalmi tényezők a föderációra ruházzák teljes szuverenitásukat, de egyben megtartják maguknak azokat a jogköröket, melyeket általában az államok gyakorolnak. xv A föderáció legfőbb tényezői: xvi a jogosítványok átruházásának, az intézmények kiépítésének, a pénzügyek szabályozásának, az együttműködés rendjének alkotmányban vagy alkotmányos erejű törvényekben történő lerögzítése; ezek határozzák meg e tényezők módosításának a feltételeit is. 44. A Kongresszustól kapott mandátum alapján jelen tanulmány nem csak a regionalizáció vagy regionalizmus trendjeit vizsgálja, hanem kitér a regionális autonómia és a föderalizmus fejlődésére is. Vagyis a regionalizáció meghatározás kiterjed minden állami szint alatti fejlődésre. Az európai regionális fejlődésének megítéléséhez át kell tekintenünk a folyamatokat azon tagállamok vonatkozásában is, melyek a technikai és közigazgatási jellegű regionalizációt választották. 3 A regionális önkormányzatiság trendjei Európában 3.1 A folyamatban lévő reformok általános áttekintése 45. Az Európa Tanács tagállamaiban lezajlott, most zajló vagy tervezett regionális vonatkozású reformokat megfelelő értékeléséhez az azokban az országokban végzett elemzéseknek, amelyekben a reformok már lezajlottak, folyamatban vagy tervezési stádiumban vannak, többek között az alábbi követelményeket kell teljesíteniük: a. kellő számú országot szükséges vizsgálunk ahhoz, hogy a fontos reformokról átfogó képet kapjunk; b. a vizsgált országoknak tükrözniük kell Európa regionális sokszínűségét, különös tekintettel a történelmi hagyományokra, az intézményi és jogi felépítésre, a végbement társadalmi-gazdasági változásoknak a kormányzati struktúrára és az egyes szintek működésére gyakorolt hatására, a földrajzi tényezőkre, a civil társadalom céljaira; c. a reformoknak legalább a tagállamok legalább egy részére tipikusnak kell lenniük; d. a reformoknak politikai jelentőséggel kell rendelkezniük és nem lehetnek egyszerűen technikai kérdéseket ; e. a reformnak be kell mutatniuk a regionális önkormányzatokra vonatkozó törvényalkotás szükségességét, és a pusztán közigazgatási intézkedések vagy politikai paktumok elégtelen voltát; f. egyértelműen láthatóvá kell tenni a reform motorjait, a politikai pártok érdekei;

11 g. végezetül ahol a reform sikertelen volt, elemezni kell a sikertelenség okait, és hatását. 46. A reform tartalmát tekintve, a bekövetkezett fejlődés formáinak és mértékének megfelelő megítéléséhez az alábbi tényezőket kell áttekinteni: a. az alkotmány vagy az intézményekre vonatkozó törvények módosításai; b. a hatalom megosztásában bekövetkezett változások,; c. a regionális önkormányzatok hatáskörének növelése vagy csökkentése; d. bármilyen új jogi eszközök (pl. a régiókra nézve kedvező kísérleti jogalkotás vagy vegyes jogalkotás); e. a szubszidiaritást és az arányosságot érintő hatás; f. a regionális szerveket és intézményeket érintő változás, és az kinek szolgál az előnyére vagy hátrányára; g. a pénzügyi rendszer változásai:a reform folytán a kormányzati szintek közötti alapvető pénzügyi viszonyokban - adók megosztása, a támogatások,a pénzügyi decentralizálás és pénzügyi kiegyenlítés előfeltételei, adósságtörlesztés a regionális pénzügyekre - beleértve a költségvetési és hitelszerződés kötési hatásköröket is - gyakorolt hatás, a hozzákapcsolás elvének betartása (a pénzügyi alapok képzéséről és szétosztásáról az a kormányzati szint döntsön, amelynek kötelezettsége az adott feladat végrehajtása) h. személyzetpolitika és management: a reformok hatása a személyi állományra és az adminisztrativ management -re; i. régióközi együttműködés: a reformok hatása a régióközi és a határ menti együttműködésre; j. részvétel a nemzeti és európai ügyekben: a reformfolyamat hozzáigazítása a különböző kormányzati szintek közötti, a nemzeti vagy európai szintű együttműködésekhez és konzultációkhoz; a különböző kormányzati szintek közötti együttműködés, avagy éppen ellenkezőleg, az eljárásában megnyilvánuló szeparatizmus uj formái 3.2 Újabb keletű reformok a tagállamokban 47. Az alábbi országokban megvalósult, folyamatban lévő vagy tervezett reformok és fejlődés átfogó áttekintést nyújthat a tagországokban végbemenő regionális reformok méreteiről:. xvii Ausztria xviii 48. A 2003-ban az Alkotmányozó Gyűlés által elfogadott reformterv végrehajtása 2004 végén megfeneklett. A Nemzeti Tanács által 2005márciusában felállított parlamenti bizottság július 4-én fejezte be munkáját, törvényhozási döntés azonban nem született. A bizottság a következtetéseit az alábbiakban foglalta össze:: A Nemzeti Tanács bizottsága az Alkotmány reformjával kapcsolatos munkáját befejezte. Több mint tíz ülésszakon a bizottság tagjai, szakértők bevonásával a következő kérdéseket vitatták meg: az Alkotmány egyszerűsítése, az alapvető jogok megerősítése, a közigazgatás intézményei,

12 a biztonságpolitika vezérlő elvei, a hatáskörök rendezése, a Szövetségi Tanács és a demokratikus ellenőrzés. Széleskörű egyetértés mutatkozott abban, hogy létre kell hozni regionális közigazgatási bíróságokat, és hogy az Alkotmányt egyszerűsíteni kell. Keretegyezmény volt elérhető a regionális közigazgatási bíróságok létrehozásáról és a semlegességi jognak és eljárásnak egyszerűsítés végett az Alkotmányból való kiemeléséről. Más témakörben, - mint a Szövetség és a tartományok közötti hatásköri megosztás,bírósági út igénybevétele az alapjogok védelme terén,az ellenőrzési jog erősítése - a vita függőben maradt. Andreas Kholnak, a Nemzeti Tanács elnökének meg van győződve arról, hogy a részletekbe menő reform a következő parlament mandátuma időszakában vihető végbe. xix 49. Mindez azt mutatja, hogy az osztrák politikai pártok csak a 2006-os választások után akarják újraindítani az ügyet Belgium 50. A Belgiumban zajló regionális folyamatokat az intézmények, hatáskörök pénzügyek, valamint a föderális szint és egyrészről a régiók, mint állami szint alatti hatóságok, másrészről a közösségek, mint politikai hatóságok közötti konzultációs mechanizmusok terén állandóan bekövetkező igazítások jellemzik. Jelentős reformra a július 13-án elfogadott Rendkívüli Törvény, valamint a május 27-én meghozott Parlamenti Határozat kihirdetésekor került sor, mely Határozat a Vallon Régióban hatásköröket ruházott át a németajkú közösségekre és azok önkormányzataira. Ugyanakkor a gyakorlat azt mutatja, hogy a parlamentben regionális szinten is folyamatosan születnek új tervek és javaslatok, a hatalomnak, a pénzeszközöknek és a közigazgatási struktúrának az egyes kormányzati szintek közötti megosztásáról. xx Ezért minden valószínűség szerint Belgiumban a következő kérdéseket felölelő vita a évi választások után új dimenziót kaphat: a föderalizmus, a Szenátus szerepe, a Brüsszeli Régió autonómiája, a föderális és regionális választások egyidejűsége, a regionális közgyűlések parlamentként történő elismerése, az Alkotmánybíróság felállítása Horvátország xxi 51. A 2000-ben elfogadott alkotmányos reformot követően 2001-ben átszervezték az állam és a régiók viszonyát xxii. A regionális önkormányzatiság jogi alapja az Alkotmány 133. Cikke és a Helyi és Regionális Önkormányzatokról szóló törvény 8 szakasza xxiii. A kormány decentralizációra irányuló reformjának alapja a Közigazgatás decentralizációjának keretprogramja a Horvát Köztársaságban című dokumentum. A helyi és regionális önkormányzatiság reformja alkalmazkodni törekszik az EU követelményeihez, és ezzel a csatlakozási törekvéseket is szolgálja. A reformfolyamatot a Decentralizációs Bizottság felügyeli, melynek tagjai az érintett minisztériumok valamint a helyi és regionális önkormányzatokat tömörítő szövetségek képviselői.. A cél a hatáskörök újraosztása kormányzati szervek és a helyi, regionális önkormányzatok között, az utóbbiak autonómiájának növelése, a

13 kormánykerületek működésének és humán erőforrásainak a fejlesztése, a helyi és regionális önkormányzatok pénzügyi helyzetében meglévő jelentős különbségek csökkentése február 14-én új törvényerejű rendelet módosította a Helyi és Regionális Önkormányzatokról szóló törvényt. i Dánia xxiv 52. Dániában széleskörű reform zajlott, melynek kettős célja volt: a létező 13 amtskommuner felszámolása és 5 új regionális szintű egység létrehozása. A létrejövő új egységekhez egy kiemelkedően fontos hatáskört: az egészségügyet telepítették. A reform január 1.-én lépett életbe. A dán kormány ugyanakkor egyértelművé tette, hogy korlátozni fogja a régiók felelősségét abban az esetben, ha hatáskörüket túllépik. A régiók nem gyakorolhatnak olyan hatásköröket, amelyek tevékenységükhöz nem szükségesek. A Kongresszus a dán reformfolyamattal kapcsolatban fenntartásainak adott hangot.. xxv A szubszidiaritás elve ugyanis azt igényli, hogy a helyi hatalom egyre nagyobb hatáskört élvezzen a közügyek irányításában, a dán kormány törekvései pedig ezzel ellentétesek. Másfelől a Helyi Önkormányzatokról szóló Európai Charta az új dán régiókra immár nem alkalmazható, vagyis azokat kisebb jogi védelem illeti meg, mint a korábbi amtskommunereket. A Kongresszus megkülönböztetett figyelemmel kíséri a dániai reformot, az új régiók mérete (1 millió lakos) valamint költségvetési és politikai eszközei rendszere és politikai jellege ugyanis modell-értéküek Franciaország xxvi 53. Az elmúlt 30 évben Franciaország szigorú decentralizációt hajtott végre (a hatalom-átruházás a központi szintről a helyi önkormányzati szintre) ami jelentősen növelte a helyi önkormányzatok befolyását és autonómiáját. Ez egybeesett azzal a törekvéssel, hogy az államigazgatás központi szintjéről helyi szintre (mindenekelőtt a közigazgatási kerületek prefektusai számára). adtak át hatalmi jogosítványokat A regionalizációs folyamat az 50-es évek közepén kezdődött az új államigazgatási kerületek (regionális államigazgatási kerületek prefektus irányításával) létrehozásával ben a regionális prefektusok mellett választott közgyűlések és elnökök kezdték meg működésüket ben ezek az intézmények regionális hatóságokká alakultak át óta az Alkotmány már regionális önkormányzatokként ismei el. ismeri el a régiókat. xxvii. 54. A régió manapság egyszerre a központi kormányzat kinyújtott karja, amit a prefektus vezet, és a helyi demokrácia decentralizált szintje. A reformfolyamatot a következő célok vezérlik: fő célja a következők: a regionális szint nem fejlődhet a helyi hatalmi szint (a kerületek és a helyi önkormányzatok) kárára, ugyanúgy a helyi szintet is erősíteni kell, regionális szint nem fejlődhet a központi állam kárára, mert az a nemzeti egység és a közjó záloga xxviii ; a régió nem a kormányzati kapcsolatrendszer kiegészítő eleme, avagy saját jogú önkormányzat, hanem olyan stratégiai összekötő mechanizmus, ami a hely és regionális politika stabilitását biztosítja.

14 55. A Franciaországban napjainkban a regionalizációról - különösképpen a es reform méreteinek és tartalmának értékeléséről folyó vitában két álláspont ütközik egymással: egyesek azt a frissítő hatást hangsúlyozzák, amit a szélesebb hatáskörrel rendelkező régiók kifejtenek régiók gyakorolnak; mások szerint a régiók fejlődése gátolja az egyenlőség érvényre juttatását, felszítja a regionális identitást és gyengíti a nemzeti szolidaritást Grúzia xxix 56. A helyi és regionális önkormányzatok megszervezése Grúziában még megoldásra váró feladat.. A grúz alkotmány szerint (2. cikk 3. bekezdés) erre csak akkor kerülhet sor, ha az ország területi integritása helyreáll. A régiók szerepe egyelőre bizonytalan.. A politikai pártok között nincs konszenzus a helyi és regionális önkormányzatok szervezésének alapelveit illetően novemberében a pártok elfogadták a nemzeti megértés dokumentumát, melyben szerepel, - jóllehet a prioritások között utolsóként - hogy bizonyos kormányzati hatásköröket helyi szintre kell delegálni, A Kongresszus 2004-ben foglalkozott a grúziai regionalizáció helyzetével.. xxx Németország xxxi 57. Németországban június 30-án a Szövetségi Parlament széleskörű alkotmányügyi reform-tervet fogadott el xxxii. Ennek több kulcseleme van: hatékonyabbá kell tenni a német föderációs berendezkedést; a hatalom megosztást egyszerűsíteni kell; kiegyensúlyozottabb pénzügyi rendszert kell kiépíteni; oldani kell a Föderáció és a tartományok közötti konfliktusokat; egyértelműen és részleteiben meg kell határozni a politikai felelősséget és azt a megfelelő szintekre kell telepíteni. E törvény az alkotmány (Alaptörvény) kiegészítése. A részleteket kiegészítő törvényben fogalmazták meg. A reform szeptemberében lépett életbe Olaszország xxxiii 58. Olaszország 2001 óta Olaszországban akarja gyökeresen átalakítani a kormányzati rendszert. Ezt követően az Alkotmány Második Részét érintő alkotmánymódosításnak a korábbi Berlusconi kormány által elkészített tervezetét júniusában népszavazás utasított el (mintegy 54 %-os részvétel mellett a szavazók 62% ellene, 38% mellette szavazott). E reform javaslatnak két alapvető célja volt: a régiók számára új hatáskörök telepítése az egészségügy, az oktatás és a regionális közigazgatás terén, valamint a Szenátus (a jövőben a Köztársaság Föderális Szenátusának nevezték volna) összetételének módosítása, melynek tagjait a régiókban közvetlenül választották volna a regionális tanácsok (Consiglio regionale ) választásával egyidejűleg Lettország xxxiv

15 59. Lettország egyike azon új EU tagállamoknak, melynek a csatlakozási folyamat idején módosítania kellett területi felosztását. Az Önkormányzati Törvény elfogadásával a lett régiók fő feladata a regionális területfejlesztés, valamint az együttműködés és a koordináció lett.. Ma a területi struktúrákról folyó vita elsősorban a régiók méretéről és hatékonyságáról folyik, ugyanakkor egyelőre nincs jele valamilyen konkrét reformtervnek Portugália xxxv 60. A portugál Alkotmány 6. Cikkének 1. bekezdése kimondja, hogy az állam egységes és annak szerveződése és működtetése során tiszteletben kell tartani az önkormányzatiság elveit, és a közigazgatás demokratikus decentralizációját. Az Alkotmány kétfajta lehetőséget nyújt az állami szint alatt elhelyezkedő hatósági szervezésére: a jogalkotói hatáskörű autonóm régiót és a helyi önkormányzatot, Autonóm régiók: az Azori - szigeteket és Madeira, ezeket maga az Alkotmány nevezi meg. A helyi önkormányzatok három szinten szerveződnek: községek, városok és adminisztratív régiók. Szó van az 1976-os Alkotmány felülvizsgálatáról, azonban ennek egyenlőre konkrét jele nincs. 61. Az alábbi reformok vannak folyamatban illetőleg tervbe véve: xxxvi új törvény tervezete a helyi és regionális önkormányzatok finanszírozásáról; a központi kormány és az önkormányzatok közötti technikai-pénzügyi kapcsolatrendszer megújítása; a nagyvárosi térségek és városi önkormányzatok új hatásköri modelljének kidolgozása; tervezet az egyes központi hatásköröknek a helyi önkormányzatokhoz történő telepítése Románia 62. A jelenlegi román alkotmányos keretek alapján xxxvii semmilyen lehetőség sincs a föderalizmus vagy a politikai, esetleg adminisztratív regionalizmus felé való elmozdulásra. xxxviii Románia január 1.-től az EU új tagja, és ezért arra kényszerül, hogy nemzeti struktúráját az uniós követelményekhez igazítsa. A ban módosított alkotmány -(a gazdaságról és közpénzekről szóló fejezetben és nem az önkormányzatiságról szóló részben - leszögezi, hogy az állam a regionális fejlesztést az Európai Unió céljaival összhangban köteles biztosítani. Ezen alkotmányi rendelkezés törvényi kiteljesítése a 2004 évi 315. törvény (regionális fejlesztési törvény). 63. Az e törvény által előidézett legnagyobb változás a közigazgatási régiók megjelenése. Ezek nem helyi hatóságok, sem önkormányzattal sem pedig jogi személyiséggel nem rendelkeznek, csupán a megyék (közöttük Bukarest, mint megyei jogú város) közötti együttműködés egyik formáját jelentik. 64. Úgy tűnik, hogy a jogalkotás nem éppen konzisztens. Egyfelől a fejlesztési régiókról előírja, hogy azokat önkéntes alapon, a megyei tanácsok egyetértésével, tehát önkéntes alapon kell létrehozni. Másfelől a törvény pontosan megnevez nyolc régiót és az e régiókat alkotó megyéket. Vagyis minden megye számára előírja, hogy

