- Alliance Environnement - Európai Gazdasági Egyesülés. EURÓPAI BIZOTTSÁG Mezőgazdasági Főigazgatóság

Átírás

1 - Alliance Environnement - Európai Gazdasági Egyesülés EURÓPAI BIZOTTSÁG Mezőgazdasági Főigazgatóság A szántóföldi növényekre vonatkozó közös piacszervezési intézkedések és a KAP megfelelő közvetlen támogatási intézkedései környezeti hatásának értékelése Rövid összefoglaló július

2 Az ALLIANCE ENVIRONNEMENT EGE a következő társaságokból áll: Ezt a tanulmányt az Európai Bizottság finanszírozásával az Oréade- Brèche készítette az ALLIANCE ENVIRONNEMENT EGE nevében. Az itt ismertetett álláspontokért csak a szerzők vállalnak felelősséget, és ezek az álláspontok nem feltétlenül tükrözik a Bizottság véleményét.

3 1 BEVEZETÉS Ez az értékelés a szántóföldi növények tekintetében hozott közös piacszervezési intézkedések és közvetlen támogatási intézkedések környezeti hatásait vizsgálja. A gabonafélék, olajnövények és fehérjenövények ágazatára összpontosít, és az 1988 és 2006 közötti időszakot tekinti át valamennyi tagállamra vonatkozóan. Az említett időszakban három fő támogatási intézkedés érintette az ágazatot: - az 1966-tól megjelenő ártámogatási intézkedések (a 136/66/EGK tanácsi rendelet), amelyek a következő főbb eszközökben nyilvánultak meg: intervenció, export-visszatérítés, és a behozatal korlátozása; - az általános területalapú közvetlen támogatások, amelyeket az évi reform vezetett be (az 1765/92/EGK tanácsi rendelet); - a függetlenített közvetlen támogatások, amelyeket a KAP évi reformja vezetett be (az 1782/2003/EK tanácsi rendelet). A tanulmány többek között a következőket vizsgálta: - területpihentetések, - a (pihentetett területen vagy azon kívül termesztett) nem élelmiszercélú növényekhez és energianövényekhez nyújtott támogatás. Az értékelők a tanulmány valamennyi kérdése tekintetében módszeresen megvizsgálták a következőket: - az egyes támogatási intézkedések elméleti hatása. Ez a szakasz az adatfeldolgozás és a helyszíni vizsgálat során ellenőrizendő feltételezések meghatározására szolgált, - az intézkedések tényleges hatásai (empirikus vizsgálat), lehetőség szerint elkülönítve a külső tényezők (pl.: piac, műszaki fejlődés, a KAP egyéb intézkedései stb.) hatását; - a biológiai sokféleségre, az élőhelyekre, a vízre, a talajra, a tájra, a levegőre és az éghajlatra gyakorolt, a fent bemutatott változások által kiváltott hatások. Az értékelés alapjául megkérdezések, másodlagos adatok (pl.: FADN, költségvetések, IRENAmutatók stb.), elsődleges adatok (9 esettanulmány és a termelőknél folytatott vizsgálatok), valamint a mezőgazdasági gyakorlatok környezeti hatásairól szóló, terjedelmes tudományos szakirodalom szolgáltak. 2 AZ ÉRTÉKELÉS FŐBB EREDMÉNYEI 2.1 A környezetvédelem figyelembe vétele a KAP-ban Ezt a kötelezettséget a Maastrichti Szerződés (1992) állapította meg. A 6. cikk kimondja, hogy a környezetvédelmi követelményeket különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel be kell illeszteni a (...) közösségi politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába. A mezőgazdaságban bevezették a környezetvédelem integrációjának stratégiáját, a fenntartható, multifunkcionális és versenyképes mezőgazdaság fejlődésére helyezve a hangsúlyt. 2.2 Az ártámogatási intézkedések hatásai Az ártámogatási intézkedések célja az volt, hogy fejlesszék az európai élelmiszer-termelést, és jövedelmező és stabil árakat biztosítsanak a mezőgazdasági termelők számára. Ezek az intézkedések 1992-ig a világpiaci árfolyamnál jóval magasabb szinten tartották a gabonafélék, olajnövények és fehérjenövények árát. Ebből eredően határozottan javult a gabonafélék, olajnövények és fehérjenövények jövedelmezősége, ami arra ösztönözte a termelőket, hogy növeljék területeiket és termelésük intenzitását. Mindazonáltal az 1993 előtti időszakban egyéb tényezők is hatottak az ágazatra, ideértve a műszaki fejlődést, a kukorica takarmányként való egyre terjedő alkalmazását (ez azonban nem függ össze az 2