16 melyik fejlesztési régióhoz tartozik. Gyakorlatilag minden régió 2-7 megyéből tevődik össze. Mindebből világos, hogy ezek nem valódi régiók, és nem felelnek meg a regionalizáció elveinek. Folyamatban lévő reformok:. xxxix A közszolgáltatások fejlesztése, a decentralizáció és dekoncentráció elmélyítése, a helyi autonómia erősítése érdekében nemrégiben Romániában a helyi és regionális önkormányzatokat érintő több törvényt is megalkottak: Törvény a prefektus intézményéről Törvény a helyi önkormányzatok pénzügyeiről Törvény a decentralizáció kereteiről A közeljövőben várható a kérdéskört érintő néhány újabb jogszabály elfogadása,: Törvény a helyi közigazgatás szervezetéről Törvény a köztisztviselők jogállásáról Spanyolország xl 66. Spanyolországban tervezet készült az Alkotmánynak a következő reformokat célzó kiegészítésére: kiegészítésére: a központi kormány és az Autonóm Közösségek közötti kapcsolat átalakítása; a régiók működési szabályzatának és hatáskörének megváltoztatása; a Szenátus megerősítése. (Propuesta de reforma de estatuto de autonomía Catalunya) xli. A reform heves vitákat váltott ki annak politikai célszerűségéről és jogi lehetőségéről,hogy el lehet-e ismerni egy nemzetet (katalánok) egy állam (Spanyolország) keretein belül. Nyilvánvaló, hogy e vita eldőlése, kihatással lesz a regionális autonómiával összefüggő más kérdésekre is Svájc ben Svájcban reformfolyamatot indult a pénzügyi kiegyenlítés rendszeréről és a hatásköröknek a Szövetség és a kantonok közötti megosztásáról,mely a feladatkörök világosabb elhatárolását, valamint a kantonok közötti egyenlőtlenségek csökkentését célozza. Az új alkotmányi szabályokat november 28-án népszavazásra bocsátották, és azokat a választópolgárok 64%-a és a kantonok közül 2O elfogadta. A következő lépés a végrehajtási rendelkezések előkészítése, ami kellő alapossággal folyik, és ami 33 föderális törvény megváltoztatását is jelenti. A reform előreláthatólag 2008-ban lép életbe Szlovákia 68. A közigazgatás reformja része volt annak az átalakulási folyamatnak, ami a Szlovák Köztársaságban a90-es évek elején végbement. Első lépésben visszaállították a helyi önkormányzatokat és azokat elválasztották a központi kormányzattól ig a reform elsősorban a központi közigazgatás egységek szerkezeti átalakítását célozta és kevésbé a közigazgatás valóságos decentralizálását.

17 69. A 8 régió (állami szint alatti szint) 2002-ben történt létrehozása jórészt politikai kompromisszum eredménye volt. A szlovák szakemberek számos tanulmányából kicsengő vélemény ugyanis az volt, hogy az országot természetes régióra kellene felosztani. A modell, amely magában foglalta központi állami szervek 8 régióba (kraje) való átcsoportosítását, kiegészítve a helyi önkormányzatok helyreállításával, meghatározó erővel bírt. A struktúrát mégis jelentős bírálatok érik a koalíciós pártok részéről, mondván, hogy ez mesterséges, ugyanakkor egy másik modell megteremtésére nincs konszenzus től kezdődően egy sor hatáskört telepítettek a központi kormányzattól a helyi önkormányzatokhoz és az újonnan létrehozott regionális egységekhez. Ez a folyamat előfeltétele volt a költségvetési rendszer reformjának től kezdődően az önkormányzatok saját bevétele jelentősen nőtt, a régiók pedig lehetőséget kaptak saját adók beszedésére. Jóllehet a hatáskörök delegálását nem mindig követi a pénzügyi források átadása (ami a helyi önkormányzatok heves bírálatát váltja ki), a reform a helyi és regionális szintű stabilitás, pénzügyi autonómia és a felelősségvállalás irányába mutató pozitív fejlődés Törökország xlii 71. A törökországi regionalizációt két tényező jellemzi. Törökország,mint egységes, központosított állam, nem rendelkezik regionális önkormányzatokkal vagy hatóságokkal. Az 1982-ben elfogadott Alkotmány 123. cikke alapján a kormányzás egysége a köztársaság egyik alapeszméje. Ugyanebben a cikkben a kormány szervezetének és működésének két elvét fogalmazzák meg, a centralizációt és a decentralizációt. Ez a két elv az egységes állam rendszerében egymást kiegészíti.. A decentralizáció fogalma tisztán adminisztratív kérdésekre korlátozódik. A kormány decentralizált egységei a helyi hatóságok. Az Alkotmány nem ad lehetőséget arra, hogy politikai vagy jogi hatáskörrel rendelkező regionális egységek jöjjenek létre. Jóllehet a török Nagy Nemzeti Gyűlésnek lehetősége van arra, hogy a decentralizáció elvének figyelembe vételével ilyeneket helyi szinten biztosítson, ez a koncepció nem segíti elő kellőképpen regionális szintű autonóm egységek létrejöttét 72. Az Alkotmány 126. cikke ugyanakkor lehetőséget ad a hatáskörök átruházását bizonyos helyi és regionális szintű szervekre. Ezen intézmények funkciója, hogy a kormány nevében tevékenykedjenek a néhány provinciát magába foglaló régióban. Tény,hogy a kormány kinyújtott karjaként működnek, de egyúttal érdekeltek a helyi közszolgáltatások eredményességében.. A 126. cikk, amely a központi kormányzattal való megállapodást említi, az egyetlen jogi szabály, amely lehetővé teszi jogalkotói hatalommal rendelkező régió működését. Ez a megoldás megfelel megfelel annak, amit a Helsinki Miniszteri Konferencián 2002-ben meghatározott 5. és 6. modellnek 73. E rendelkezés alapján Törökországban egy sor régió alakult, melyek célja a közszolgáltatások hatékonyságának növelése. Az egyik példa Délkelet- Anatólia Fejlesztési Programja, ami kilenc tartomány tevékenységét fogja és 1989 óta felelős a régió területfejlesztési terveinek elkészítéséért. 74. A három Alkotmány által engedélyezett önkormányzati forma városi önkormányzat, megyei és falusi hatóságok közül a másodikként említett tekinthető döntési jogkörrel (de nem jogalkotási jogkörrel) felruházott regionális hatóságnak,

18 mely 81 tartományban (country) tevékenykedik és megfelel az 5. számú helsinki modellnek. Az a tény, hogy képviselőjük tag az Európa Tanács Régiók Kamarájában azt jelzi, hogy ezeket többé-kevésbé régiókként lehet kezelni. 75. Tekintettel arra, hogy Törökország megkezdte csatlakozási tárgyalásait az Európai Unióval, érdeklődéssel várjuk, hogy a török államot és a török társadalmat átalakító programok mennyiben terjednek ki az önkormányzati szférára. A Kongresszus ajánlása szerint a jövő a megyék irányába fejlődő decentralizáció, a politikai súllyal rendelkező megyék fokozatos kiépítése, mellyel ezek a megyék egyre inkább képesek lesznek önállóan közreműködni a közügyek intézésében Egyesült Királyság xliii 76. Az Egyesült Királyságban a munkáspárti kormány által indított visszafogási program részét képező regionalizációs tételek gyakran módosulnak, illetőleg kiegészülnek. A legfőbb javasolt változtatás Walest érinti, ahol a javasolt Wales Kormányának Törvénye jelentősen módosítaná az 1998 óta hatályban lévő hasonló tárgyú törvényt. Észak Írországban a politikai patthelyzet akadályozza a vonatkozó törvény elfogadását. 77. Az évi Skóca - törvény alapján ben-ben megalakult skót parlament és végrehajtó szerv viszonylagos alkotmányos stabilitást tudott teremteni.. A brit kormány egyenlőre nem kívánja ezeket az intézkedéseket kiegészíteni. Kisebb módosításokra sor került, melyek az Egyesült Királyság és Skócia parlamentjeinek és kormányainak viszonyát érintik, például a jogszabályalkotás terén márciusában a Skót Liberális Demokrata Párt jelentést tett közzé, amelyben síkraszáll a skót parlament jogosítványainak jelentős növeléséért és a jóval nagyobb mértékű költségvetési autonómiáért. 78. Amióta Északkelet-Angliában 2004 novemberében referendumon utasították el a választott regionális önkormányzatok létrehozását, e téren nincs előrelépés. Az 1999-ben elfogadott Nagy-London Önkormányzatának Törvényének (Greater London Authority Act) a rendelkezései továbbra is érvényben vannak. Az angliai regionalizáció helyzetéről és a referendum hatásáról és következményeiről azokból az Alsóház számára készített jelentésekből lehet tájékozódni, melyek az alábbi összefoglaló néven kerültek publikálásra: Települések és helyi önkormányzati bizottságok, van-e jövőjük a regionális önkormányzatoknak? xliv 3.3 Megállapítások a regionális önkormányzásról a Kongresszus monitoringjelentéseiben Magyarország ben a Kongresszus foglalkozott a magyarországi regionalizációs folyamattal, xlv mint egy példával egy Európai Unióhoz csatlakozó ország kormányzásának területi átalakítására. A Kongresszust különösen érdekelte a hagyományos megyei struktúrák és az új tervezési területi egységek közötti kapcsolat. Ennek megfelelően a Kongresszus ajánlásai az alábbiakra összpontosítottak:

19 3. A két alapvető önkormányzati forma a helyi és megyei mellett fejlődésnek indult egy harmadik kormányzati szint, a fejlesztési és tervezési régiók szintje. Minden régióban működnek megyei fejlesztési tanácsok, és jelentős pénzösszegeket fordítanak fejlesztési projektekre. Magyarország csatlakozni kíván az Európai Unióhoz, és ebben a folyamatban a megyei szint túlságosan kicsi, NUTS III egységként értékelik.. Annak érdekében, hogy az EU által támogatott regionális fejlesztési projekteket tervezni, finanszírozni és megvalósítani lehessen, szükségesnek ítélték nagyobb területi egységek létrehozását, melyek megfelelnek az EU Strukturális Alapjainál működő mechanizmusnak. 7 nagyobb fejlesztési régiót hoztak létre, melyek egybeesnek a tervezési-statisztikai régiókkal. Miután az Európai Unióban a választott regionális önkormányzattal rendelkező régió nem kötelező struktúra, ezeket a tervezési-statisztikai régiókat teljes kormányzati irányítás jellemzi. Ugyanakkor a tapasztalatok azt mutatják, hogy az EU támogatások - különösen a Strukturális Alapok - felhasználásában a választott régiók a leghatékonyabbak. A 7 NUTS II régió Magyarországon a központi kormányzat és a helyi/megyei önkormányzati képviselők közötti együttműködés alapja óta a Regionális Fejlesztési Tanácsok egyre nagyobb feladatokat kapnak, jogaik és hatáskörük egyre több. A regionális és megyei fejlesztési tanácsok mandátumhoz kötött testületek, melyekben helyet kapnak az egyes minisztériumok és ügynökségek, a helyi önkormányzatok és a gazdasági szervezetek képviselői. A központi kormányzat hatása ezekre a tanácsokra nagyon erős. 80. Magyarország tehát tipikus példája az állami területszervezésben megjelenő egymástól eltérő érdekeknek, egyfelől az erős demokratikus gyökerekkel és lakossági támogatással rendelkező hagyományos területi egységek vonalán, másfelől pedig a megyékre támaszkodó fejlesztési, tervezési régiók megerősítésének szükségessége terén.. Miután ezek a régiók jelentik majd a jövőben a regionális fejlesztéspolitika alapját Magyarországon, valamint az EU Strukturális Alapjainak kezelését, a kérdés akként fogalmazódik meg,, hogy hosszú távon milyen mértékben lehet ezeket megfelelő hatáskörrel és pénzügyi forrásokkal rendelkező regionális önkormányzatokká fejleszteni. A legutóbbi döntések azt mutatják, hogy ezeket az egységeket kívánják erősíteni Hollandia 81. A Kongresszus 2005/180 számú, Hollandiára vonatkozó Ajánlásában elsősorban a helyi adók kérdését vetette fel. Ez a kérdés alapvetően befolyásolja a központi kormányzat és a helyi, valamint regionális önkormányzatok viszonyát, mert elbizonytalanítja az önkormányzatokat, megkérdőjelezi pénzügyi autonómiájukat. xlvi 82. A holland kormánynak az az álláspontja, hogy az új pénzügyi szabályozás nem ellentétes a Helyi Önkormányzatok Európai Kartájával, miután a betervezett kompenzációs rendszer olyan visszatérítési mechanizmussal működik, ami a bevételeknek köszönhetően nagyobb költségvetési stabilitást biztosít az önkormányzatoknak.

20 83. A másik vitatott téma a királynői megbízott intézmény a holland megyékben, mert a megbízottakat a kormány nevezi ki és nem a holland megyék képviseleti testületei választják őket. Új fejlődés a holland regionális közigazgatásban végén közzétettek egy jelentés, melynek a címe A decentralizált közigazgatás jövője: a jövő decentralizált közigazgatása. Az illetékes miniszter a középszintű közigazgatásra vonatkozó vita lezárásaként adta ki e dokumentumot. Kísérő levelében a miniszter azt írja, hogy a jelentés a jelenlegi helyzet leírása és elemzése A miniszter legfőbb konklúziója a helyi szintű közigazgatással kapcsolatosan az, hogy nem lát alapvető okot arra, hogy alkotmánymódosítással változtassanak a megyei kormányzatok szerepén (az un. szoros gazdálkodáson). Ugyanakkor elképzelhetőnek tartja a meglévő struktúra differenciálását. A miniszter álláspontja szerint a jelenleg érvényes Joint Regulations Act a helyi önkormányzatok parlamenten kívüli szoros együttműködését szabályozó törvény szabályai a Randstadt-on kívül eső terület vonatkozásában eltörölhetők. Magában a Randstadban (központi agglomeráció) javasolja rendezni az összes igazgatási kérdést, és egyben úgy véli, hogy nincsen szükség a Randstadban nem képviselt megyék irányában semmiféle változtatásra. Ez azt jelenti, hogy a középszintű megyei igazgatási szervek tovább fognak működni. Ugyanakkor elképzelhető, hogy vita lesz a hatáskörök és feladatok kérdésében. A decentralizáció eredményeként a miniszter több feladatot és felelősséget akar a városi önkormányzatokhoz telepíteni, növelve ezzel autonómiájukat. 85. Annak érdekében, hogy ezek a célok teljesüljenek, úgy véli, az önkormányzatok méretét legalább ezer lakosra kell növelni.. A Holland Önkormányzatok Szövetsége (VNG) meglehetősen óvatosan reagált a jelentés ezen fejezetére. A megyék csalódottságával szemben a városi önkormányzatok egymást túllicitálva üdvözölték a megyei feladatkörök szűkítését. 86. Nemrégiben januárjában közzétették a Randstadról szóló javaslatot. A javaslat értelmében a Randstadban a négy megye helyett egyetlen adminisztratív testület jutna képviselethez, melynek fő feladata a térség területfejlesztési és gazdasági feladatainak ellátása. Ehhez az új kormány által irányított alapvető közigazgatási átalakításra van szükség. Ugyanakkor egy sor nehézséget áthidalása nem várathat magára sokáig. Tekintettel erre, a Randstad-ra vonatkozóan sürgősségi programot kell készíteni, melynek a területfejlesztésre, a hozzáférhetőségre, a munka és lakhatási feltételekre, a tudásszerzésre és az innovációra kell koncentrálnia. 87. A jelentés készítésének időpontjában az új kormány megalakítása folyamatban van. A választási kampányban minden párt a megyék költségvetési szigorításáról beszélt. Ugyanakkor ma még nem tudható, hogy az új kormány megalakítása után mi történik majd e javaslatokkal Lengyelország 88. A Kongresszus Ajánlást fogadott el a lengyel helyi és regionális demokráciáról, melynek alaptételei a következők: xlvii :

21 g. a félreértéseket és a zavar elkerülése végett, a reform szellemében állandó jelleggel tisztáznunk és vizsgálnunk kell az egyfelől a helyi és regionális hatóságok másfelől a központi és területi kormányzati hatóságok közötti, törvény által történő felelősség megosztást. Ez a felelősség megosztás alkalomszerű döntésekkel nem vihető végbe Erre tekintettel a gmina-k, a powiat-ok és a vajdaságok közötti felelősség megosztást állandóan meg kell világítani az érintett szövetségekkel folytatandó konzultációk tárgyát kell képezzék. h. a helyi és regionális önkormányzatokhoz telepített újabb és újabb feladatokkal párhuzamosan a szükséges pénzügyi forrásokat is oda kell telepíteni. Az ország nehéz gazdasági helyzete nem jelentheti a helyi és regionális önkormányzatok hatáskörének csökkenését.. i. erre való tekintettel a lengyel hatóságoknak figyelembe kell venniük azt a lehetőséget, hogy a jövőben a powiat-ok vagy a vajdaságok a törvények keretei között - önálló helyi adót vethessenek ki.. Annak érdekében, hogy ez ne terhelje túlságosan az állampolgárokat, néhány állami adót majd meg kell szüntetni. p. annak érdekében, hogy a regionális önkormányzatokban elkerüljék a politikai konfliktusokat és beavatkozzanak működésükbe, a központi kormányzat vajdasági képviselői köztisztviselők kell, hogy legyenek. AA miniszterelnök személyében és a kormányban 2006 júliusában bekövetkező változások miatt a lengyel hatóságoknak a Kongresszus ajánlásai nyomán tett intézkedései még nem értékelhetők Oroszország 89. A Kongresszus által májusában Oroszország vonatkozásában készített Ajánlás xlviii egy sor érzékeny kérdést érintett: kitért a Föderáció és az Alkotmány alapján létrejött más egységek közötti hatalom megosztásra, a működési mechanizmusra, a megállapodásokra, a telepített jogkörök és az elérhető források közötti ellentmondásokra valamint az ellenőrzési módszerekre. Egyik pontja pont a régiók összeolvadásának folyamatára, különösen Szibériában. A krasnojarszki, az evenki és és a tamíri régiók egyesüléséről tartott népszavazáson az egyesülés hívei szereztek többséget. 3.4 Néhány tagország regionális szintje fejlődésének összefoglaló értékelése 90. A regionalizmus és a regionális önkormányzatiság erősítése az Európa Tanács legtöbb tagországában a politikai demokratizálódás és a társadalmi-gazdasági fejlődés folyamatának kiemelkedő jelentőségű kérdése. Így például: 91. A föderális államok nagyobb reformokat hajtottak végre. Svájc 2005-ben átalakította a Szövetség és a kantonok közötti pénzügyi mechanizmust. Németország ban teljes mértékben átstrukturálta szövetségi intézményeit, és ezzel megerősítette az ország politikai stabilitását és nemzetközi versenyképességét.

22 Belgiumban széleskörű vita bontakozott ki a föderáció továbbfejlesztéséről,, egy évben megalkotott törvény újabb föderális jogokat telepítettek a régiókhoz. 92. Magas fokon decentralizált államok, mint Olaszország és Spanyolország a regionális hatóságok reformját indították el, teljesen átrajzolva a központi kormányzat és a regionális szintű kormányzatok kapcsolatrendszerét. xlix 93. A mérsékelten centralizált országok ugyancsak jelentős reformok elé néznek. Franciaország megkezdte a 2003-ban elfogadott decentralizációs program végrehajtását. Az Egyesült Királyság jelenleg visszafogási reformja megerősítése előtt áll, de a London-Skócia és a London-Wales közötti hatáskörmegosztás kialakításán is és emellett élénk vita bontakozott ki az angliai régiókról. Svédország és Dánia a hatékonyság növelése érdekében nagyobb területi régiókat hoz létre. 94. A kelet-európai országok közül az Európai Unióhoz csatlakozott új államok alakították át érdemben regionális struktúrájukat annak érdekében, hogy hatékonyabban tudják végrehajtani a közös politikákat,, elsősorban az EU strukturális politikáit. 95. A többi Európa Tanács tagállamban a regionális szintű szerveződés egyelőre csak napirendre tűzött kérdés. A horvát kormány bizottságot hozott létre a hatalmi és pénzügyi decentralizáció kidolgozására. Norvégia 2006-ra vitaanyagot készített a funkciók különböző kormányzati szintek közötti megosztása tárgyában; a kormány szerint a reformot 2010-ben indul. 96. A regionalizmus és a regionális önkormányzatiság fejleményei Európában végső soron az alábbiakban összegezhetők: 97. Nemzeti nézőpontok: a. A területi és közigazgatási szerveződés - kiterjedését és belső struktúráit illetően -. szinte minden tagállamban gyorsan halad előre. A reform szinte minden tagállamban érinti a regionális szintet. b. A reformok gyakran érintik a kormányzati rendszer számos pillérét: az alkotmányt, a közigazgatást, a közösségi pénzügyeket, a különböző szintű kormányzati intézmények közötti kapcsolatrendszer módozatait. c. Ennek eredménye, hogy a kiegészítő reformok rendkívül sokszínűek, így nagyon nehéz azokat egységes rendszerbe foglalni. d. Számos tényező hajtja előre a reformokat belső és külső nyomás, egyaránt. A reformok fő motorjai a politika, a gazdaság, a civil társadalom, a média, a kutatók. e. Az Egyesült Királyságban a demokratikus regionális testületekről tartott népszavazás elutasító döntése jelezte, hogy jóllehet egyértelmű volt a regionális kormányzás minden előnye az országban, a lakosság nagyobbik része mégis elutasít mindenféle a közigazgatási vagy területi változtatást.

23 f. Jóllehet a regionális önkormányzati reformok országról országra változnak, mindenféle területi vagy közigazgatási reform általában jelentős erőfeszítést igényel a kormányoktól, a parlamentektől, és az illetékes közigazgatási szervektől. A tagállamok éppen ezért bizonytalanok a reform beindítását illetően abban az esetben, ha a siker nem garantált. g. A hatáskörök, pénzeszközök és személyi állomány megosztását érintő, befejezett, zajló vagy éppen tervezett reformok nagy jelentőséggel bírnak, általában komoly ambíciókat takarnak, mert különben politikailag nem éri meg, hogy a reform zátonyra fusson vagy ne hozzon kielégítő eredményt. h. A regionális szint erősítése normális esetben együtt jár a regionális hatóságokra gyakorolt, kormányzati tevékenységük - e fogalom alatt a hatékonyság, a közszolgáltatások színvonalának emelése és a költségek csökkentése értendő - javítására irányuló nyomással. És, jóllehet a regionális testületek általában érdekeltek hatáskörük szélesítésében, vonakodnak azt elfogadni, ha nem jár együtt az e feladatok ellátásához szükséges eszközök biztosításával. i. Jóllehet létezik néhány európai szintű szabályozása regionális önkormányzatokról, a tagállamok kevésé érdekli, hogy e téren nemzetközi szabványokat és ajánlásokat kövessenek; a belső területi szervezést nemzeti hatáskörbe tartozó kérdéseknek tekintik. 98. Európai nézőpontok a. Az Európai Közösség és az Európa Tanács a tagállamokban érvényesülő regionalizmusra politikáikon és jogi eszközein keresztül gyakorolnak hatást. Ez a hatás az Európai Közösség - részéről különösen az új tagállamok tekintetében - elsősorban a regionális politikával, a Strukturális Alapokkal és az önkormányzati szintet érintő más pénzügyi eszközökkel érhető el. Ezek az eszközök jóval hatékonyabbak, mint az Európa Tanács által elfogadott minták, szabályok vagy/és jogi eszközök. b. A regionális önkormányzatok előnyeiről és hátrányairól folyó vita nem kizárólag jogi természetű. Abban komoly figyelmet érdemelnek a gazdasági, politikai és szociális tényezők, valamint az európai és nemzetközi politika vonatkozásai is. A szubszidiaritás és a centralizáció egyensúlya európai dimenziójú kérdés. Az pedig, hogy a régiók ellensúlyozhatják-e a globalizációt, nemzetközi szintű kérdés 99. Egyesek ebből arra a következtetésre jutottak, hogy technikailag lehetetlen egységes európai regionális politikát kialakítani vagy előbbre vinni.. Ugyanakkor a Kongresszus és a CDLR erőfeszítései - különösen a helsinki l és a budapesti miniszteri konferencián- világossá tették, hogy egyrészt van politikai elkötelezettség egy jogi eszköz valamint a technikai előfeltételek létrehozására a regionális önkormányzást illetően, és ki lehet dolgozni a különböző regionális egységek néhány alapvető modellbe sorolását A végkövetkeztetések az alábbi megközelítések egyikének az elfogadását támasztják alá: 101. A regionalizmus és a regionális önkormányzatok erősítése a politikai demokratizálódás központi eleme, ami összefügg a tagállamok gazdasági-társadalmi fejlődésével. Ebben az értelemben a regionalizmus a modernizáció kulcseleme, olyan élő és alkotó mozgalom, amely új eszméket és pozitív politikai érzelmeket

24 generál. Azt is tükrözi, hogy létezik egy többé kevésbé általános szándék arra, hogy az államot három szintű kormányzással működtessük, melyben ennek a jóléti államnak olyan vezérlőelvei érvényesülnek, mint a szubszidiaritás, a világosan elhatárolt hatáskörök, az átláthatóság, a polgárok bevonása a döntéshozatalba, az alapszolgáltatások hatékonysága. A regionális önkormányzatokkal is rendelkező régiók gazdasági teljesítménye jobb, mint a többi régióké.. A demokrácia elvei, a törvényesség és a jogbiztonság azt követeli meg, hogy a régiók jogai intézményesüljenek, ami által a közügyek megosztásának ellenőrzése és az állami adók számottevő részének a régiókhoz való leadása valósul meg. A másik megközelítés: 102. A regionális szint még nem találta meg a helyét a központi és a helyi kormányzati szint között. Következésképpen tovább kell folytatni a reformokat és a kiigazításokat annak érdekében, hogy világosan meghatározzuk - többek között - a régiók hatáskörét, a pénzügyi alapját, és intézményi szerepét, valamint a kormányzat különböző szintjei közötti közigazgatási kapcsolatrendszer alapvető kérdéseit. Miután a különböző kormányzati szintek szükséges átalakítása hatalmas feladat, egyelőre nem ajánlatos törvényekkel meghatározni a regionális önkormányzatok státusát és működésük részletkérdéseit. E megközelítésben a regionalizmus inkább kényelmetlen folyamat, ami egyensúlytalansághoz és feszültségekhez vezet, és amely gátolja a központi kormányzat és a helyi önkormányzatok közötti jó együttműködését Mindezek alapján kétszeresen fontos,, hogy újraindítsuk a vitát az európai regionalizmus irányairól, és egy hatékony jogi eszköz megalkotásáról, a regionális önkormányzatiság a gyakorlatba történő átültetésének érdekében. Mindenekelőtt a lehető legtöbb információt kell összegyűjteni a létező regionális reformfolyamatokról és az azokat támogató erőkről. Másfelől ezen információk elengedhetetlenül szükségesek ahhoz, hogy pontos képet kell adnunk az európai regionalizációról, a Valenciai Miniszteri Konferencián 2007-ben lefolytatandó érdemi vita lehetőségének a biztosítása érdekében A tagállamokban végbemenő folyamatok a következőket tanúsítják: a regionális kormányzati reformok gyakoriságát és intenzitását, a tagállamok irányában megfogalmazódó számos problémát, a reform szükségességét alátámasztó politikai helyzetet és rejtett körülményeket. 105.Mindezekből kiviláglik, hogy a regionális demokrácia fejlődése az európai államokban és társadalmakban szorosan kapcsolódik az európai államok,népek és társadalma által a politikai, a gazdaság, a tudomány, a kultúra, valamint a szociális előrehaladás terén szerzett tapasztalatokhoz. és szociális folyamatokhoz Tekintettel a tagállamok regionális intézményei közötti nagy történelmi, jogi, szociális és gazdasági különbözőségekre az európai regionalizmus sokszínűségére a folyamatban lévő reformok motivációi és indokolásai meglehetősen eltérőek. A reformok nem egyformák vagy párhuzamosak. Néhány esetben még az is előfordul, hogy a regionalizációra vonatkozó reform néhány európai országban. az újracentralizálás felé hajlik

25 107. Amikor a regionalizáció elindul, és felmerül, hogy a regionális egységeknek nagyobb mozgásszabadságot kell adni, akkor ugyanazok a problémák merülnek fel, mint a központi kormányzat esetében is mindig: költségvetési megszorítások, az apparátus létszámának csökkentése, a jóléti kiadások növekedése. A központi kormány és a helyi önkormányzatok léte nem kérdéses, a regionalizáció a kettő közötti intézményrendszer kiépítése azonban mindkét már meglévő oldalról nyomás alá kerül, és megköveteli annak bizonyítását, hogy a regionalizációra szükség van, és az értéknövekedést jelent a társadalom szempontjából. Ezért nem kell csodálkozni azon, hogy például Angliában a regionalizáció/regionalizmus/regionálisönkormányzatok/föderalizmus kérdése megosztotta a közvéleményt. Már csak azért is, mert ebben a vitában a kormányzásra került a fő hangsúly, mely tényt a vitában elhangzott alábbi megállapítások tanusítanak: A regionális kormány nem választott és nem óhajtott testület, amely arra szolgál, hogy egy csomó pénzt költsünk olyan emberekre, akik a lakosság többségének akarata ellenére tevékenykednek, éppen ezért e testületeket nem lecserélni kell, hanem feloszlatni. li Maga a regionalizmus kérdésének a felvetése egyenlő a demokratikus kormányzás és a demokrácia deficitjével mind központi, mind regionális szinten. Miután szükség van arra, hogy regionális szinten tervezzék és valósítsák meg az infrastrukturális projekteket és a közszolgáltatásokat, a központból vezényelt adminisztratív regionalizáció rohamléptekkel történő előrehaladása kedvezőtlen. A központ ugyanis úgy tűnik, nem akar érdemi hatalmat adni a régióknak. Demokráciában pedig csak a választópolgárok számára szolgáltatást nyujtó és költségek ügyében elszámoltatható kormányzás legitimálható. lii A stratégiai kérdés (54-80 paragrafusok) 5. A regionális intézmények egyedülálló stratégiai perspektívát jelentenek a politikában és a területi döntéshozatalban egyaránt. Koncentráltan jelenítik meg a régiós tapasztalatokat és minden szint, valamint szektor bevonásával javítják a tervezést és a beruházások kidolgozását. A regionális szint inkább stratégiai tervezést és nem közszolgáltatást jelent.. 6. A regionális közgyűlések a régió sajátos stratégiai testületei, melyekben találkoznak a kulcsfontosságú szektorok régiós, szub- régiós városi, és községi képviselői. Ugyancsak tükrözik a régió sokszínű politikai jellegét. Ez a mindent átfogó jelleg ideális pozíciót nyújt a közgyűléseknek ahhoz, hogy regionális stratégiát dolgozzanak ki és biztosítsák annak konzisztenciáját. 7. Vannak olyan nagy jelentőségű területfejlesztési feladatok,- közéjük sorolva az építést és a tervezést is - melyeket igénylik regionális szinten történő kezelésüket. Ezek azok a területek, amelyek gyakran meghaladják a helyi önkormányzatok erejét és több évre nyúló beruházásokat igényelnek, ennélfogva a regionális szintű stratégia kedvezőbb a régió jövőbeni fejlődése szempontjából. 8. A Kormány politikájában hatékonyan bevonhatja a regionális szintet a politikák innováció segítségével történő fejlesztésében, például, hogy milyen regionális

26 célokat indokolt megvalósítani a Regionális Fejlesztési Alapból.. Ezzel felhasználhatja a régiókban felhalmozódott tapasztalatokat ezen alapok működtetésében és egyúttal segítheti őket a hosszú távú fejlesztések kialakításában. liii 108. Ebből a szempontból nyilvánvaló, hogy a modern kormányzásban, a helyi/regionális hatóságokkal való együttműködésben és koordinációban nagyobb szerepet játszanak a föntről és az alulról jövő kezdeményezések, az összetett szektorok közötti erősödő horizontális kapcsolatok. Ezek a jelenségek egyre jelentősebb nemzetközi hatásoknak vannak kitéve elsősorban az EU tagállamokban az EU integráció révén. Ezért arra törekszünk, hogy minden új fejleményt számba vegyük és ennek alapján egységes, normatív intézményi megközelítést valósítsunk meg.. 4. A regionális önkormányzatok fejlesztésének kezelése nemzetközi, európai és nemzeti szinten 109. Kizárólag az intézményi fejlődés leírása nem elégséges. A legtöbb esetben a kormányzat különböző szintjei közötti hatalommegosztás vagy egyensúlyteremtés elemzéséhez a reform indokainak elemzése is szükséges; például a szociális, gazdasági, politikai és kulturális tényezők és célok megismerése, a fokozódó verseny figyelembe vétele, hiszen a minden ország törekszik arra, hogy erősítse innovációs képességét és megőrizze szociális kohézióját A regionalizáció által létrehozott többletérték tekintetében pedig nagyon fontos látnunk a régiók kulcsszerepét az európai és a globális méretű fejlődéssel összefüggésben. 4.1 Regionalizáció és globalizáció 111. Manapság meglehetős szakadék tátong két realitás között: egyfelől a globalizáció, ami a szabályok egységesedésével jár, megkérdőjelezi a határokat (legjobb példa erre a WTO Dohai tanácskozása),és fel akarja számolni a protekcionizmus minden formáját, másfelől pedig ott vannak a régiók, melyek közel állnak a polgárokhoz és jól ismerik azok szándékait, különösen ami a globalizációval szembeni fenntartásaikat illeti. Regionális szinten kulcskérdés a regionális identitás, a régiók szándéka arra, hogy sorsuk irányítását saját kezükbe vegyék, elkötelezettségük aziránt, hogy védjék környezetüket, kultúrájukat, fejlesszék turizmusukat, őrizzék gazdasági hálózataikat és munkaerő piacukat Ennek megfelelően a regionális döntéshozatali jogkör bővítése e területeken a globalizácóinak - amit egyesek aggasztónak és visszafordíthatatlannak tartanak, olyan valaminek,amit figyelmesen tanulmányozni, szabályozni és kivédeni szükséges,- az ellensúlyát jelenthetik. A régió a középszint rendszere, közbeeső szint a globális, az állami és a helyi szint között. Kettős szorításban vannak a hagyományaik és a múltból eredő munkastílusuk, másrészről a mobil, változó, globalizált világ között. Miután a globális szereplők által hozott döntések egyre nagyobb hatást gyakorolnak a régiókra liv, jogosnak tűnik, hogy a régiók a nemzeti és globális kérdésekben nagyobb együttdöntési jogosítványokat kapjanak.