4 ártámogatási intézkedésekkel), az olajnövények és fehérjenövények piacát és végül a tejpiac közös szervezésének a tejkvóták bevezetésével megvalósított reformját, ezek ugyanis nagymértékben befolyásolták a legelők szántóterületekké alakítását és a gazdaságok szakosodását. Az ártámogatás volt mindezek ellenére az egyik legfőbb hajtóerő, amelynek hatására az érintett termékek ára a világpiaci árakhoz képest 30%-kal növekedett. Az 1992-ig hozott ártámogatási intézkedések hozzájárultak az ágazati változásokhoz Az intenzitás 1970-es évek eleje óta tartó erőteljes fokozódása az inputanyagok egyre növekvő mértékű felhasználásában mutatkozott meg. A gabonafélék, olajnövények és fehérjenövények területe a legelők kárára növekedett, a gazdaságok pedig nagyobb mértékben szakosodtak, különválasztva az állattenyésztési és növénytermesztési rendszereket. Ezáltal a termőképesség növelésének összetettebb módszerei (műtrágyahasználat) és új takarmányozási rendszerek (állati takarmányok felhasználása) váltak szükségessé. A pozitív hatások között a gabonafélék, olajnövények és fehérjenövények vetésforgójának változatosabbá válása figyelhető meg az olaj- és fehérjenövények javára, amelyek a nulláról indulva 1992-ben már a gabonafélékkel, olajnövényekkel és fehérjenövényekkel bevetett területek 16%-án voltak jelen. Ez a talaj és a biológiai sokféleség szempontjából egyaránt kedvező hatásokkal járt. Mindez szembetűnő környezeti hatásokat eredményezett: Az inputanyagok (trágya, növényvédőszerek és víz) növekvő mértékű használata víz- és talajszennyezést idézett elő, és egyes esetekben a folyók eutrofizációjához vezetett (pl. a gabonafélékkel, olajnövényekkel és fehérjenövényekkel bevetett területek egy hektárján alkalmazott foszfáttartalmú műtrágya mennyisége az EU-15-ben 50%-kal magasabb volt 1992 előtt, mint azt követően). A gépesítés elterjedése a talaj tömörödése révén rontotta a talajszerkezetet, csökkentette a mikrofauna és mikroflóra állományát, és megnövelte az erózió kockázatát. A szántóterületek térhódítása a gyepterületek visszaszorulásával járt (a mezőgazdasági hasznosítású földterület évi adatok szerinti 60%-áról 1992-re annak 50%-ra). Mindez a tejkvótákkal együttesen a biológiai sokféleség csökkenését, az erózió kockázatának növekedését, a vízminőség romlását, valamint az érintett talajok szervesanyag-tartalmának csökkenését, és következésképpen az üvegházhatású gázok kibocsátását eredményezte. A szakirodalom az ágazatban a biológiai sokféleség fenyegetettségére, a növényi és állati populációk csökkenésére és a fontos élőhelyek (pl.: vizes élőhelyek) degradációjára és csökkenésére hívja fel a figyelmet. A gazdaságok egyre növekvő mértékű szakosodása mivel elveszett a szántóterületek termőképességének az állattenyésztésből történő növelésével kapcsolatos lehetősége, valamint a monokultúra kialakulása, az állandó tájelemek eltűnése stb. következtében e negatív hatások egyes régiókban halmozottan jelentkeztek Területalapú támogatások E kifizetések a területhez kapcsolódtak, emellett sor került a támogatható területek kiterjedését korlátozó mechanizmusok alkalmazására is. Számos végrehajtási szabályról a tagállamok dönthettek, és helyi szinten módosíthatták az intézkedés hatásait. Azok az intézkedések, amelyek nem ösztönöztek inputanyagok erőteljesebb használatára egy adott növényi kultúra tekintetében, de amelyek módosították a növényi kultúrák relatív jövedelmezőségét, és feltehetően előnyben részesítettek egyes növényi kultúrákat másokkal szemben A területalapú támogatások, amelyek esetében a támogatás összege független a termelés volumenétől, nem ösztönözték a termelőket az intenzitás növelésére. Mindemellett a termelési rendszerek és a mezőgazdasági régiók szintjén olyan növényi kultúrákra való szakosodás figyelhető meg, amelyek 3