27 113. A másik ösztönző, ami a régiók befolyásának növelését indokolja, a regionális szint működtetésének folyamatos javítása. A régió manapság a versenyképesség tényezője, melynek nyitottabbnak kell lennie a külvilág irányában.. lv Másszóval, a piac liberalizálásával, a közszolgáltatások egységesedésével szemben a régiónak egy minőségi tényezőt kell megvalósítania. Hogy ez mit jelent? Politikai, intézményi és pénzügyi stabilitást, innovációs képességet, minőségi termékeket, termelékenységet, a környezethez való gyors alkalmazkodást; más szóval: változást A makrogazdasági tanulmányok szemléletesen mutatják be a globalizációs fejlődés és a regionális érdekeltség közötti kapcsolatot. lvi A megállapítás általában az, hogy a regionalizmus a globalizáció alternatívája. A regionális intézmények létrehozása egymáséhoz hasonló célokat követő országok esetében megoldást jelenthet az eltérő célokból keletkező problémákra még akkor is, ha azok globális méretűek. Amennyiben a regionális érdekek összehangolhatóak és kölcsönösek, valamint a regionális intézmények együttműködnek egymással, a globális keretek szükségszerűsége jelentősen csökkenthető. Jó példa erre a nemzetközi kereskedelem, ahol a regionális közreműködés növekedése felülírja a multilaterális szabályokat Ugyanakkor a globalizációs hatások ellensúlyozásáért hivatott regionalizmus jogi koordinációért felelős intézmény maga a független állam és nem az állam alatti szint. Ma még hiányzik az a tanulmány, ami bemutatja, hogy a régióknak milyen jogi és gazdasági lehetőségei vannak a globalizációs folyamatokra történő válaszadásra. 4.2 Az európai integráció (EU) hatásai 116. Az Európai Unió tagországaiban az integráció jelenleg egy sor konfliktust okoz. Jóllehet az európai integráció főként a nemzeti hatáskörök uniós hatáskörbe történő telepítése által - korlátozza az államok nemzeti szuverenitását lvii, a legutóbbi fejlemények arról tanúskodnak, hogy a tagállamok és regionális egységeik energiájukat a nemzeti szint irányában fejtik ki Ez leginkább két tényezőnek tulajdonítható. Az egyik az EU Alkotmány elfogadásának kudarca. A franciaországi és hollandiai népszavazás eredménye megakadályozta az alkotmány elfogadását. Ennek következtében nem sikerült elérni, hogy az EU a közösségi tevékenységben egységes, hatékony politikai célokat fogalmazzon meg. A tagállamok politikusai egyre kevésbé bíznak abban, hogy az Európai Unió képes megfelelő válaszokat adni az új nemzetközi kihívásokra. Érthető ezért, hogy a tagállamok a keletkező hatalmi űrt a kormányok közötti együttműködéssel kívánják betölteni. Ezzel párhuzamosan igazi renacionalizációt figyelhetünk meg az EU-ban. Ez a folyamat nem kedvez a régióknak, melyek korábban az európai szintű partnerben a kormányaikkal szembeni egyensúlyt remélték megtalálni,, különösen a kohéziós és a partnerségi politikák területén A másik tényező az uniós pénzügyek. A as költségvetési keretterv elfogadása azt mutatja, hogy a tagállamok az EU költségvetését szűkíteni akarják. A közösségi politikák pénzügyi szempontból egyre nehezebb helyzetbe kerülnek, a kedvezményezetteknek különösen a pénzigényes projektek esetében leginkább a nemzeti kormányaikhoz kell fordulniuk.. Ez növeli a központi kormányok és a

28 regionális szint közötti versenyt a meglévő pénzügyi forrásokért és a nemzeti alapok elosztásával kapcsolatos hatáskörért. 4.3 Regionalizáció, nemzeti identitás, nemzetépítés A nemzetállamra leselkedő legnagyobb veszély maga a nemzet, mert a homogenizálást célzó projekt a soknemzetiségű államokban csak szeparációval valósítható meg (Ralf Dahrendorf 1994) 119. A nemzeti identitás koncepciója, ami egy sor tagállamban ma élénk vita tárgya, kétféle módon is hat a regionalizácóra. Először is korlátozza a régiók mozgásterét sajátos jellegű feladataik megoldásában. Másodszor fokozza a rájuk nehezedő nyomást, annak érdekében, hogy hangolják össze politikájukat a központi kormányzat fontos politikai célkitűzéseivel. A nemzeti identitás fogalma gyakran meg sem jelenik az alkotmányban vagy az annak megfelelő jogszabályokban, mégis politikai nyomást jelent a regionális politikában végbemenő döntéshozatalra és végrehajtási tevékenységre Nemzetépítés A nemzetközi közösség tapasztalatai a Balkánon azt mutatják, hogy az állam szétesése és a társadalom részekre bomlása erőszakos konfliktusokhoz vezet, vagy éppen gátolja azok megoldását. Az ilyen helyzet gazdasági, szociális, politikai következményekkel járhat, humanitárius katasztrófát okozhat, egész régiókat destabilizálhat és nemzetközi terrorizmushoz vezethet. lviii 121. Annak érdekében, hogy a hasonló szétesés elkerülhető legyen, a nemzetközi közösség ösztönzi a nemzetépítés folyamatát. lix Ez a folyamat lehet programszerű vagy koncepcionális. Fő céljai lehetnek a szociális biztonság megteremtése és a gazdasági fejlődés előmozdítása a nemzetállam segítségével. Akármi legyen is azonban a cél, a nemzetépítés ilyen feltételek közepette nem ad lehetőséget arra, hogy a központi kormány alsóbb szintekre delegáljon jogokat. Vagyis kimondatlanul is azt jelenti, hogy a regionalizáció különösen nagy nehézségekbe ütközik a kelet európai átmeneti országokban és a szétforgácsolódott európai országokban. Ha mégis ezzel a szétaprózottsággal dacolva el is ismernénk a regionális önkormányzatiságot, azt a nemzetállamok a szeparációra és nem autonóm regionális testületek létrehozására használnák ki. 4.4 A tagállamok a regionális ügyekhez való közelítésének módjai A központi kormányok helyi és regionális politikája 122. Jean-Pierre Raffarin korábbi francia miniszterelnök 2003-ban egy kulcsfontosságú kérdésre mutatott rá: A központi kormányzat nem vállalhat felelőséget az ország egész területén bekövetkező minden sikerért vagy kudarcért. Az a felismerés, hogy az állam immár nem mindenható, megkönnyíti annak a belátását, hogy a hatalmat az állam és a különböző kormányzati szintek között meg kell osztani, különösen akkor, ha a nemzeti szuverenitást is korlátozzuk, miként azt az elmúlt évtizedekben zajló európai és nemzetközi integráció vagy éppen a globalizáció tette.

29 123. Ezért aztán a központi kormányok részéről logikus és racionális válasz, hogy egyes funkciókat regionális (vagy helyi) szintre adjanak át. Ilyen lehet az útépítés,, a közbiztonság, az oktatás, a jóléti és közegészségügyi ellátás. Jó néhány előnye van annak, ha ezek a funkciókat a központi kormányzat a regionális szinttel megosztva működteti: a társadalmi, gazdasági fejlődésnek pozitív jövőképet adnak; csökkentik a központi költségvetés terheit; az állam kevesebb felelősséget vállal olyan szektorokban, melyek politikailag vagy pénzügyileg kellemetlenek ; fokozza a régiók politikai és pénzügyi elszámoltathatóságát, amivel ugyancsak megkönnyíti a központi szint ellenőrző tevékenységét és ezzel erősíti a kormány politikai befolyását az ország felett A hatalom és a felelősség megosztása a kormányzás különböző szintjei között a nemzeti egység erősítésének egyetlen útja lehet abban az esetben, ha a kulturális, etnikai, nyelvi, vallási vagy más különbözőségeket szeparatista tendenciák a nemzeti egység megbontására használják fel A regionalizáció egyúttal egyfajta mérőeszköz. Vajon azok, akik a demokrácia nevében nagyobb regionális autonómiát követelnek elfogadják-e ugyanezeket az elveket nemzeti szinten? A nemzeti egység megőrzésének és a regionális önkormányzatiság erősítésének a szándéka ugyanannak az éremnek a két oldala. Azt akarjuk, hogy az állam különböző szinteken szerveződjön, annak érdekében, hogy a nemzeti függetlenséget és biztonságot megőrizze, az embereknek jólétet és boldogulást biztosítson, és erősítse az alkotmányos hatalomgyakorlás elveit Nemzeti és regionális érdekek 126. Egy sor új fejlemény nagyobb önkormányzati jogok Katalóniában, a spanyol kormány szándéka a baszk közösséggel való rugalmasabb tárgyalásokra, Szerbia és Montenegró különválása - félelmet keltett a politikusokban, mert azt gondolták, hogy a regionalizmus és a nagyobb autonómia veszélyezteti a nemzeti integritást. lx 127. Jóllehet a Kongresszus a központi kormányok ezzel kapcsolatos félelmeire reagált a Regionális Önkormányzatok Kartája tervezetébenek az a kitétele, lxi, hogy a regionális önkormányzatoknak lojálisaknak kell lenniük a nemzeti egység és integritás iránt, nyilvánvalóan nem oszlatta el a félelmeket. Talán megnyugtatóbb választ kapunk ha fordítva közelítjük meg a kérdést, Ugyanis éppen a több szinten megvalósuló hatalomgyakorlás lehet a megoldás arra az esetre, amikor kulturális, nyelvi, vallási, etnikai különbségeket szeparatista tendenciákkal kívánnak megoldani. Az egyik legjobb példa Belgium. Az ország nem ünnepelhette volna fennállásának 175. évfordulóját, ha nincs mögötte olyan 25 éves föderalizmus, amely régiókat és közösségeket hozott létre. A nagyobb részvétel a nemzeti, európai és nemzetközi ügyekben, hatékonyabb régióközi együttműködés, a határmenti együttműködés jogi feltételeinek megteremtése a régiókat felelősségteljes tevékenységre, a közös nemzeti érdekek tiszteletére ösztönzi. lxii

30 4.4.3 Az üzleti világ, az ipar, a szakszervezetek pozíciója 128. A centralizáció általában egybeesik az üzleti világ, az ipari befektetők és a szakszervezetek érdekeivel. Egyesek ezt a dolgok természetéből adódónak tekintik: A gazdasági különbözőségek normális dolgok, és csak akkor okoznak nyugtalanságot, amikor az egyes területeken gazdasági visszaesés tapasztalható. Az az érv, hogy megfelelő szinten kell játszani, nem állja meg a helyét, mert az elérhető erőforrásokban és tehetségben mindig lesznek különbségek. Homogén helyzet soha nem volt és soha nem is lesz. lxiii 129. Ha a szociális és gazdasági különbségek a természetjogból adódóan léteznek, akkor nincs értelme az olyan politikának, amely intézményi eszközökkel próbálja azokat kiküszöbölni. Akkor a regionális szint soha nem lesz képes megváltoztatni ezen a helyzeten. lxiv Ugyanakkor a brit miniszterelnök-helyettes irodájának anyaga ezt határozottan elveti és a következőképpen érvel: Nyilvánvalóan vannak különbségek az egyes régiók gazdasági kapacitása terén, aminek különböző okai vannak. Ezek jobb megismerése és a kiváltó okok megértése lehetővé tenné, hogy gazdasági potenciáljukat az eddiginél jobban kiaknázzák. lxv 130. Éppen ezért hasznos a regionális egységek gazdasági kapacitásának elemzése. Sőt, ha egyes régiók nem mutatnak különbséget ezen a területen, akkor is érdemes megvizsgálni, hogy miként tudnak egyesek bizonyos közszolgáltatásokat olcsóbban ellátni A másik érv, amit az üzleti világ, a befektetők és a szakszervezetek hangoztatni szoktak, az ország jogi és gazdasági egysége. Ez volt a fő érv például a német tartományok és kórházi szervezetek közötti, a jövőbeni fizetésekről folytatott vitában. Az orvosok szerint a regionális bérmegállapodások az átláthatóságot veszélyeztetik, regionális különbözőségekhez vezetnek, növelik a költségeket és csökkentik az országos szintű szervezetek tárgyalási lehetőségeit A központi szint alatti kapcsolatrendszerek fontossága 132. A regionalizáció sikere nagyban függ attól, hogy a kormányzat mennyire képes hatékony regionális kormányzati szintet kiépíteni anélkül, hogy a helyi önkormányzatok jogait és hatáskörét érintené. lxvi Ebben atekintetben az 1997-ben készített Regionális Karta tervezet meglehetősen egyértelműen fogalmaz: 7. A regionalizáció beindítása nem érintheti a helyi önkormányzatok autonómiáját, ellenkezőleg, azt erősítenie kell. E folyamat során tiszteletben kell tartani a Helyi Önkormányzatok Európai Kartájának révén elért eredményeket Mindezek alapján alá kell húznunk, hogy azon tagországokban, melyek alkotmánya egyelőre e kérdésről nem rendelkezik, az alábbi szempontokra kell lehetőség szerint tekintettel lenni:

31 a helyi önkormányzatok a regionális önkormányzatoktól függetlenül kell, működjenek; a helyi önkormányzatokat nem szabad a regionális hatóság hierarchiájában alárendelt viszonyba helyezni; a regionális hatóságok nem gyakorolhatnak semmiféle ellenőrző szerepet a helyi önkormányzatok felett. 4.5 A reform mozgatórugói 134. A regionalizációs folyamatok politikai jellegűek, mert politikai érdekeket takarnak és olyan intézményi eljárásokhoz kötődnek, amelyeket a parlamentekben helyet foglaló politikai pártoknak kell megszavazniuk. Éppen ezért ahhoz, hogy a Kongresszus tevékenységét világossá tegyük, hasznos lehet megvizsgálni a reformok mozgatórugóit, azokat a tényezőket, melyek a regionalizáció és a regionalizmus mögött meghúzódnak. Ugyancsak érdemes felvázolni azokat a katalizátorokat, melyek a már zajló reformok során szerepet játszhatnak: a. európai intézmények strukturális és kohéziós politika, például az új EU tagállamok tekintetében; b. központi kormány- helyi/regionális politika pl. Franciaországban, az Egyesült Királyságban, Törökországban; c. a regionális területi egységek szerepének erősítése pl. Németország, Ausztria, a svájci kantonok, a belga régiók, a spanyol tartományok esetében; d. politikai pártok a centralizáció mellett vagy és a régiók mellett; e. helyi hatóságok- önkormányzat és hierarchia: az Egyesült Királyság county - ai, francia département -ok, olasz tartományok f. üzleti élet, ipar, szakszervezet - a jogi és gazdasági egység koncepciója g. Civil társadalom és polgárok- demokrácia/növekvő költségek lxvii h. A média Reform modellek és politikai állásfoglalások 136. A különböző kormányok és politikai csoportok állásfoglalásai alapján a regionalizáció, a regionalizmus és a regionális önkormányzatok különböző formáit lehet azonosítani, és ezek alapján -az autonómiák fejlettségét és mindenekelőtt a hatalmi jogosítványokat figyelembe vélve - a regionális önkormányzatiság különböző modelljeit határozhatjuk meg. Ami a politikai állásfoglalásokat illeti, meg kell említenünk az Egyesült Királyság kormányának A te régiód, a te választásod című kiadványát lxviii, ami konkrét elképzelést tartalmaz és hatalmas vitát eredményezett az országban, valamint az egykori francia miniszterelnök, Raffarin parlamenti beszédét február 28-án lxix. Ugyancsak érdekes Romano Prodi február 19-i interjúja. lxx Motivációk 137.A szélesebb regionalizációra irányuló szándék, vagy a regionális önkormányzatokra vonatkozó szóló jogi eszköz elfogadása európai szinten nagymértékben függ azoktól a politikai szereplőktől, akik a tagállamokban a közigazgatás többszintű működtetéséről véleményt nyilvánítanak. A másodlagos

32 motivációk a regionális reformokban meglehetősen sokszínűek de csoportosíthatók az alábbi kategóriák szerint: a. A demokratikus elvek erősítése: A hatalom megosztása autonóm részek között a szubszidiaritás elve alapján, Az átláthatóság erősítése jogi eszközökkel, A felelősségnek a hatalommegosztás elvének erősítését szolgáló telepítése. b. Gazdasági és pénzügyi szempontok: A kormányzás és a közigazgatás hatékonyságának növeléséhez az állam szerepét kell erősíteni, vagy ellenkezőleg, a régióknak kell nagyobb hatalmat adni; az üzleti világ és a befektetők a centralizációt részesítik előnyben lxxi, az Európai Bizottság viszont összefüggést lát a versenyképesség és a régiók nagyobb szerepvállalása között. lxxii 138. Danuta Hübner, az Európai Bizottság regionális politikáért felelős biztosa, a regionális önkormányzatok megerősítésének szükségességét az alábbi érvekkel támasztotta alá:: Kérdésem tehát a következő: honnan vehet Európa új energiát ahhoz, hogy megújítsa képességeit, a növekedésben és a változásokban magasabb szintet érjen el? És itt jön a régiók és megyék szerepe. Az európai megújulás csak alulról, a regionális és helyi szintről indulhat ki, és ehhez a kormányzás minden szintjén erős vezetésre van szükség. Hatékony többszintű kormányzási rendszerekre van szükségünk. Egy sor okom van arra, hogy azt mondjam, a növekedés csak alulról indulhat el: - először: a növekedés Európában ma alapvetően az innovációtól függ; - másodszor: a felülről indított stratégiák egymagukban elégtelenek, és nem elég hatékonyak ahhoz, hogy az innovációt helyi szinten meg tudják valósítani; - harmadszor: ha az innováció a növekedés és a versenyképesség valóban fő mozgatórugója, akkor a partnerek üzletemberek, kutatók, helyi hatóságok, pénzügyi szervezetek egymáshoz való közelsége kulcskérdés. Ezért a helyi szintű tudást, tapasztalatot és együttműködést fel kell szabadítanunk, mobilizálnunk kell és ki kell aknáznunk; - végezetül a helyi és regionális szintű innovációs gondolkodásnak és cselekvésnek víszonylagos előnyei vannak. Vagyis a válaszom a korábban feltett kérdésre, hogy tudniillik honnan is jöhet az energia Európa megújulásához, az, hogy a vonzó befektetési terület kialakítása érdekében a helyi szinten meglévő tudás és vállalkozó kedv kiaknázására van szükségünk. Ennek köszönhető, hogy a megújult regionális politika kulcsfontosságú az európai növekedés és versenyképesség szempontjából. Miért gondolom azt, hogy a megreformált regionális politika növeli Európa versenyképességét? A válasz leginkább a reform jellegében lakozik. A reform fő elemei ugyanis a következők: - a szubszidiaritás megerősítése, a területi dimenziók és sajátosságok nagyobb figyelembe vételével, a regionális politikában nincs olyan, hogy minden stratégia egyforma; lxxiii

33 - partnerség, ami a reform alapja, és ami azt jelenti, hogy a résztvevők a nemzeti, regionális és helyi szintű hatóságok mellett a gazdasági és szociális partnerek, a civil társadalom és sok mindenki más. Mindnyájan egyaránt részt vesznek a reform kialakításában és a megvalósításban 139. A centralizáció hívei gyakran sajnálkoznak elégtelenül működő vagy gyenge regionális hatóságok felett lxxiv, majd levonják azt a következtetést,, hogy bizonyos hatásköröket újra centralizálni, vagy legalábbis bizonyos mértékig központi irányítás alá kell helyezni szükséges, mert ezt követeli meg a nemzeti érdek. Ami pedig a költségvetési megszorításokat illeti, lényeges, hogy a területi és más országos szint alatt elhelyezkedő struktúrákat ésszerűsíteni kell: a A regionális önkormányzat: a politikai tárgyalások témája. A központi szint hatásköröket és pénzügyi forrásokat telepít a régiókba annak érdekében, hogy a nemzeti szintű reformjaihoz támogatást szerezzen és vice versa. c. A regionális önkormányzat magára vállalhatja a kényelmetlen központi funkciókat. Számos állam a központi kormányzat a politikailag vagy pénzügyileg kényes ügyeket (útépítés, közegészségügy, közbiztonság, oktatás, segélyek) helyi szintre delegáljá. Ezzel csökkenti saját felelősségét és egyben növeli a régiók politikai és pénzügyi elszámoltathatóságát. lxxv Ez jelenti a régiók számára a méregpoharat. Mert növeli a hatáskörüket, de ugyanakkor növeli a pénzügyi terheiket is. Ezért is lenne jó egy olyan jogi eszköz elfogadása, ami szabályozná egyértelműen az ilyen hatáskör delegálás mechanizmusát. Máskülönben az ilyen jellegű önkéntes hatáskör delegálást az állam és a régió közötti megállapodásban kell lefektetni Alkotmányos keret 140. A nemzeti alkotmányok fontos szerepet játszanak annak szabályozásában, hogy mely hatásköröket milyen szintre kell telepíteni. Egyes horizontális alkotmányos szabályozások vagy feladat-centralizációt vagy feladat -decentralizációt írnak elő, mint például: a nemzeti, jogi és gazdasági egységgel kapcsolatos követelmények, vagy az azonos, vagy legalábbis hasnló életszínvonal biztosításának a kötelessége. lxxvi A kérdés az, hogy ki és milyen feltételekkel dönthet ezekről.. A különböző kormányzati szintek közötti együttműködés mechanizmusát kell mélyrehatóbban elemezni ahhoz, hogy nyilvánvalóvá váljon számunkra, hogy centralizációról vagy decentralizációról van-e szó Az átmeneti helyzetben lévő tagországok eltérő jellegzetességei lxxvii 141. Miután nyilvánvaló különbség van a nyugat és a kelet-európai országok között a regionális önkormányzatiság terén, a regionalizáció szempontjából az alábbi ország csoportokat kell megkülönböztetnünk: a. Nyugat Európa; b. Új EU tagországok, valamint Románia és Bulgária; c. Az Európa Tanács más kelet és dél-kelet európai tagállamai Az átalakítási folyamat intenzitása és kiterjedése az új ET tagállamokban mindenhol földrajzi szerkezeti következményekkel járt. Miután egyikben sem létezett

34 igazi helyi és regionális önkormányzat, a reform mindenütt mélyrehatóbb volt, mint a hagyományos tagállamokban, különösen regionális szinten. Intézményi szempontból a regionális szint gyakorlatilag a nulláról indult. A reform a dekoncentrált állami igazgatási szervek versengésében öltött testet folytatott versennyel. Végezetül az ország szükséges átalakítása sok pénzt emésztett fel, a szükséges tőke megteremtése és a gazdasági fejlődés előrelendítése megteremtése hátráltatta a nemzeti szint alatti egységek felállítását, melyet luxusnak tekintettek Az EU intézmények meglehetősen erősen hatott a regionális reform irányára és kiterjedésére. Miközben az EU politikája a belső piac terén alapjában véve a centralizációt ösztönözi, a strukturális politika az EU és a regionális szint közötti partnerségre épít. Az új EU tagállamok esetében a Bizottság arra adott ösztönzést, hogy - az intézmények megerősítésének a keretében -a regionális politika végrehajtására új egységeket hozzanak létre, és ezzel direkt módon nyomást gyakorolt az állam egész közigazgatást ékítő tevékenységére.. Ezért az európai integrációnak a regionális önkormányzatokra gyakorolt hatása alaposabb elemzést igényel Az Európa Tanács hatása ennél kisebb. Mindamellett a helyi és regionális önkormányzatokat monitorozó szerepe hat a regionalizációról és az önkormányzatiságról zajló vitákra A felelősségteljes kormányzás tudományos megközelítése 145. Jóllehet a kutatási tevékenység hatása a regionális önkormányzatokra vonatkozó központi intézkedésekre erősen korlátozott, a felelősségteljes kormányzásra a regionális adózás elméletére vonatkozó kutatások kivételek ez alól. A kutatások elsősorban az alábbi kérdéseket érintik: a) a központ és regionális hatalom közötti olyan hatáskör-megosztásás, amely a legkedvezőbb feltételeket nyújtja a közszolgáltatások optimalizálása és a polgárok ezzel kapcsolatos elvárásainak a teljesítésére ;b) Annak a megteremtése, hogy a különböző szintű egységek egymást kiegészítik, de egyben teret engedve a magánszektornak is, és kihasználva a szektorok közötti verseny előnyeit. Ebben az értelemben a privatizáció a regionalizáció/regionalizmus alternatívájaként is fontos szerepet játszhat. c) a nemzeti szint alatti struktúra ésszerűsítése, a közszolgáltatások hatékonyabbá tétele, egyben csökkentve az igazgatási költségeket; d) a növekvő nemzetközi verseny gazdasági és pénzügyi hatásainak folyamatos értékelése a nemzeti szintek alatti szintek tekintetében is Az elitek szerepe 146. A központi és szervek közötti hatáskör megosztás nagymértékben befolyásolja a mindkét szinten működő kormányzati és közigazgatási elit magaratása. Az álláshelyek és leépítések száma, az előmenetel gyorsasága, a vezetői hatáskör, a nemzetközi dimenzió nagysága, a politikai befolyás mértéke, a magánszférával való kapcsolat szorossága, a személyi állomány fizetési szintje mind olyan tényezők, amelyek befolyásolják a különböző kormányzási szintek közötti hatáskör megosztást. Éppen ezért figyelnünk kell a közszolgálatban dolgozók egyesületeinek állásfoglalásaira is. Megjegyezzük, hogy a föderális államok és a magas szintű

35 regionalizmussal rendelkező államok a régiók elnökeinek jobb karrier lehetőségeket nyújtanak országos szinten i. lxxviii 5. A Kongresszus 1997-es tervezete a Regionális Önkormányzati Kartáról, és a tagállamok által történt elutasításának okairól 5.1 Az 1997-es tervezet fő elemei lxxix 147. A Kongresszus ezzel kapcsolatos tevékenységét egy már létező ET dokumentummal kezdte, a Helyi Önkormányzatok Európai Kartájával, amit 1985-ben fogadtak el lxxx. A Kartában megtalálható definíció kiindulópontként szolgált a Kongresszus számára a regionális kormányzás témakörében. lxxxi A Mildon Jelentés, melynek címe Az ET Regionális Önkormányzatokról szóló Konvenciója tervezetének helyzete lxxxii a Karta tervezet kodifikációjának különböző állomásait foglalja össze. E jelentés legfontosabb megállapításai a következők: a. A Kongresszus a helyi önkormányzati Kartával való jogi koherenciát támogatja. A regionális önkormányzatoknak biztosított európai garanciák nem lehetnek kisebbek a helyi önkormányzatoknak nyújtott garanciáknál. b. A Kongresszus elkötelezett a regionális önkormányzatok iránt, és ezzel párhuzamosan tiszteletben tartja a nemzeti egységet, a területi integritást, és a tagállamok regionális sokszínűségét. c. A Kongresszus alapnormák elfogadását ösztönzi, melyek garantálják a következőket: regionális önkormányzatiság, a hatáskörök, a szervezeti felépítés, a pénzügyek, a régiók részvétele a nemzeti és európai ügyekben, valamint a régiók közötti együttműködés. d. A Kongresszus szeretné a régiók jogi státuszának erősödését, amit az Európai Unióban meglévő szabályok kiegészítésével kíván elérni. Az EU a régiók jogait az alkotmányos szerződés tervezetéhez kapcsolt szubszidiaritás melléklettel kívánja elérni. Az Európa Tanács Kartát tartana szükségesnek, amit az Európai Unió szintjén nem lehet elfogadni. e. A Kongresszus a Karta ügyében egyhangú támogatást kapott az ET Parlamenti Közgyűléstől és az EU Régiók Bizottságától. lxxxiii 149. A Kongresszus Karta-tervezetének fő elemei nagy általánosságban az alábbiak voltak. Nagyon szorosan kapcsolódott az évi Helyi Önkormányzatok Európai Kartájához. Szándékai szerint érvényes lett volna gyakorlatilag minden tagállamra, ezért a szöveg nagyon kis mértékben differenciált. Nagymértékben támaszkodott a regionalizációval kapcsolatos azon elképzelésekre, melyekben a régió jogi személyként jelenik meg. A fő hangsúlyt a regionális testületek jogaira és hatáskörére helyezte, és kisebb figyelmet szentelt azok nemzeti és európai szintű kötelezettségeire. Jóllehet tartalmazott egy nyitott paragrafust a regionális fejlődésről, a regionalizáció folyamatában fejlődő országok számára nem adott részletes programot.

36 5.2 A Helsinki és Budapesti Miniszteri Értekezletek 150. A Kongresszus által készített Regionális Karta tervezet még nem került a Miniszterek Bizottsága elé ben az önkormányzatokért felelős miniszterek Helsinki Konferenciáján a miniszterek megállapodtak abban, hogy a lehetőség megvan arra, hogy a regionális önkormányzatok alapelemeivel foglalkozó jogi eszköz szülessen. Ugyanakkor a tagállamok nem jutottak megegyezésre abban, hogy ez egy jogilag kötelező érvényű dokumentum legyen (Konvenció), vagy nem (Ajánlás). A nyilvánvaló ellentétek ellenére a konferencia tudomásul vette a CDLR intenzív előkészítő munkáját, mint egyfajta alapot a jövőbeni munkára, és a regionális önkormányzatiság alapkoncepcióját is megfogalmazva annak hat különböző modelljét vázolta fel ben a Budapesti Konferencián a jogi eszköz elfogadására irányuló újabb kísérlet elbukott. A Miniszterek Bizottsága ennek nyomán arra utasította a CDLR-t, hogy készítsen átfogó jelentést a regionális önkormányzatokkal kapcsolatosan az egyes tagországokban történtekről, amelyben az új elemekre és a közös gondokra különös figyelmet kell szentelnie. A testület ezzel egy olyan dokumentumot kívánt kidolgoztatni, ami benyújtható a 15. Miniszteri Konferenciára. 5.3 Néhány tagállamnak az európai regionalizmus kulcselemeit tartalmazó jogi eszközzel szembeni ellenállásának alapjai 152. Annak ellenére, hogy az Európa Tanács és az Európai Unió más testületeiben azonos politikai megközelítést tapasztalunk, az Európa Tanácsban mindezidáig nem sikerült elfogadni a regionális önkormányzatiságot garantáló jogi eszközt. A siker nagy mértékben attól függ, hogy mennyire ismerjük az egyes tagállamok fenntartásait és határozatlanságát a kérdésben Az Európai Regionális Önkormányzati Kartáért folyó küzdelem azt bizonyítja, hogy egyes tagállamok ellenségesen viszonyulnak hozzá vagy legalábbis fenntartásaik vannak. A Kongresszusnak alapvető érdeke, hogy e fenntartásoknak illetve határozatlanságoknak az okait alaposan tanulmányozza, és ezáltal jobban meg tudja szervezni ez irányú jövőbeni tevékenységét A regionális önkormányzatisággal kapcsolatos tagállami álláspontokat két csoportba osztható. Az egyik csoportba azok tartoznak, akik egyértelmű, világos álláspontot fejtettek ki a CDLR-ban, a Helsinki és Budapesti Konferenciákon. A másik csoportba tartoznak azok, akik nem nyilvánítottak véleményt, nem beszéltek fenntartásokról, vagy nagyon diplomatikus formában mondták el véleményüket miközben támogatásukról biztosították a Helsinki és a Budapesti Konferenciák záródokumentumait Az Európa Tanácsban most zajló vita a regionális önkormányzatoknak nyújtandó garanciákat tartalmazó jogi eszközről a tagállamok közötti számos vélemény különbségre világított rá; e tagállamok öt csoportba sorolhatók: Azok a tagállamok, amelyek európai érvényű jogi eszközt, leginkább Európai Konvenciót szeretnének. Azok a tagállamok, amelyek az európai szintű jogi eszközt, leginkább Ajánlás formájában óhajtanák.