5 után több támogatás jár, és amelyekhez több inputanyagra lehet szükség (különösen a kukorica esetében). Mindazonáltal a támogatásnak a bruttó haszonkulcsból való részesedése különösen jelentős volt: 30 40% a gabonafélék tekintetében, de egyes régiók és növényi kultúrák esetében (mint a szója vagy az öntözött kukorica) elérhette a 60 70%-ot. Ez jelentős hatást gyakorolt azokra a talajművelési eljárásokra és vetésforgókra, amelyek előnyben részesíthettek egyes, nagy inputanyag-igényű vagy olyan növényi kultúrákat, amelyek összességükben jobban károsították a környezetet másoknál. Így a regionális tervekben a kukorica és az öntözött növényi kultúrák közötti különbségtétel hozzájárult a kukorica előretöréséhez, amely növény a gabonaféléken, olajnövényeken és fehérjenövényeken belül negatív környezeti mérleggel rendelkezik. A területalapú támogatások a vetésforgók gabonafélékre, olajnövényekre és fehérjenövényekre való szakosodásának kedveztek, de az olajnövények és fehérjenövények 2000-ig a gabonafélék, olaj- és fehérjenövények támogatási szintje közötti különbség miatt kerültek be e vetésforgóba. A gabonafélékhez, olajnövényekhez és fehérjenövényekhez nyújtott támogatásból kifolyólag sor került a vetésforgók e növényekre történő szakosodására, ezzel együtt pedig csökkentek az időszakos gyepterületek (pl.: Kelet-Anglia) vagy fennmaradt a monokultúra (pl.: a durumbúza Basilicatában). Mindez inkább negatív környezeti hatásokkal járt. Ezzel párhuzamosan azonban az olajnövények és fehérjenövények 2000-ig fennálló erőteljes támogatása kedvezett e növények vetésforgóba való felvételének, és nőtt a gabonafélékre, olajnövényekre és fehérjenövényekre szakosodott gazdaságok által termesztett növényi kultúrák száma. Ez a diverzifikáció kedvező hatást gyakorolt mindenekelőtt a talajra és a biológia sokféleségre. A kompenzációs kifizetések korlátozott mértékben hozzájárultak a gabonafélékkel, olajnövényekkel és fehérjenövényekkel beültetett területnek a gyepterület kárára történő növekedéséhez A támogatási program vonzereje hozzájárult ahhoz, hogy a gabonafélékkel, olajnövényekkel és fehérjenövényekkel beültetett területek (a kötelezően pihentetett területeket is beleértve) az 1992 és 2004 közötti időszakban nagyságrendileg mintegy 2,5 millió ha-ral (azaz 5%-kal) növekedtek. Ezen felül a termelési rendszerek jövedelmezőségének az FADN-adatokból kiinduló elemzése arra mutat rá, hogy a területalapú kifizetések vonzóvá tették a gyepterületek állattenyésztők (legeltetők) általi felszántását, és ennek eredményeként a gyepterületeknek összesen 3%-a, az állandó legelőknek pedig 0,5%-a szűnt meg a gabonafélékkel, olajnövényekkel és fehérjenövényekkel beültetett területek javára. Mindez negatív hatást gyakorolt a környezetre (a részleteket lásd az ártámogatási intézkedéseknél). Végül az Agenda 2000 bevezetéséig ezek az intézkedések arra ösztönözhették a termelőket, hogy eltávolítsák a sövényeket,a töltéseket, az egyedülálló fákat stb. A támogatható területekre vonatkozó mérési módszereknek köszönhetően, az Agenda 2000 bevezetéséig a kompenzációs kifizetések arra ösztönözhették egyes tagállamok termelőit, hogy eltüntessék az állandó tájelemeket egyrészt a támogatott területek könyvelésével kapcsolatos szankciók elkerülése, másfelől a támogatás maximalizálása érdekében is (pl.: Kelet-Anglia, Közép- Pireneusok és Basilicata) Egységes támogatási rendszer (ETR) Az ETR elvét a évi reform vezette be, és a lényege az, hogy a kifizetés független bármilyen tevékenységtől vagy a termelés szintjétől, és a mezőgazdasági termelőnek