37 Azok a tagállamok, amelyek nemzeti szinten szeretnék jogi eszközökkel védeni a regionális önkormányzatokat. Azok a tagállamok, melyek mindössze egy ünnepélyes nyilatkozatra hajlandóak. Azok a tagállamok, amelyek semlegesek vagy nem határozatlanok Ugyanakkor a legfontosabb fenntartásokat az alábbiak szerint csoportosíthatjuk: a. Az európai szintű jogszabály megalkotásával szemben általában az a kifogás, hogy az sértené a nemzeti szuverenitást, és a tagállamok szeretnék maguk meghatározni a regionális önkormányzatiság tartalmát és kiterjedését. b. Egyes nemzeti kormányok azért sem támogatják a regionális önkormányzatiság jogi szabályozását, mert rossz tapasztalataik vannak a regionalizációval kapcsolatban vagy regionális hatóságaikat nem tartják elég hatékonynak és gazdaságosnak. c. Van félelem attól, hogy mindez kockáztatja a nemzeti integritást, amennyiben a regionális önkormányzat túlnövi magát, illetőleg, hogy szeparatista tendenciák jelennek meg. A nemzeti egység és egyenlőség megőrzése tehát alapvető fontosságú. Arra törekszenek, hogy nemzeti alkotmányos keretek között szabályozzák a regionális önkormányzatiság tartalmát és kiterjedését. d. Egyes kormányok szeretik ilyen tárgyú törvényeiket nemzeti keretek között meghozni, amivel biztosítják az ország jogi és gazdasági egységét. Ezt a jogszabályalkotást egy európai jogi eszköz megzavarná. e. A központi szervek, különösen az átmeneti helyzetben lévő országokban szeretik megőrizni a gazdasági és politikai fejlődés feletti ellenőrzést, méghozzá a nemzeti érdek nevében,. Ebből a szempontból a regionalizáció majd egyszer később napirendre tűzendő kérdés, amolyan félig meddig luxus, amihez fejlett és érett civil társadalom, valamint megfelelő gazdasági és politikai feltételek megléte szükséges. f. Van félelem a nemzeti politika szétszabdalásától, ami a regionális testületek versenyéből fakad, és ami a politikai kohézió elvesztésének kockázatával jár. g. Ugyancsak félnek központi kormányok attól, hogy pénzügyi forrásokat veszítenek el, vagy azokat meg kell osztaniuk a regionális testületekkel, az Európai Alapok esetében pedig elveszítik befolyását a programok tartalmára vonatkozóan. h. Nemzeti reformok vannak folyamatban és egy nemzetközi jogi eszköz ezeket veszélyezteti, késlelteti, hatással van megvalósulásukra. i. Egyes nemzeti kormányok ellenzik olyan kötelező erejű jogi eszköz elfogadását, amit a Kongresszus javasol, mert az modellként szolgálhat olyan célokhoz, melyek nemzeti törekvéseiken túlmutatnak. Néhány ország annak a veszélyét látja, hogy egy olyan regionális fejlődést kényszerítene rájuk, amire egyenlőre nincsenek felkészülve, legalábbis most vagy ilyen gyorsan. j. Tapasztalható alapvetően politikai ellenállás abban az értelemben is, hogy a polgárok a Kongresszus tervezetében foglaltak ismeretében a nemzeti reformot túl szűknek tartanák k. Nemzeti elitek és közszolgálati alkalmazottak félnek attól, hogy a regionális önkormányzatiság kiteljesedésével elvesztik befolyásukat. Ugyancsak félnek a fizetések csökkenésétől, mert regionális szinten alacsonyabbak a bérek.

38 l. Különösen nagy a félelem a regionális reform pénzügyi és adminisztrációs hatásaitól, valamint attól, hogy újra kell gondolni az állam, a régiók és a helyi önkormányzatok közötti kapcsolatokat; ez a folyamat költséges, időigényes és a politikai osztálytól rengeteg energiát követel. m. A központi kormányok különböző módon értékelik a regionális önkormányzatok komplex folyamatokra kifejtett hatását. Sokkal divatosabb azt gondolni, hogy a globalizációra nemzeti válaszokat kell adni, mintsem elfogadni a decentralizáció és a szubszidiaritás előnyeit. n. Több kormány elégedetlen az európai integráció jelenlegi tendenciájával, ezért kísértést érez a nemzeti értékekhez való visszatéréshez. o. A központi szint fél attól, hogy ha egyszer létrehoznak egy új kormányzati szintet, azt már soha nem lehet megszüntetni A fenti fontos nézőpontokat ezért, - a példaként bemutatott országok regionális önkormányzatiság fejlődésének bemutatásán keresztül - a lehető legvilágosabban kell feltárni és elemezni. 5.4 A regionalizáció langyos fogadtatása a civil társadalom és a média részéről 158. A kormányképviselők kételyei a regionális önkormányzatiság iránt a közéletben és a médiában is nagy terjedelemben hangot kaptak. Ezért aztán érthető, hogy a politikusoknak óvatosan kell reagálniuk a Kongresszus regionális demokráciát erősíteni szándékozó javaslataira, mert úgy vélik, hogy a közvélemény azt fenntartásokkal fogadná Csak néhány legutóbbi példa, az olasz alkotmányról szóló népszavazás, Szerbia és Montenegró szétválása, vagy az új katalán alkotmány kapcsán a média az alábbi jellemző megállapításokat tette: A regionalizáció/föderalizáció kudarcot vallott (Olaszország); A regionalizáció/különválás bűn (Szerbia és Montenegró); A regionalizáció/nagyobb regionális autonómia csak időpocsékolás (Katalónia), vagy Spanyolország balkanizálódásához vezet Olaszország esetében a média egy sor érzékeny kérdést feszegetett: az északi és déli régiók közötti együttműködés és versengés, valamint a nem eléggé átlátható hatáskörök révén bonyolultabbá és bürokratikusabbá válik a rendszer. lxxxiv 161. Szerbia és Montenegró szétválása kapcsán az volt a legnagyobb félelem, hogy a jelentősen összezsugorodó szervezeti egységek képtelenek lesznek szembeszállni a szervezett bűnözéssel. lxxxv Másik média kommentár szerint pedig a montenegrói kormány részéről óriási erőfeszítésre van szükség ahhoz, hogy csatlakozni tudjanak az Európai Unióhoz, aminek a sikere egyáltalán nem biztos. lxxxvi 162. A Katalónia státuszáról szóló vitát az alábbiakban foglalták össze: Hosszú, bonyolult, feszült és kimerítő folyamat, melynek a végére értünk. Az új alkotmány először állítja fel a jogok és kötelességek listáját, és egyben a régió számára egy modern szociális modellt fektet le. Lehet, hogy így van, de Dr. Muro szerint az elmúlt két évben a katalán kormány összes energiáját felemésztette az

39 alkotmány fogalmazása. A pártok erőlködnek, hogy megmutassák, hogy csináltak valamit. Eközben a kormányzati munka más területei, mint az egészségügy és az oktatás nagyobb figyelmet érdemeltek volna. Azt gondolom az emberek igennel szavaznak majd a referendumon, de csak azért, hogy végre túllegyenek ezen az ügyön és a kormány más, fontosabb dolgokkal tudjon foglalkozni. lxxxvii 163.Más kommentárok azt pedzegették, hogy a június 18-i katalán referendum vajon nem az előjátéka-e az ország szétesésének. lxxxviii Megint mások bírálták a spanyol regionalizmus híveit mondván, hogy olyan területeken növelik az autonómiát, ami nem illeszthető a regionalizációhoz. lxxxix 6. A Kongresszus új megközelítése a regionális önkormányzatiság jogi szabályozásáról 164. Ha a Kongresszus és a tagállamok továbbra sem tudnak megállapodni az évi tervezet elfogadását illetően, a Kongresszusnak más, életképes jogi és politikai megközelítést kell alkalmaznia, hogy elfogadható eredményre jusson a regionális demokrácia az ET tagállamaiban való erősítése ügyében. Ehhez többféle jogi és politikai elemet használhat fel, melyek a jelenleg folyamatban lévő regionális reformokból következtethetők ki és három kérdésre kell alapozni a tevékenységet: Az európai intézmények vagy az Európa Tanács tagállamai törvénykezésében vannak-e olyan elemek, melyeket fel lehet használni a regionális demokrácia jogi szövegezésében? Az európai jog ad-e kapaszkodókat a Kongresszusnak a szövegezéshez? Milyen gazdasági és politikai érvek szólnak a regionális demokrácia jogi szabályozása mellett? 6.1 A regionális demokrácia jogi védelme európai szinten 165. Annak ellenére, hogy a fenntartások a regionális önkormányzatiság jogi szabályozásával szemben meglehetősen szerteágazóak, a Miniszterek Bizottsága, a CDLR, a Helsinki Konferencia és a Budapesti Konferencia előmozdították a politikai vitát és a jogi megközelítést. A Helsinki Nyilatkozat a regionális önkormányzatiságról xc elismeri a jogi eszköz szükségességét, amikor megállapítja: 11. Az Európa Tanácsnak egy, a tagállamok tapasztalatain nyugvó európai jogi eszközben el kell ismerje és támogatnia kell a regionális önkormányzatiság közös elveit A dokumentum ugyancsak lefektet néhány a CDLR által megfogalmazott alapvető koncepciót, illetve közös elvet Ennek a politikai nyilatkozatnak ugyanakkor azért van jogi értéke, mert a tagállamok számára megadja a minimális garanciákat a regionális önkormányzatiság kérdésében Ezen túlmenően a CDLR elkezdte a regionális önkormányzati modellek alapvető követelményeinek kidolgozását. A tagállamokban zajló különböző folyamatok ma hat regionális önkormányzati modellben foglalhatók össze, melyeket a Helsinkiben tartott xci xcii Miniszteri Konferencia rögzített.

40 168. Éppen ezért alapvető fontosságú, hogy tanulmányozzuk azokat a jogszabályokat, melyek az Európai Unió vagy az Európa Tanács szintjén már léteznek, és amelyek jogi garanciákat biztosítanak vagy a regionális szint egészének, vagy egyes regionális önkormányzati szektoroknak. Az Európai Bíróság beleértve az Első fokú Bíróságot is - eseti döntéseit ugyancsak tanulmányoznunk kell,azért, hogy a helyi és regionális hatóságok státusát érintő döntéseket alaposan megismerjük Amennyiben a nemzeti szint alatt elhelyezkedő hatóságok, különösen a régiók jogi helyzetét az elsődleges közösségi jog ( EU intézményi szintje), a másodlagos közösségi jog (EU politikai szintje) vagy az EU szervek esetjoga erősíti, akkor az Európa Tanács jogi szabélyozása elfogadásában álló akadályokat is könnyebben tudjuk leküzdeni. Egy tagállam számára bizonyára komoly fejtörést okozna a regionális szervezeti egységekre vonatkozó EU vagy nemzetközi jogszabály elfogadása és egyben az Európa Tanács által a regionális önkormányzatiságról készített jogi szabályozás elutasítása Az Európai Unió elsődleges jogalkotása 170. A Maastrichti Szerződés xciii legalább három olyan rendelkezést tartalmaz, ami alkalmazható a helyi és regionális hatóságok jogi védelmére: 171. A 203-as Cikkely xciv kaput nyit a regionális miniszterek számára ahol ilyenek lműködnek -, hogy részt vegyenek az EU Minisztertanácsának munkájában. Ugyanakkor részvételük a tagállam nevében történik, vagyis ez a jog nem erősíti a régió jogi státuszát Ugyanez vonatkozik a 263. szakaszra ( Régiók Bizottsága ) és az 5. szakaszra ( Szubszidiaritás elve ). A Régiók Bizottsága konzultatív testület, amelynek mindmáig nincs felterjesztési joga a Bírósághoz. Jogi szempontból a szubszidiaritás elve csupán az Európai Közösség és a tagállamok közötti viszonylatban működik Az Amszterdami Szerződés mellékletét képező 3. számú, a szubszidiaritásra vonatkozó Deklaráció, amelyet Németország, Ausztria és Belgium írt alá, sem változtat ezen a tényen: egyik ország regionális hatósága sem nyújtott még be keresetet EU Bíróságához a szubszidiaritás megsértéséért. Még abban az esetben is, ha a Bíróság azt állapítaná meg, hogy valamely hatóságot közvetlen sérelem ért, a döntés csupán a vonatkozó felekre vonatkozna Mint az Európai Unió tervezett elsődleges jogalkotását érintő kérdést, meg kell említeni az Európai Alkotmányt létrehozó szerződés tervezetet;a Preambulum 4. pontja szerint: Abban a meggyőződésben, hogy az ily módon sokféleségben egyesült Európa a legjobb esélyt kínálja annak a nagyszerű vállalkozásnak a megvalósítására, amelynek révén e térség,minden egyes egyén jogainak tiszteletben tartása mellett, valamint az eljövendő nemzedékekért és a Föld jövőjéért viselt felelősségük tudatában, az emberiség reménységének különleges térségévé válik, 175. A Preambulumot kiegészíti az I-5 szakasz, amely arról rendelkezik, hogy az EUnak tiszteletben kell tartania a tagállamok alapvető intézményeit, beleértve a

41 regionális és a helyi önkormányzatokat is, amely szükségeképpen maga után vonja a regionális önkormányzatiság elvének elfogadását az európai jogba Végezetül, a II. Rész Az Unió Alapjogi Kartája Preambulumának l pontja megállapítja: Európa népei, az egymás közötti egyre szorosabb egység létrehozása során úgy döntöttek, hogy osztoznak a közös értékeken alapuló békés jövőben 177. A 3. pont szövege a következő: Az Unió hozzájárul e közös értékek megőrzéséhez és továbbfejlesztéséhez, miközben tiszteletben tartja az európai népek kultúrájának és hagyományainak sokféleségét, a tagállamok nemzeti identitását és központi, regionális és helyi közhatalmi szervezetét; a kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődés előmozdítására törekszik és biztosítja a személyek, az áruk, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgását, valamint a letelepedés szabadságát A kormányzás három szintjét magában foglaló rendszer, egybekapcsolva a sokféleség tiszteletével, az EU által védelmezett érték. támogat. Ez feljogosítja a regionális önkormányzatot hogy mind nemzeti mind pedig európai szinten jogi védelemben részesüljön Az EU szintű jogi eszközökről szóló jelen áttekintéshez tartozik az I-1. szakasz 3. pontja is :xcv: 3. A szubszidiaritás elvének megfelelően, azokon a területeken amelyek nem esnek az unió kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és addig a mértékig tevékenykedhet,, ameddig az elérni kívánt célok a tagállamok által nemzeti, regionális vagy helyi szinten nem valósulnak meg kellő hatékonysággal, és az Uniós akciója - a feladatok jellege folytán jellege folytán azokat eredményesebben tudja megoldani Úgyszintén ide tartozik a Szubszidiaritás és arányosság elveinek alkalmazásáról szóló Jegyzőkönyv 8. bekezdése xcvi, amely mind a nemzeti parlament regionális kamarái mind a Régiók Bizottsága számára lehetővé teszi az Európai Bíróság előtt kereset indítását a szubszidiaritás elvének védelmére Minthogy a szubszidiaritás elve alapján a tagállamok és amennyiben a hazai hatáskör megosztás folytán arra jogosultak, a régiók is - az EU kizárólagos hatáskörébe nem tartozó ügyekben jogalkotásra jogosultak. A régióknak az EU szubszidiaritási elvén alapuló jogalkotási hatásköre útján egyben garantálja a regionális önkormányzatiság fő alkotóelemének, nevezetesen a regionális szintű jogalkotási hatáskörnek a hatékony gyakorlását azon hatáskörök tekintetében is, amelyeket maga az adott tagállam ruházott át a régiókra Az Európai Unió másodlagos joga

42 181. Példa a regionális szintnek az EU másodlagos joga által történő elismerésére a Minisztertanács a strukturális alapokra vonatkozó fő rendelkezéseket tarttalmazó, 1999 június 21.-én hozott, 1260/1999 számú Szabályzatának (Council Regulation (EC)) 8. szakasza xcvii amely, a kölcsönösségről és a partnerségrőlxcviii rendelkezik. Az említett területeken az előkészítés, finanszírozás, monitoring, és a kiértékeléshez nyújtott segítség terén létesítendő partnerség esetén érintetlenül kell hagyni a helyi és regionális hatóságok hatáskörét és felelősségeit Az Európai Parlament hasonló megközelítést alkalmazott a strukturális alapokra vonatkozólag. A Tanács 9. Kiegészítése xcix a közösségi vidékfejlesztési stratégia alapelveiről ( közötti programozási időszakra vonatkozóan) készített minisztertanácsi javaslathoz(com (2005) 0304-C60349/ /0129 (CNS)) tartalmazott egy utalást a helyi és a regionális szintre vonatkozóan: a legfontosabb uniós politika, a Közös Agrárpolitika (CAP) - bővítésének célkitűzései közé tartozik, é többek között a versenyképesség és a fenntartható fejlődés előmozdítása regionális és helyi szinten. ( Az EP által javasolt kiegészitéseket félkövér betűtipussal emeltük ki).61. A 2003-as és a 2004-es CAP reformok nagy lépést jelentenek az EUban a mezőgazdasági tevékenységek regionális és helyi szintű versenyképességének és fenntartható fejlődésének növelése felé, és rögzítik a jövőbeni reformok kereteit. Az egymást követő reformok fellendítették az európai mezőgazdaság versenyképességét az árcsökkentés támogatási garanciájával. A közvetlen kifizetések rendszerének megszüntetése a gazdálkodókat arra ösztönözte, hogy a fogyasztók keresletének és a társadalom igényeinek megfelelően válaszoljanak a piac jeleire, ahelyett hogy mennyiségorientált politikát és intenzív mezőgazdálkodást serkentenének. A környezeti, élelmiszerbiztonsági, állategészségügyi és népjóléti szabványok beemelése az egymást keresztező megfelelési rendszerbe erősíti a fogyasztói megelégedettséget és a környezeti fenntarthatóságot a mezőgazdasággal kapcsolatban Ennek az Európai Parlament Regionális Fejlesztési Bizottsága által javasolt módosításnak az alapján úgy tűnik, hogy a helyi és regionális hatóságok nagyobb előnyökhöz juthatnak a Közös Agrárpolitika pozitív hatásaiból. A Parlament nem kívánja a módosítást a CAP útmutatóra korlátozni, hanem be kívánja azt illeszteni magába a szabályozásba Mindazonáltal a módosítást a Miniszteranács visszautasítottac..

43 184. Másik javaslatot fogalmaztak meg a Régiók Bizottságának az Európai Parlament és a Minisztertanács a kikötők biztonságáról szóló, 2005/C 43/08 számú irányelve tervezetéhez adott véleményében.ci. A Bizottság a kikötők biztonságáért való felelősséget ki akarta szélesíteni, azzal, hogy kiterjeszti a helyi és regionális hatóságokra is, ezáltal hallgatólagosan elismerve azok jogszabályalkotási legitimációját. 4. Ajánlás (8) Felsorolás A Bizottság által javasolt szöveg A Régiók Bizottságának módosító javaslata (a szövegben aláhúzva) A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a kikötői biztonságért viselt felelősségi A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a kikötői biztonságért visel felelősségi viszonyokat minden érdekelt fél viszonyokat minden érdekelt fél egyértelműen elismerje. A tagállamoknak monitorozniuk kell a biztonsági szabályok beleértve az illetékes helyi és regionális hatóságokat is, egyértelműen elismerje. betartását és valamennyi kikötőjükre A tagállamoknak monitorozniuk kell a vonatkozóan egyértelmű hatáskörrel biztonsági szabályok betartását és rendelkező hatóságot kell létrehozniuk, valamennyi kikötőjükre vonatkozóan jóvá kell hagyniuk a kikötőikre vonatkozó egyértelmű hatáskörrel rendelkező valamennyi biztonsági minősítést és hatóságot kell létrehozniuk, jóvá kell tervet, meg kell állapítaniuk és közzé kell hagyniuk a kikötőkre vonatkozó tenniük a biztonsági szinteket, valamennyi biztonsági minősítést és biztosítaniuk kell, hogy az intézkedéseket tervet, meg kell állapítaniuk és közzé kell megfelelően hirdessék ki, hajtsák végre tenniük a biztonsági szinteket, és koordinálják, valamint elő kell biztosítaniuk kell, hogy az intézkedéseket segíteniük a biztonsági előírások és megfelelően hirdessék ki, hajtsák végre intézkedések hatékonyságának a és koordinálják, valamint elő kell növelését, a kikötői közösségen belül segíteniük a biztonsági előírások és létrehozandó tanácsadó platform intézkedések hatékonyságának a segítségével növelését, a kikötői közösségen belül létrehozandó tanácsadó platform segítségével. Miként ez az említett CAP esetében is történt, a Minisztertanács visszautasította a Régiók Bizottságának ezt a javaslatát is.cii A regionális és a helyi szintek a közösségi politikák végrehajtásában való részvételének garanciája 185. Mr. Bigliardo december 12-én egy parlamenti kérdésben (E-3833/03) azt firtatta, hogy vajon az olasz tartományokat be kell-e vonni a strukturális alapok irányításábaciii.a Bizottság által elfogadott elv szerint az operatív programokért felelős közigazgatási szerveknek, amennyiben kötelezettségük biztosítani a partnerségi elv korrekt és hatékony megvalósítását, a partnerségbe be kell vonniuk a helyi hatóságokat, ha a nemzeti szabályok ezt

44 előírják, vagy amennyiben ők maguk vélik úgy, hogy így helyénvaló eljárni. Ez a megfelelő konzultációs eljárások alkalmazását teszi szükségesé Ez természetesen tartalmazza azt a kitételt, hogy amennyiben a nemzeti szabályok ezt előírják.. Mindazonáltal, amennyiben a tagállamok hazai törvényhozása biztosítja a régiók bevonását, a hatóságok részvétele biztosításának garanciája a közösségi jogon alapul Az Európai Bíróságnak és az Elsőfokú Bíróságnak az esetjoga a helyi és regionális hatóságok közösségi jogi helyzetével kapcsolatosan 187. Az Európai Bíróságnak és az Elsőfokú Bíróságnak a helyi és regionális hatóságokra vonatkozó esetjoga a tagállamok tekintetében egészen egyértelmű:: A tagállamok valamennyi hatóságára, függetlenül attól, hogy központi hatóság, vagy a szövetségi állam hatósága, vagy területi hatóság, érvényes hogy hatáskörükön belül biztosítaniuk kell a közösségi jogszabályok betartását. Mindazonáltal nem a Bizottságra tartozik annak szabályozása, hogy a tagállamokban az intézmények hatáskörei miként oszlanak meg, vagy hogy szövetségi állam esetén a kötelezettségek miként vonatkozzanak a szövetségi hatóságokra illetőleg a szövetségi államok hatóságaira. Csupán azt erősítheti meg, hogy a nemzeti szintű jogrendszerbe illeszkedő módon rendelkezzenek a felügyeleti és ellenőrzési eljárásokról a nemzeti szintű jogrendszerbe illően kell rendelkezni, és azok elegendő mértékben és hatékonyan kell, hogy szolgálják a közösségi követelmények megfelelő érvényesítését. civ 188. Levrat az Európai Bíróság és az Elsőfokú Bíróság releváns ítéleteiről adott mélyreható elemzése cv rávilágít a közösségi esetjogban ezen a téren tapasztalható hiányosságokra és ellentmondásokra. A következtetés nyilvánvaló: a helyi és a regionális hatóságok a közösségi jogrendszerben még nem rendelkeznek saját jogi személyiséggel. Lévén a tagállamok alkotóelemei, a jogaik általában az államtól származtatnak, és a bíróság előtt a jogi személyiségük a közösség Alapító Szerződése 230. (4) cvi pontjában rögzített korlátok szerint alakul. Végső soron a hatályos közösségi jog semmilyen nyomós érvet sem szolgáltat a régiók jogi helyzetének az Európa Tanács szintjén történő megerősítése mellett A Kongresszusnak inkább abban kell bíznia, hogy az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerződés tervezetét elfogadják, mert ennek I-5 (1) szakaszában megfogalmazásra került, hogy az Európai Uniónak el kell ismernie a tagállamok alapvető intézményeit, beleértve a helyi és regionális önkormányzatokat is amely szükségszerűen magában foglalja a regionális önkormányzatiság elvének elfogadását a közösségi jog vonatkozásában.. Az a tény, hogy a közhatóságok szervezetének - a különbözőségekre figyelemmel - a kormányzás három szintjére történő tagozódása érvényesítendő uniós érdek, jogi garanciát nyújt a regionális önkormányzatiság számára regionális, nemzeti és európai szinten A regionális önkormányzatok védelmének alternatív megoldásai Új ajánlás/határozat

45 190. A Kongresszus munkája lehetőséget nyújt egy új határozat meghozatalára az európai regionalizáció lehetőségeiről. Jobb lenne - a Kongresszus a regionális demokráciára vonatkozó nagyszámú ajánlását és határozatát összevonva, egy rövid deklaráció elfogadni a Valenciai Konferencián összegezve a regionális önkormányzatiság fejlesztéséről szóló javaslatokat és kifejtve a speciális követelményeket. A másik középtávra tekintő nézőpont szerint egy nem kötelező erejű európai szabálygyűjteményt kellene lefogadni a szubszidiaritásról és a helyi és regionális önkormányzatrólcvii. Ez rögzítené az önkormányzatokkal foglalkozó európai intézmények álláspontját a regionális önkormányzatokat illetően és útmutatást adna a tagállamok számára a helyi és regionális önkormányzatokra vonatkozó politikáikhoz A Helyi Önkormányzatok Európai Kartájának felülvizsgálata 191.A Mrs Halvarssoncviii által készített kongresszusi jelentés elemzést adott a Helyi Önkormányzati Karta az Európa Tanács által történt elfogadás óta eltelt 20 év alatti működéséről. Egy sor példákat talált a Kartának a tagállamokban történő megvalósítását illetőleg, amelyek arra utalnak, hogy hasznos volna a Kartát átdolgozni. A helyi demokrácia fejlődésének aktuális helyzete meghaladta a Kartában megfogalmazott bizonyos garanciákat, amely ezáltal túlságosan szűkítő hatásúak.. Másrészt bizonyos tagállamok megszorító jelleggel értelmezik a Kartában levő garanciákat, ami hatással van a Karta önazonosságára. Amennyiben a Karta átdolgozásra kerülne, a második Rész szólhatna a regionális önkormányzatiságról, így ugyanabban a szövegben összefoglalná a helyi önkormányzatiság mindkét elemét Mindazonáltal könnyen belátható az ilyen szempontú megközelítés nehézsége. Nem minden résztvevő fél ért egyet az átdolgozás szükségességével. A Karta kombinálása a regionális önkormányzásra vonatkozó tételekkel politikai és jogi szempontból számottevő bonyodalmakat okozna. A Kartában visszatükröződnének a regionális önkormányzatiságról szóló jogi szabályozás szükségességéről meglévő eltérő vélemények. A projekt így magában hordozza a kudarc kockázatát, ami a helyi demokráciára is hatással volna. A Kongresszusnak, mint annak a testületnek, amely megkísérli egyesíteni a két fajta területi közösség alapvető érdekeit, nem áll érdekében a helyi demokrácia fő pillérét gyengíteni Kiegészítő Jegyzőkönyv a Helyi Önkormányzatok Európai Kartájához 193. A helyi és a regionális hatóságok a demokrácia támogatásában egyesítik érdekeiket erre a két szintre vonatkozólag. A Kongresszus ezért fogadta el egyhangúan a Regionális Önkormányzatok Kartájának tervezetét. Egy kiegészítő jegyzőkönyv a regionális demokráciáról emiatt csatolható lenne a Helyi Kartához. Mindazonáltal a hasonló kételyek megmaradnának akkor is ha két különböző jogi okiratot fogalmaznának meg, nevezetesen a regionális jogi eszközt érintő véleménykülönbségek áthúzódhatnának a Helyi Kartára is, így veszélyeztetve annak létezését. Továbbá, a kiegészítő jegyzőkönyvre vonatkozó javaslat a helyi kartához politikailag elfogadhatatlan, különösen azon régiók számára, akiknek hatalmuk van a helyi ügyek irányítása fölött is. Ezek a régiók nehezen tudnák összeegyeztetni a kormányzó érdekeiket a Helyi Önkormányzati Karta kiegészítő jegyzőkönyvével.

46 6.2.4 Következtetések egy olyan egyezményről, amely az Európa Tanácson kívüli nemzetközi jogon alapulna 194. A Kongresszus Törvényhozói Jogkörrel Rendelkező Régiók Munkacsoportjának októberi ülésén Mr. Van Staa javasolta az november 7-én kelt Alpok Egyezmény elfogadását. Az Egyezményben hét (jelenleg már nyolc) nemzet és az Európai Közösség egy szerződésbe foglalta a következő általános kötelezettségeket: 195. Az Alpok Egyezmény nemzetközi jogi keretszerződés, amely a kilenc féltől a következő célok követését követeli meg: A Szerződő Felek átfogó politikára törekednek az Alpok megóvására és védelmére a megelőzésnek, a szennyező fizet elvének és az együttműködésnek az alkalmazásával, körültekintően ügyelve az Alpok államok, azok Alpok-régiói és az Európai Gazdasági Közösség és a természeti kincsek megfontolt és fenntartható módon történő használatára. Az Alpok régióban a határ menti együttműködést intenzívebbé kell tenni és mind területi szempontból mind a tárgyaik számát tekintve bővíteni kell Az Alpok fenntartható védelmére és fejlesztésére speciális kötelezettségeket tartalmazó technikai jegyzőkönyvet kell készíteni Az Alpok Egyezmény mögött meghúzódó gondolat természetesen a regionális demokrácia területére is átvihető. Mindazonáltal van néhány olyan sajátos nézőpont, amely ez ellen az egyszerű analógia ellen szól. a) Az egyezmény tárgya földrajzilag egy nagyon szűk területre vonatkozik, a partner államok limitált számával, amelyek valamennyien ratifikálták az egyezményt. A regionális önkormányzatiságról szóló egyezmény ezáltal csupán egy maroknyi tagot vonna be, amely korlátozná az önkormányzatiság körét. b) Speciális kötelezettségeket nem az egyezményben magában kellene szerződésszerűen megállapítani, hanem egy kiegészítő jegyzőkönyvben. Mindazonáltal a regionális önkormányzatiságra vonatkozó jogi szabályozásnak magában kell foglalnia az erős regionális önkormányzatok biztosításának nézőpontjait. Amennyiben egyszerűen a korlátozott keret szabályokat fogadunk el, a regionális önkormányzatiság tartalma szétforgácsolódik. c) Az Alpok Egyezmény a végrehajtásra egy külön igazgatási szervet hozott létre. A regionális demokrácia elősegítéséért felelős igazgatási szervnek a szétaprózódás és a magas költségek megelőzésére kellene koncentrálna Ezen különbségek ellenére javasolható olyan tanulmány elkészítése, amely a létező modellek átvételének előnyeit és hátrányait venné számba. 6.3 Új jogi szabályzás kimunkálása a Kongresszus által 2007-ben 199. A Kongresszus mindez ideig egy önkormányzatiságra vonatkozó megfelelő jogi szabályozás kodifikálására koncentrált A miniszteri konferencia napirendjének

47 ismeretében, amely végső soron a szubszidiaritás terén irányoz elő jogszabály alkotást, a Kongresszusnak folytatnia kell e tárgyban folytatott erőfeszítéseit. Arra kértek fel minket, hogy haladjunk előre a Regionális Önkormányzatok Kartájának általunk készítendő tervezetével, szem előtt tartva az Európa Tanácson belüli vita jelenlegi állását A Kongresszus a regionális demokráciára vonatkozó munkája valószínűleg az eszközök széles körét vonja be. Többek között valamennyi olyan nemzetí szintű kezdeményezést is figyelembe kell venni, amely a jogi szabályozás ellen fennntartásokat juttat kifejezésre.. Továbbá, az 1997 óta bekövetkezett gazdasági, szociális és politikai változások radikálisan módosították a regionális demokráciával kapcsolatos tervezet tartalmi követelményeit. Kívánatos néhány változtatás: ) A regionális egységek felelősségi körét bővíteni kell, figyelemmel a regionális demokrácia szélesítésére és a nemzeti egység és integritás védelmére. A regionális egységeknek a nemzeti egység védelmére vonatkozó kötelezettsége csatolható a Karta operatív intézkedéseihez Tény, hogy a regionális önkormányzatisággal szemben kifejezett fenntartások részben a központi hatóságok azon törekvésének az eredménye, miszerint meg nemzeti érdekből meg akarják tartani a fő gazdasági és politikai célok fölötti ellenőrzést ezért nekünk olyan utat kell találnunk, amely biztosítja, hogy a nemzeti és regionális szinten hozott politikai döntések - mind az eljárás mind a tartalom szerint - koherensek legyenek. Ez különösen szükséges a regionális egységek költségvetési és pénzügyi magatartásának tekintetében, és azon döntések esetében, amelyek bizonyos fontos szektorokra (gazdaság, oktatás, szociális ügyek, egészségügy és infrastruktúra) irányulnak ) A Karta szövegének hozzáigazítása a regionális önkormányzatiság a tagállamokban meglévő fokához, valamint a regionalizáció típusaihoz /modelljeihez A Kongresszus az évi Karta tervezettel egy átfogó szemléletet fogadott el, lefektetve bizonyos szabályokat, függetlenül a régiók aktuális helyzetétől. A jelenlegi vita arra sarkall minket, hogy változtassunk a módszeren: az általános szabályok olyan közös alapját kell elkezdenünk létrehozni, amely a tagállamok tapasztalatain alapulva visszatükrözi a megosztott értékeket és a regionális demokrácia aktuális helyzetét 205. Miután így felvázoltuk a motivációkat és célokat, amelyek a jelenlegi regionális fejlesztések alapjául szolgálnak, szükséges hogy összegezzük és csoportosítsuk a fejlesztéseket, megjelölve a közös alapot vagy a hasonló trendeket. Különösen fontos megvilágítani azokat a közös fejlesztéseket, amelyek sok tagállamban a budapesti konferencia óta eltelt időben hasonló módon következtek be, amely Konferencia kikötötte, hogy csak az ilyen jellegű fejlesztéseket kell figyelembe venni. (ahogyan azt a Miniszterek Bizottsága a május 11-én kelt feladatmeghatározásában kinyilvánította).