korábban juttatott támogatások (történelmi adatok) alapján számítják ki. Mivel ezt a rendszert csak nemrég vezették be, empirikus hatásvizsgálatot nehéz végezni, a rendszer mindazonáltal elméleti síkon elemezhető. A közvetlen kifizetés, bármilyen legyen is az alkalmazási szabálya, függetlenített támogatásként nem gyakorol közvetlen hatást a termelő magatartására. Ezeket a kifizetéseket ezen felül kölcsönös megfeleltetésnek vetik alá, ami többek között biztosítja a mezőgazdasági tevékenységeknek a környezetre gyakorolt potenciálisan negatív hatásait megelőző 4

6 rendeletek alkalmazását. Úgy tekinthetjük tehát, hogy a be nem avatkozáshoz képest az ETR kedvezőbb lehet a környezetre A területpihentetés Az évi reform területpihentetési intézkedései következtében az ugar 1 területe 2,49 millió ha-ról 4,35 millió ha-ra emelkedett, azaz 75%-kal nőtt 2. A szakirodalom szerint az ugar (a kötelező területpihentetés által érintett területek 80%-a) környezetre gyakorolt hatása összességében rendkívül pozitív, különösen a víz, a talaj, a biológiai sokféleség, az élőhelyek és a táj tekintetében. Az ugarral általában kötelezően együtt jár a talajtakarás és a trágyának vagy növényvédő szereknek a növényi kultúrák esetén alkalmazotthoz képest kisebb mértékű alkalmazása Az energianövényekhez nyújtott támogatás Ez a támogatás, amelynek mértéke hektáronként 45, mérsékeli az energianövények jövedelmezőségi szintjét egy hasonló, élelmezési célú növényi kultúrához viszonyítva. Mindazonáltal hatása a csekély összeg miatt korlátozott (pl.: a DEIAGRA szerint a támogatás az energetikai célra termesztett repce bruttó haszonkulcsának körülbelül 16%-át teszi ki Alsó-Szászország és Felső-Normandia gazdaságaiban, és csak ott érezhető, ahol az energianövények és élelmezési célú növények ára közel azonos, vagy ahol a bruttó haszonkulcs mérsékelt. Így a garantált legnagyobb területet 2006-ban még mindig nem érték el, és az energianövények támogatási programokon kívüli termesztése még mindig jelentős (2005-ben 38%). Egyéb tényezők gyakoroltak tehát döntő, ösztönző hatást a termelők választására: a piaci ár, a közelben jelen lévő feldolgozóüzemek, a nemzeti politikák stb. Az energianövények jórészt a hasonló, élelmezési célú növények területét foglalták el, de megfigyelhető egyes növényi kultúrák helyettesítése is (különösen a gabonafélék repcével való felváltása). Az energianövényekkel kapcsolatos mezőgazdasági gyakorlati módszerek nem különböznek az élelmezési célú növényekétől, így tehát a hatásaik is ugyanazok. Mindemellett az energianövények térhódítását az intenzív repcetermesztés előretörése kísérte, kisebb mértékben pedig a kukoricáé, amelyek károsabb hatásokkal járnak, mint azok az őszi gabonafélék, amelyeket helyettesítenek. Az utóbbi időben végzett életciklus-elemzések többsége a bioüzemanyagok kedvező hatását állapítja meg a fosszilis energiafogyasztás és az üvegházhatású gázkibocsátás csökkenését tekintve, bár egyes tanulmányok ellentétes következtetésre jutnak. Mindazonáltal ezek az elemzések rámutatnak az intenzív termelésben a művelési fázishoz kötődő, leggyakoribb hatásokra; ezek a talaj és a víz elsavasodása, a vízi környezetek eutrofizációja, a biológiai sokféleség csökkenése, az ugar helyettesítése stb. Nem vonható meg tehát az ágazat környezeti mérlege anélkül, hogy a különböző környezeti hatások nem kapnának kellő súlyt. Minderről jelenleg is komoly tudományos vita folyik A nem élelmezési célú növények termesztése a pihentetett területen (NFSA) Az NFSA nagy többségét energianövények adják (az olajnövények lényegében repce az NFSA területének 88 97%-át tették ki 1993 és 2006 között). Az intézkedés, amely lehetővé tette a területpihentetésre kötelezett gazdálkodók számára az NFSAkultúrák termesztését, arra ösztönözte a gazdákat, hogy műveljék pihentetett földjeiket. Az NFSA részesedése a kötelező pihentetésből mindazonáltal 1995 és 2006 között az EU-15-ben átlagosan csak 20%-ot tett ki (1993 és 1995 között az EU-12-ben átlagosan 16%-ot), és mértéke a vizsgált tagállamokban 6% (Spanyolország) és 33% (Németország) között változott. 