48 206. Ezt követendő, az alábbiakban felsorolt paraméterek sokaságát találjuk, amelyek útba igazíthatnak a regionális reformok irányának és a regionális önkormányzatiság fokának meghatározásában A példaként szolgáló tagállamokban végrehajtott reformok többsége az alábbi néhány kulcsszempontot jutatta kifejezésre: a) a regionális önkormányzatiság fogalma, köre és fokozatai; b) a hatalommegosztás és a hatalom gyakorlásának feltételei, figyelembe véve a szubszidiaritás elvét cix; c) az alkotmányos intézmények szerkezete és tevékenységi körei; d) a kormányzati szintek közötti konzultáció / együttműködés / koordináció az Alkotmányban meghatározott módozatai, törvényhozási vagy igazgatási eljárások nemzeti ügyekben a régiók részvételével ; e) pénzügyi kapcsolatok (horizontális és vertikális) cx; f) nemzeti és regionális struktúrák cxi; g) a tisztviselők státuszának és fizetésének módja; h) a regionális önkormányzat jogi kontrolljai; i) régióközi együttműködés cxii; j) a régiók részvétele az európai integrációs folyamatokban. Különös hangsúlyt kell helyezni a nemzeti reformoknak és az Európa Tanács szövegeinek (egyezmények / ajánlások / határozatok) az összeférhetőségre A következő stádium a speciális szabályok meghatározása a regionális szintű sokszínűség tiszteletben tartására a regionális önkormányzatok minimum négy típusára vonatkozóan: - a szövetségi államok régiói; - erősen decentralizált állam speciálisan autonóm státuszú régiói; -olyan államok régiói, amelyek együttműködési megállapodást hoztak létre a különböző helyi és regionális egységek között; - átmeneti fázisban lévő országok Attól a körülménytől eltekintve, hogy a reformok többsége érintenek egyet vagy többet a fent említett besorolási paraméterek közül, a strukturális nehézségek megmaradnak. A regionalizáció, a regionalizmus, és a regionális önkormányzatiság fejlődése a tagállamokban azt mutatja, hogy a reformok hajtóereje és céljai sokfélék és változóak, és a legtöbb esetben különböző paraméterek vonatkoznak rájuk. Következésképpen kívánatos a fenti kritériumok figyelembe vételével - a reformok súlypontját meghatározni, Ráadásul a reformok gyakran nem kizárólag egy homogén, koherens vagy hosszú távú kormányzati akcióterv eredményei, hanem a körülmények diktálják őket. Példának okáért, a kormányzat különböző szintjei közötti kormányzási hiányosságok vagy az ország különböző részei közötti szociális és gazdasági különbségek a döntés meghozatalakor a regionális szint erősödését eredményezheti, amelyet a politikai vezetőknek aztán bele kell építeniük a nemzeti törvényhozásba. A jelenlegi vita Olaszországban példaként szolgál e fejlesztésekre. A regionális reformok sikere függ a parlamenti többségtől is, amely hatással van a nemzeti és a regionális választások eredményeire is ) A régiók elszámoltathatóvá tétele az európai integrációs folyamatokban

49 211. A nagy régiók a szövetségi vagy a nagymértékben decentralizált államokban egyre inkább fejlesztik európai részvételük eszközeit. Mindamellett ez a tagállamoknak érdekükben áll, hogy fenntartsák a tevékenység konzisztenciáját. Magától értetődik, hogy a nagyobb integráció a regionális szinten kölcsönös kötelezettségeket von maga után. A régiók azon kötelezettsége, hogy tekintettel legyenek az állami érdekekre, modellezheti az Európai Unió Stabilitási Paktumából eredő követelményeket ) A kísérleti klauzula konkretizálása 213. A kísérleti klauzula az évi Karta tervezetének 23. cikke tán túlságosan általános. Azok a körülmények, amelyekből a Karta intézkedései származnak, tovább szélesíthetőek anélkül, hogy szem elől tévesztenénk azok célját, amelynek biztosítania kell a regionális önkormányzatiság bizonyos fokának esetleges bevezetésével. 6.4 A jogi előkészítő munka kiegészítése a Kongresszus politikai tevékenységével A 2005-ös budapesti Miniszteri Konferencia a felelősségteljes kormányzásra ra tesz javaslatot 214. A budapesti miniszteri konferencia a regionális önkormányzatiság kérdését a szélesebb és a magasabb szintű felelősségteljes helyi és regionális kormányzás kontextusába helyezte cxiii.. A következőképpen döntött: 1. a felelősségteljes helyi és regionális kormányzás biztosítása a tagállamok alapvető célja kell, hogy legyen, annak érdekében, hogy a társadalmainkat ért kihívásokra választ adjanak és eleget tegyenek a polgáraink jogos elvárásainak E szemlélet okai különösen a Bevezetés VII. pontjában találhatók meg, noha a kihívások és igények jellege nem került kifejezetten meghatározásra: vii) Figyelembe véve, hogy az országok számos kihívással és igénnyel szembesülnek nemzeti és európai szinten, amelyek különösen vonatkoznak a helyi és regionális hatóságok kapacitására a jó minőségű szolgáltatás-nyújtásra; az állampolgárok jogos elvárásainak megfelelő teljesítésére; a helyi és regionális hatóságok hatásköreinek és forrásainak összhangjára; a polgárok bevonására a és érdekeltté tételére a közügyekbe helyi és regionális szinten; a helyi és regionális hatóságok közötti együttműködés fejlesztésére, beleértve a határmenti együttműködést is A budapesti konferencia e célokból levezette a felelősségteljes helyi és regionális kormányzás Agendáját, amely számos regionálisan is érvényes elemet tartalmaz, a következők szerint: a) A szubszidiaritás elve

50 Teljes hatékonyságot biztosítva a szubszidiaritás érvényesülésének a helyi és regionális hatóságok hatásköreinek, struktúráinak, és határainak meghatározásával és törvénybe iktatásával; b) A területi igazgatás különböző szintjei közötti kapcsolatok A területi igazgatás különböző szintjei különösen a központi és a helyi hatóságok közötti hatékony kapcsolatok elősegítése A tennivalók meghatározása azonban meglehetősen általános marad: A regionális önkormányzatban a fejlesztések monitorozása azzal a szándékkal történik, hogy azonosítsák főleg az innovációkat és más közös sajátosságokat, az államok többségének tekintetében, és több konkrét megvalósítást követel a következő hónapokban, a CDLR által ben összeállított kérdőíves felméréseredményei alapján Mindenesetre a Budapesten kapott mandátumban megjelölt hivatkozási feltételek eredménye, hogy a CDLR, mint a Valenciai Konferencia előkészítéséért felelős intézmény, a következő szempontokra helyezett különös hangsúlyt: a) Hogyan lehet a felelősségteljes kormányzás fogalmát meghatározni?cxiv b) Hogyan kellene megosztani a különböző szintek között a hatásköröket ahhoz, hogy az garantálja a közösség számára a politika végrehajtásának jobb teljesítményét, tekintettel a la szubszidiaritás elvére? c) Készíthetők-e kormányközi egyezmények a felelősségteljes kormányzásról? Mik volnának a fő elemei az ilyen egyezményeknek? d) Lehet-e olyan kritériumokat megszabni, amelyek meghatározóak a közszolgáltatások minőségére, hatékonyságára, és eredményességére nézve? 219. Magától értetődik, hogy a Kongresszus szorosan követni fogja ezt a szemléletet, mivel régóta tesz erőfeszítéseket a felelősségteljes kormányzás erősítése érdekében. cxv. A kormányzás - ról alkotott fogalom teljes összhangban van a regionális önkormányzatiság jogi struktúrájának erősítéséért folyó munkával. A kormányzás elemzést véve alapul, amely az EU Miniszterek Tanácsa decemberi bristoli informális tanácskozásának konklúziói között szerepel cxvi, a lelkiismeretes kormányzás öt elvvel jellemezhető: nyitottság, a polgárok részvétele, elszámoltathatóság, hatékonyság, és koherencia, amelyből legalább három kritérium - elszámoltathatóság, hatékonyság és polgári részvétel - megegyezik a Helsinki Miniszteri Konferencia által elfogadott végső következtetésekben meghatározott regionális önkormányzat definícióban szereplő kritériumokkal. cxvii. A koherencia elve jogilag az Európai Unióról szóló szerződés 3. cikke 1. bekezdésében gyökeredzik, és ezért kötelező azokra a tagállamokra nézve, akik a két európai intézmény tagjai A nyitottság elvével kapcsolatban, ez látszólag a kormányzás megfelelő szintjének hatalomgyakorlásával kapcsolatos igényre vonatkozik. A nyitottság

51 azonban - akár a polgárok részéről megnyilvánuló részvételi igényre, akár a kormányzás más szintjeire vagy a civil társadalom szervezeteire vonatkozik - a demokrácia-elv része, 221. A felelősségteljes kormányzás -ra vonatkozó rendelkezés ennélfogva vagy kinyilvánított vagy kikövetkeztethető jogi garanciákon nyugszik. Másként tekintve a dolgot: felmerül a jogi kodifikáció szükségessége, ezen elv alkalmazásának teljes és kötelező érvényű biztosítása végett. Az önkéntesség alapján nyugvó felelősségteljes kormányzás nem tesz eleget az EU Miniszterek Tanácsának bristoli konferencián meghatározott célkitűzéseinek A Kongresszus politikai állásfoglalást alakít ki a regionális demokráciáról 222. A Helsinki Konferencia által megállapított hat regionális önkormányzati modell leginkább a tagállamok regionális önkormányzataira vonatkozó jogi keretszabályozás statikus elemzésén alapul. E modellek azonban többé már nem tükrözik az európai regionális demokrácia valós helyzetét. Mint ahogy a Budapesti Konferencia szélesítette a regionális önkormányzatiság perspektíváját, nekünk ezeket a modelleket politikai és gazdasági oldalról egyaránt ki kell bővítenünk, úgy, hogy azokban benne legyen a regionalizmus teljessége, és meg kell próbálnunk kifejleszteni a regionális szintre alkalmazható közös középtávú filozófiát A Kongresszus reagálva a különböző kormányzati szintek közötti kapcsolatok jövőjéről, különös tekintettel az állam és a regionális egységek szolidaritásra és egyedi mivoltuk megőrzésére folyó vitákra - a jogi jellegű szabályozás elfogadásával kifejlesztheti a regionális önkormányzat modelljét 224. A példaként vett országok regionális önkormányzati realitásaira figyelemmel a regionális hatóságok megszervezésének három eltérő modellje képzelhető el: a) versenyen alapuló regionalizmus; Ez a modell az állam alatti szintek (például szövetségi államok vagy kantonok), nagyobb szabadságával jellemezhet, amelynek egységei versengjenek egymással a saját hatáskör, a saját adórendszer, a diszkrecionális jogkörük, - különös tekintettel a gazdasági, szociális, kulturális, és képzési eszközökre, valamint az igazgatási szervezet kialakítására alapján. Az ilyen típusu regionális önkormányzás hívei azt állítják, hogy mindez növekvő innovációhoz, magasabb szintű gazdasági aktivitáshoz, nagyobb adóbevételekhez vezet, amely mind növeli a GDP-t, és a népesség vásárlóerejét. A modell hosszú távú hatása a regionális egységekben tapasztalható nagyobb életszínvonalbeli különbség, attól függően, hogy mennyire tér el egymástól szociális és gazdasági fejlettségük szintje. A versenyképesség fokának fő mutatói: a horizontális alkotmányos minták hiánya, országosan egységes szintű életszínvonal, a kormányzat különböző szintjei közötti felelősség-megosztás pontossága, a pénzügyi kapacitás foka, az intézményi függetlenség, és az együttműködési eljárások b) szolidaritás-típusú regionalizmus:

52 Ez a modell a helyi és regionális egységek közötti szolidaritás magas fokával jellemezhető cxviii. Általában az alkotmány határozza meg a mennyiségi és pénzügyi kiegyenlítés szintjét, vagy legalábbis a különböző szintú egységek közötti forrás átcsoportosítás eljárásmódját. A szolidaritás hatása különbözőképpen működhet attól függően, hogy melyik modellt fogadják el: a vertikálisat (az egyensúlyt helyreállítása a központi kormányzat és a régiók között), a horizontálisat (az egyensúly helyreállítása a regionális egységek között) vagy a kettő keverékét. Ez a modell gyakran nagy mértékű szabványosítást igényel a hatalom terén, és a törvényhozási hatalom koncentrációját az adók tekintetében. Az eredmény egy erős kiegyenlített hatalmi- és adórendszer a regionális egységek között és egy hatékony pénzügyi kiegyenlítési rendszer. E modell szociális és gazdasági előnye közé tartozik gyakran az egész országra jellemző a nagyon magas homogenitás, kiegyenlített életszínvonal, alacsony szintű migráció az államok közötti, és az erős szociális konfliktusok hiánya. A hátránya az intézményi komplexitása, lassú koordinációs eljárások, valamint az alapvető reformok késedelme. Minthogy a leglassúbb egység határozza meg a törvényhozás sebességét, ez a modell az egész országot kevésbé teheti versenyképessé nemzetközi fronton c) Együttműködésen alapuló regionalizmus: Az együttműködésen alapuló regionalizmus a regionális egységek közötti kontrollált együttműködésen alapul, amelyek az egymás közötti verseny megfékezésére és az összehasonlítható életszínvonal védelmére törekszenek, és ha szükség van rá, kölcsönös segítséget nyújtanak egymásnak. Ez a modell következésképpen nem fogja egységesíteni az életszínvonalat vagy a kormányzat különböző szintjei szervezeti berendezkedés szabványosítását, és csak a korlátozott versenyt teszi lehetővé a kormányzat különböző szintjei között az alkotmány által meghatározott kereteken belül. A különbözőség foka részben a törvényhozási eljárások többségi előírásaitól (azaz egyhangú vagy többségi szavazás szükséges) részben az állami szintű intézményi együttműködéstől és a konzultációs struktúráktól függ Magától értetődik, hogy az alkotmányos valóság és a regionális egységek kapcsolatának gyakorlata a tagállamokban szinte sosem illeszkedik egy irányadó modellhez; nagyon gyakran különböző modellek keverékeként értékelhetőek. A Kongresszus emiatt megpróbálhatna kötelező elemeket meghatározni a regionális önkormányzat koncepcióját illetően, hogy nagyjából mely regionális egység mely regionalizmus modell szerint építkezik, és igazodik aztán a nemzeti szükségletekhez. Ennek a típusnak a koncepciója lehetővé tenné a nagyobb koherencia biztosítását a fő EU politikákkal, különösen az EU regionális politikájával. A Bizottság végül is azt javasolta, hogy az EU regionális politikája három fő célon alapuljon kohézió, versenyképesség és együttműködés Kapcsolat a regionális önkormányzatiság terjedelme és a gazdasági - pénzügyi kilátások között

53 228. Meg kell próbálnunk feltárni a kapcsolatokat, egyrészt a regionális önkormányzat országos szintje és annak gazdasági teljesítőképessége között, másrészt a régiók jogi státusza és azok gazdasági teljesítőképessége között Az EU tagállamoknál használhatjuk az Európai Unió adatbázisait. Az Európai Közösség nemrég tette közzé a harmadik kohéziós folyamat jelentését cxix. Az alábbi diagram a regionális különbségeket mutatja a tagállamokban a GDP szerint a legsikeresebb és a legkevésbé sikeres régió között az országban. Első látásra nem látható, hogy vajon azon tagállamok régiói, amelyek magas szintű regionális önkormányzattal rendelkeznek, sikeresebbek-e a többieknél. 2. számú grafikon: Regionális különbségek a tagállamokban (arány a GDP megoszlása szerint a regionális népesség leggazdagabb és a legszegényebb 20%-a között) Németországban, Görögországban és Hollandiában a különbségek nagyon kicsik, függetlenül ezen tagállamok régióinak státuszától Célszerűbb volna közelebbről megvizsgálni az EU Bizottságának februárjában kiadott harmadik jelentését cxx a gazdasági és szociális kohézióról, és összehasonlítani a főbb regionális indikátorokkal, mint amilyen az egy főre eső GDP és a GDP időbeni alakulása Az alábbi táblázat azt mutatja, hogy 2003-ban a legmagasabb GDP-vel rendelkező tíz régióból 5 régió élvez önkormányzati státuszt, amely azonban nem jellemző a legalacsonyabb GDP-vel rendelkező tíz régióból egyikre sem. Regionális egy főre eső GDP az EU -25 -ben 2003-ban (in PPS, EU25 = 100)