1 Spanyolországot nem számítva, ahol történelmi viszonylatban is nagy kiterjedésű ugarterületek találhatók. 2 Átlagosan, egyrészről az közötti időszakban, másrészről pedig az közötti időszakban. Ezt a második időszakot szándékosan határozták meg ilyen hosszúra, azért, hogy figyelembe lehessen venni a kötelező területpihentetés mértékének jelentős változásait. 5

7 Azon a tényen kívül, hogy a pihentetett földek nem termékeny földeket is magukban foglalnak, számos, többek között agronómiai tényező korlátozta az NFSA elterjedését, különösen a repce hosszú vetésforgójának szükségessége. A helyi ágazati szereplők hiánya és a Blair House-megállapodás (a szójapogácsa 1 millió tonnájának megfelelő egyenérték) is korlátozó tényezőnek minősült egyesek számára. Környezeti szempontból az energianövények pihentetett területeken történő termesztése inkább negatív, mivel az ugar energianövényekkel gyakran intenzív módon történő felváltását jelenti, még ha vannak ellenpéldák is, például a zöld pántlikafű Finnországban. 3 AJÁNLÁSOK 3.1. A támogatási intézkedésekkel kapcsolatos ajánlások A jelenlegi kedvező helyzet ellenére a rendeletek kihirdetésekor meg kell győződni arról, hogy azok kellően összhangban állnak-e a környezetvédelmi követelményeknek a KAP-ba történő beillesztésével kapcsolatos kötelezettséggel. Előnyben kell részesíteni a termelők jövedelemtámogatására irányuló olyan eszközöket, amelyek a lehető legkevésbé befolyásolják e termelők magatartását. Azokat az intézkedéseket kell folytatni vagy adott esetben fokozni, amelyek lehetővé teszik a termelés szántóterületekre gyakorolt negatív hatásainak korlátozását, akár kötelező jelleggel, mint a kölcsönös megfeleltetés esetén, akár önkéntesen, mint az agrár-környezetvédelmi intézkedések esetén A területpihentetéssel kapcsolatos ajánlások Ha bekövetkezne a területpihentetés eltörlése vagy annak 0%-on történő megállapítása, olyan eszközt kell bevezetni, amely kifejezetten az ökológiai infrastruktúrák fenntartására és fejlesztésére irányul a gazdaságokban, a mezőgazdasági hasznosítású földterület méretéhez hasonló, olyan nagyságban meghatározandó területen, amely meghaladja a művelésre alkalmatlan parcellák átlagos területét Az energianövények támogatásával kapcsolatos ajánlások Ha védeni kívánjuk a területpihentetés környezeti értékét, el kell törölni az NFSA-rendszert, amely leginkább az ugar intenzív növényi kultúrákkal történő felváltásához vezet (az erőteljes környezeti hatással nem rendelkező növényi kultúrákat kivéve). Bármilyen ágazatról legyen is szó, a támogatást a kölcsönös megfeleltetés mértékének meghaladásával a növényi kultúrák környezetre gyakorolt hatását figyelembe vevő ágazatok fejlesztésének ösztönzéséhez kell kötni. Ez különböző formákat ölthet, például olyan címkék kiadását, amelyek tanúsítják, hogy a művelési feltételek kedvezőbbek a környezet számára (az éghajlati, talajtani viszonyokhoz alkalmazkodó növényi kultúrák választása, a környezetbarát gyakorlatok, a veszélyeztetett területek megóvása stb.). Ezek a lépések lehetővé teszik, hogy a fogyasztók bizonyosak lehessenek abban, hogy környezetbarát ágazatból származó bioüzemanyagot használnak. Csak ilyen módon tekinthetők az energianövények és a bioüzemanyagok a fenntartható mezőgazdaság és fejlődés előmozdítóinak. Végül, tekintettel a második generációs bioüzemanyagok nagyon ígéretes előnyeire, lényeges, hogy az azokkal kapcsolatos kutatás és fejlesztés támogatása elsőbbséget élvezzen. 6